亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第116期 2016年>> 案例探析 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2016/11/1
世界主要都市圈协调管理机制研究及启示
陶永亮
    一、东京与纽约都市圈协调管理的经验
    都市圈协调管理对于都市圈的形成和发展有着至关重要的作用。从世界主要都市圈发展经验来看,都市圈的管理一方面要靠政府的推动,另一方面也要靠市场机制的自发作用。政府的主要作用在于制订都市圈发展的法律体系和规划方案、理顺都市圈内各政府部门之间的关系、出台促进都市圈协调发展的政策、处理都市圈发展过程中出现的外部性问题等;市场的主要作用则在于打破行政管辖界限和地域分割,推动各类生产要素和产品在都市圈内自由流动,实现各种资源要素在都市圈内的最优配置。本文通过对东京都市圈和纽约都市圈协调管理机制进行分析,进而对完善我国都市圈建设过程中的管理体制提出一些政策建议。
    (一)东京都市圈的发展及其管理机制
    一是建立具有权威性的协调管理机构,形成高效的跨区域协管机制。东京都市圈自成立之初就建立了区域协调管理机制和相应的政府机构,从而为都市圈的发展提供有力保障。为了推动东京都市圈发展,日本成立了都市圈整备局专门负责都市圈的规划和建设。整备局作为政府的协调组织,主要职责是协调东京都市圈与调整局、土地局等其它政府机构的关系。同时,还成立了都市圈整备委员会,委员会成员不仅包括政府部门,还包括企业家、高等院校专家学者等,充分体现了在都市圈建设过程中政府、企业、智库机构之间的分工协作,既为推动东京都市圈建设提供了有力组织保障,又增强了都市圈建设的权威性、科学性和普惠性。
    二是建立法律保障体系,将都市圈的发展纳入法制轨道。日本是一个非常重视法治的国家,事实上,日本人的高素质在很大程度上也是法律规范的结果,例如排队插队、公共场所随地吐痰、公共墙壁上乱涂乱画在日本都是违反法律的行为。因此,将都市圈建设纳入法制轨道既是东京都市圈建设的基本要求,也是重要保障。在推动东京大都市圈建设的过程中,日本政府先后出台了《首都圈整备法》(1956)、《首都圈近郊绿地保护法》(1966)、《多极分散型国土形成促进法》(1986)等多部对都市圈规划建设有重要影响的法律。这些法律、法规的实施为推进都市圈建设的顺利进行提供了依据。此外,日本政府还建立了都市圈法律法规体系的调整机制,面对都市圈建设过程中出现的新问题,日本政府及时根据都市圈发展的新局面和新形势,及时有效地对法律、法规进行调整,以适应都市圈在新时期发展的新要求。
    三是建立都市圈规划动态调整机制,充分发挥规划在促进都市圈发展过程中的引导作用。东京都市圈在其发展形成的过程中一直十分注重规划的引领和引导作用。二战以后,日本政府即出台了《东京城市震灾复兴规划》对东京的发展进行了全方位的规划。1956年日本颁布了《首都圈整备法》,实行“首都圈整顿方案”,规定以东京为中心、半径100公里内的区域构建一个“首都圈”。此后不久,东京都市圈委员会即出台了著名的东京《第一次首都圈建设规划》。此后,虽然关于协调管理首都圈建设的机构有过不少改变,但是日本政府都始终保持对首都圈建设规划进行动态修订。目前为止,东京都市圈建设规划一共进行了五次调整,每一次规划的调整都紧密结合国内外发展背景,并综合考虑经济、政治、社会、环境等多方面因素,这样既能适应国际国内新的发展变化趋势,又保障了东京都市圈发展的连续性。
    (二)纽约都市圈的发展及其管理机制
