亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第137期 2018年>> 聚焦 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2019/4/13
大运河(浙江)学问带建设体制机制创新研究
课题组
 

    大运河浙江段包括京杭大运河南端以及浙东运河全流域,是中国大运河的南端起讫点和连接海上丝绸之路的重要节点,在全国大运河中占据重要地位。大运河浙江段流经5市25个县(市、区),承载着学问、水利、航运、旅游、生态等多重功能,流域面积广、涉及管理部门多。因此,建立完善权责清晰、统筹联动的体制机制,是有序推进学问带建设的工作基础和首要任务。

    

    一、创新组织管理体制机制

    大运河学问带建设涉及宣传、学问(文物)、水利、交通(港航)、住建、环保、旅游等多个管理部门。由于部门间统筹协调机制尚未完善,多头管理问题仍较为突出,重点体现在:一是组织管理机构不健全,省级、市级层面尚未建立专门的管理机构,缺少对大运河学问带建设的整体规划、制度政策设计以及推进实施的主体,同时,当出现部门利益冲突或需要跨区域合作时,缺少统筹协调的主体;二是管理事权划分不明晰,部门间事权划分、省级与地方事权划分,以及涉及多部门共同利益的事项,在牵头责任部门的确定等方面还需要进一步明确;三是监督考核机制尚未建立,缺少对相关部门、地区就大运河学问带建设各项工作推进落实情况的监督和考核。

    大运河学问带建设是一项系统性工程,需要各部门明确权责、有序推进,因此,建议加快建立健全学问带建设组织管理机制,重点可从以下三方面着手:

    一是建立省级层面的领导小组。研究成立由省政府领导任组长、省级各相关部门、沿线五地市、25县(市、区)政府领导为成员的大运河(浙江)学问带建设领导小组。领导小组下设管理办公室(运河办),负责协调解决部门间、区域间在学问带建设过程中出现的分歧和矛盾,主导建立区域协同联动机制,推进学问带建设任务的落实、政策制定、规划实施情况的跟踪分析和督促检查等工作。领导小组原则上每年召开一次全体会议,根据工作需要不定期召开专题会议。

    二是建立部门、市、县推进机构。省级部门和沿线五地市分别成立由主要领导任组长的推动大运河学问带建设领导小组,设置专门机构或办公室,负责学问带建设工作的推进和组织协调工作。沿线25个县(市、区)明确学问带建设工作负责机构,落实专职人员,确保各项任务有效落实。

    三是明确事权划分和考核激励。省级、市级层面制定大运河学问带建设行动计划,明确重点建设任务、推进时序及责任主体。对学问带建设实施年度评估,将建设相关内容,如大运河生态保护、学问遗产保护等,作为附加部分纳入大运河沿线五市、25县(市、区)政府考核评价体系。对学问带建设成效不显著的部门和地方政府,采取主要负责人约谈制度;对建设成效显著的部门和地方政府予以奖励。

    

    二、创新区域联动建设机制

    大运河具有线性、流动特征,浙江段流域面积约占全省国土面积的五分之一。因此,生态保护、航运能力提升、运河旅游开发、重大平台创建等均需要沿线区域协同合作。在生态保护方面,大运河是人工水道,自净能力不足,水生态环境较为脆弱,需要对大运河沿线及相连河道的排污口进行全面治理并建立全流域统一标准的保护系统。在航运能力提升方面,大运河部分河段存在梗阻和桥梁净高不足问题,特别是京杭运河杭州市区段和杭甬运河宁波市区段,已成为制约全省内河高等级航运网络畅通的瓶颈。在运河旅游开发方面,由于行政分割,各地均局限于本地资源开发,跨地区合作开发较少,造成旅游线路短、旅游产品单一、旅游吸引力不足等问题。

    大运河学问带建设是一项整体性工程,需要沿线各地通力合作,以大运河命运共同体的理念聚力推进,因此,建议创新建立沿线区域协同合作机制,重点包括以下三个方面:

    一是落实生态保护的属地责任制。创新大运河生态环境全流域保护机制,梳理明确纳入学问带建设的河道,对纳入河道的排污口和断面水质进行全面监测。创新沿线地区生态保护补偿机制,以县(市、区)为对象,对入境水质和出境水质进行监测,设立水质达标奖励、水质优化奖励和水质恶化惩罚机制。

    二是建立区域合作开发机制。构建大运河航道、水上旅游廊道、河岸游步绿道“三线”统一规划、分段实施机制。编制省级大运河航运提升规划,明确沿线各河段航道等级,需要打通的关卡以及责任主体,同时,建立沿线地区成本分担、利益共享机制。统一编制大运河水上旅游线路开发规划和大运河岸线游步绿道建设规划,各地按规划设计推进实施,打造全线贯通、各具特色的运河学问旅游通道。建立沿线区域运河旅游联盟和运河旅游综合平台(运河旅游网站、运河旅游APP等),通过游客共享、游线互通、门票互联等方式,实现大运河沿线旅游开发一体化发展。

    三是建立重大平台联创联建机制。鼓励大运河沿线县(市、区)突破行政边界,联合申报创建世界学问遗产公园、运河学问生态综合保护实验区等国家级乃至世界级重大平台,通过资源整合,强化创建集成优势。在创成后,可由沿线地区组成多方合作的管委会,进行统一开发建设和运营管理。

    

    三、创新保护开发协同机制

    大运河浙江段纳入世界学问遗产的点段有18处,河段长度327公里,沿线学问遗产数量多、价值高、保护难度大。同时,大运河贯穿浙江经济发展核心区域,沿线城镇正处于经济发展和城镇建设的快速推进阶段,土地资源稀缺,价值高,导致城镇建设不断蚕食大运河两岸空间,激化了大运河学问遗产保护与城镇开发建设之间的矛盾。保护与开发之间的矛盾根源在于协同机制不健全,主要体现在:一是约束机制不健全。当前,大运河学问带建设的法律、规划体系不健全,造成沿线空间开发管控无法可依。二是引导机制不健全。学问遗产保护具有较强的专业性,由于缺乏保护修复的相关标准,造成预防性保护不足、学问遗产保护修缮不到位以及保护性破坏等问题。三是要素投入机制不健全。虽然省级层面已经设立了学问遗产保护专项资金,但与学问遗产保护的现实需要仍存在较大差距,特别是在学问遗产保养和修复、水工遗址等关键技术科研、学问遗产价值研究等方面投入不足。

    正确处理学问遗产保护和开发建设之间的关系是大运河学问带建设的关键,因此,建立保护与开发协同机制尤为重要,建议重点推进以下三个方面的体制创新:

    一是制定省级保护法规和标准。省级层面制定出台大运河学问遗产保护管理条例,通过立法的形式,明确保护对象、保护责任主体、保护要求,为正确处理学问遗产保护与城镇开发建设关系提供法律依据。建立保护对象动态调整机制,主管部门每年进行评估,将未纳入世界学问遗产以及国家、省、市学问遗产保护体系,但具有较高价值的学问遗存,如近现代工业遗存等也逐步纳入保护体系。同时,省级层面制定大运河学问遗产日常养护、修复、活化利用等标准导则,为大运河全线学问遗产保护、传承、利用提供统一的标准参考。

    二是完善规划约束引导机制。编制省级和市级大运河学问带建设规划纲要,明确学问带建设的空间范围,同时,引入主体功能区理念,对学问带建设范围进行空间分区,划定核心保护地带和建设发展地带并进一步明确不同分区开发建设导向。以学问带建设空间范围为对象,沿线五市编制相应区块的土地利用规划,明确开发强度以及土地功能。将学问带建设内容纳入沿线地市多规融合体系,确保城市建设与学问遗产保护相互协调。通过土地功能的调整,引导大运河沿线各项功能的优化。以学问带建设特色产业(历史经典产业、学问产业、旅游产业等)发展、运河整体景观形象提升等为重点,编制专项规划,形成规划体系,为学问带建设提供引导。