    一是充分发挥非政府组织在纽约都市圈发展过程中的作用,有效填补地方政府行政管理不足的短板。纽约都市圈的跨区域管理是一种以非政府组织形式为主的管理体制,其基本特点是不与地方政府的行政权力发生冲突,并能对解决都市圈建设过程中的区域间利益冲突发挥重要作用。例如,面对城市之间的联系日益密切的新形势,为了克服各城市主要从自身角度制定规划而造成重复建设和过度竞争的弊端,纽约都市圈内各地方政府自愿联合成立了纽约区域规划协会,该协会是受到联邦和州政府支撑的非政府非营利组织,许多涉及区域规划及经济互补发展等重大问题(如交通规划、环境规划等)都通过它来统一协调。
    二是建立科学有效的规划编制体系,确保规划编制的前瞻性、整合性和广泛性。从纽约都市圈三次规划编制实践来看,其规划期限更加注重长周期,往往着眼于未来30年、50年甚至100年的社会经济发展趋势与问题,从城市发展基本规律、城市人口增长趋势、自然环境资源变化以及新经济增长等方面,进行系统、科学的分析和预测,从而为制定城市总体规划提供科学依据。此外,纽约都市圈规划还非常重视公众参与,除了纽约区域规划协会外,还有纽约市发展委员会、纽约住房与区域规划委员会、纽约城市规划委员会等组织机构。这些委员会的成员大多是具有专业常识的市民志愿者,通过申请由城市议会正式任命,其成员构成、选拔条件、任期、权利与责任都是法定的,这在很大程度上保证了规划立法、修法、执法的公开和公平。
    三是成立专门机构加强都市圈内重点领域合作,为提升都市圈整体竞争力提供支撑和保障。在纽约都市圈建设过程中,针对一些都市圈发展的重大问题,由各个区域政府通过协商,共同建立专门协调机构,旨在实现区域之间的资源共享。例如,为了推动美国东海岸港口发展,纽约与新泽西州于1921年就成立了港务局,由2个州的州长和12名委员组成,主要管理和协调整个区域内大部分交通运输设施,负责管理范围包括纽约和新泽西两个州。纽约-新泽西港是美国东海岸最大的港口,其独特的区位优势,不仅加快了公路、铁路、航空等交通网络的形成,还促进了纽约都市圈经济的发展。事实上,纽约-新泽西州港务局不光是对基础设施进行投资建设,还在设施的改革方面起了关键作用,并对其长期发展进行资本支撑,其在许多关键基础设施建设上都起到难以替代的作用。例如:20世纪20年代到30年代,港务局建造了包括乔治华盛顿大桥等州际大桥;20世纪40年代,港务局拥有了机场控制权,巩固了它在国内航空系统的地位;港务局专门建设了乔治华盛顿大桥与公共汽车两个终端机的网络中心,更好地为地上交通服务;与此同时,还在伊丽莎白舰队终端机和内瓦克港口等地建造了集装箱货运港。除此之外,港务局还加快了铁路交通网的构建,把哈德逊河-曼哈顿铁路扩展成为铁路交通系统。最后,港务局在2002年授权约克学院建立“CUNY航空学会”,促进航空和智能的研究。从纽约-新泽西州港务局成立以来80多年的历史来看,其一直崇尚自主经营,对纽约都市圈的建设与发展做出了巨大贡献。
   
    二、东京与纽约都市圈协调管理机制比较
    作为世界上经济规模最大、最具影响力的的两个都市圈,东京与纽约都市圈在协调管理机制上具有很多的相同点。
    一是都重视都市圈规划的前瞻性和科学性。东京和纽约都市圈规划具有前瞻性与科学性的特点,二者都通过对城市的经济、人口规模、能源约束等多方面的分析与科学预测,为都市圈的整体规划提供理论基础。此外,二者也都很重视都市圈经济的可持续发展,将生态环境与人类生活质量和谐统一,将城市规划与经济社会的发展结合起来。总体来看,东京和纽约都市圈的规划都是基于当时的社会背景,但又超越了时代的发展,着眼于未来30年甚至50年、100年经济社会生态体系的整体构建。
    二是都有强有力的组织推动都市圈的建设。虽然推动东京都市圈与纽约都市圈规划与建设的组织机构形态不尽相同,但是在东京和纽约都市圈建设的过程中,都有强有力的、具有权威性的组织机构的推动。事实上,由于信息不完全、外部性等问题的存在,区域间的非合作博弈均衡往往不是最优的,但是要促使不同区域从各自为政走向合作共赢,就需要强有力的组织介入进行协调和管理。