    三是健全要素保障机制。制定出台《关于推进大运河(浙江)学问带建设的若干意见》,明确资金、用地、科技等方面的扶持政策。资金方面,各级财政将学问带建设的资金纳入年度财政预算予以保障,同时,可采用以奖代补的方式,对学问带建设成果予以奖励。用地方面,扶持推进沿线存量空间利用,制定“退二进三”政策,引导大运河沿线空间功能调整,为学问创意、休闲旅游产业等发展提供空间。对学问带建设涉及的重大项目,省级层面优先纳入省重点项目,给予土地指标支撑。科技方面,加大对学问带建设基础研究支撑力度,学问、科技部门划出专项资金重点扶持考古调查、古建筑修复、土遗址保护等关键技术研究。

    

    四、创新社会力量参与机制

    大运河学问带建设既涉及具有较强公益属性的学问遗产和生态环境保护,又涉及具有较强市场属性的旅游、水运、学问等产业发展。虽然杭州、宁波、嘉兴等地都引入了社会力量参与学问带建设,如杭州成立了运河集团,宁波、嘉兴等地引入了城投集团、旅发集团等,但从总体上看,政府力量在学问带建设中的主体地位尚未发生改变,社会力量参与度不高。一是政府与市场分工尚未明晰,政府承担了过多可市场化的项目,造成负担加重,效率低下;而社会可参与的领域不够明确,信息公开程度不高,导致社会力量难以深度参与学问带建设。二是对社会力量的技术准入标准不明确,缺乏对参与建设企业的资质、能力等有效筛选,造成学问遗产保护以及开发建设质量不高,甚至形成破坏。三是社会力量参与的引导机制不健全,造成社会资源无法有效整合利用,运河沿线功能优化调整无法快速推进。

    大运河学问带建设是一项复杂性、艰巨性和长期性的工程,需要普通民众、社会组织、优质企业等社会力量广泛参与,因此,建议创新社会力量的参与机制,着重从以下三个方面着手:

    一是创新多层级人才参与建设机制。建设大运河学问国际研究中心,组建由国内外知名学者及知名高校、科研院所、咨询机构等组成的国际智库,创新柔性人才利用机制,集聚国内外大运河学问带建设的“高精尖”人才。实施大运河学问遗产“巨匠计划”,扶持高校根据学问带建设需求,开设特色专业或课程,培育专业人才。探索建立注册城市规划师在学问带建设中的参与机制,提高规划师进行大运河学问遗产保护修复的能力。建立健全全省专业培训体系,加强学问遗产保护修复技能型专业人才培训,探索建立职业能力认证体系和人才供需对接平台,壮大专业人才队伍。

    二是创新全民参与运河保护机制。把大运河学问遗产保护作为创新社会治理的改革试点,建立“政府+民间力量+社会组织”的多层级大运河学问遗产保护体系。政府层面,明确省、市、县(市、区)各级大运河学问遗产保护的责任部门。民间力量层面,建立河长制和大运河保护员制度,河长负责管理大运河生态环境以及沿线学问遗产的安全;保护员重点负责郊野段学问遗产保护,明确其责任,并将其纳入基层公共学问服务体系建设,给予工资报酬和补贴。社会组织层面,发挥各类社会团体在监督方面的积极作用,组建大运河学问带建设志愿者队伍,鼓励社会团体和普通民众加大对大运河沿线学问遗产保护监督、宣传力度,对破坏行为予以举报。

    三是创新优质企业参与建设机制。研究制定《关于鼓励社会力量参与大运河(浙江)学问带建设的实施意见》,明确市场主体参与学问带建设的重点领域、技术要求以及扶持政策。借鉴杭州市运河集团发展经验,沿线五市可谋划组建大运河开发建设企业,负责本市域内大运河资源的统一开发。建立大运河学问带建设联盟,将各地运河开发建设企业、学问遗产保护、修复企业以及其他建设主体纳入联盟,鼓励合作开发建设。建立全省大运河学问带建设单位推荐名录和信用系统,制定行业服务规范。针对大运河学问遗产保护修复项目对专业技术的特殊要求,适当放宽招投标限制,核准允许邀请招标和单一来源采购等有限竞争性招标模式。

    

    课题组成员:董波、俞莹、潘晓栋、张兴文

    执笔人:潘晓栋

    

    

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