    三是都建立了都市圈规划调整的动态机制。虽然东京和纽约都市圈在规划过程中,都尽力用前瞻性的眼光进行对都市圈各方面的发展进行了科学预测,在规划的过程中也都进行了超前布局,但是经济社会系统是如此复杂,经济圈作为承载人类经济社会活动的主要载体,其发展模式也一直饱受争议。所幸的是,在东京和纽约都市圈规划建设的过程中,大家看到,当都市圈的实际发展路径与规划路径不相符,或者说原有的都市圈规划阻碍了都市圈进一步发展壮大的时候,两大都市圈都能及时地对原有规划进行调整。这样既保证了都市圈规划建设的连续性,又使得都市圈能够更好引领与承载经济社会的发展。
    两大都市圈在协调管理机制上的不同点。东京都市圈的规划与建设以政府为主,这与日本是个政府主导型国家有直接关系。完善的法律保障体系、政府直接的推动与协调以及科学合理的规划引导等的主体发出者是日本政府。政府通过这些管理机制对东京都市圈的建设进行直接干预。与东京都市圈相比,纽约都市圈的规划与建设主要是以非政府组织形式的管理体制为主。各地方政府通过协商,共同建立各类协调机构,从而达到对地方政府行政管理不足进行补充的目的。这些非政府组织形式的管理机构的存在,对于区域间利益冲突的解决乃至都市圈规划方案的制定等均起到了至关重要的作用。虽然东京和纽约都市圈处于两种不同体制,但是其对都市圈的管理较协调,两个都市圈政府管理的特色都值得大家国家学习。我国在都市圈建设的过程中,既要借鉴东京都市圈完善的法律保障体系和科学合理的规划引导等政府协调管理手段,又要大胆学习纽约都市圈跨区域管理的非政府组织形式的管理体制。
   
    三、关于推进长三角城市群协调管理的几点启示
    (一)要遵循市场运行基本规律
    从东京和纽约都市圈发展历程来看,经济和人口向中心城市集聚是最主要的特征。尤其是东京都市圈,在其战后的发展历程中,日本政府虽然也曾试图控制东京的发展,但是依然无法阻止经济和人口集聚的步伐。事实上,经济和人口在空间上的集聚特征正是空间经济学和城市经济学的基本结论之一。经济和人口的集聚不仅可以降低对环境的伤害,也在很大程度上对经济增长有利。就长三角城市群而言,不同等级的城市的政策重点应有所不同:上海都市圈应更加侧重将其教育、医疗等公共服务资源分散出来,使得区域公共服务资源分配更加均衡,而不是限制劳动力的流入;杭州、宁波、南京、苏州、合肥等区域中心城市应该更加侧重都市圈核心功能的提升,打造特色鲜明、功能互补、具有较强辐射带动力的长三角世界级城市群次中心,而不是推动城市发展铺开蔓延。
    (二)要充分发挥规划引导作用
    东京和纽约都市圈规划在推动两大都市圈形成发展的过程中都起到了巨大的作用,尤其是在引导中心城市非核心功能疏散和提升次中心特色功能等方面,为大家提供了许多有益的参考。就长三角城市群而言,除了上海以外,长期以来,其他次中心城市都市圈的空间范围、发展定位一直都未明确,次中心城市高端要素集聚功能没有有效发挥。“十三五”时期,要紧抓长三角城市群打造世界级城市群的契机,依照《长江三角洲城市群发展规划》的定位要求,抓紧编制杭州、南京、合肥、宁波、苏锡常五大都市圈的发展规划,明确各大都市圈的发展定位和范围结构,减少土地低效开发,提升次中心城市集聚高端要素的功能,成为长三角世界级城市群的有机组成部分。
    (三)要建立权威组织有力推动
    在东京和纽约都市圈建设过程中,都有强有力的组织机构推动,如日本的都市圈整备局、都市圈整备委员会和美国的纽约区域规划协会、纽约城市规划委员会等机构,都是都市圈形成发展必不可少的推动者。从长三角城市群发展现状来看,其涵盖了华东地区26个规模不一的城市,每个城市各自为政,“诸侯经济”现象严重,城市之间跨区域交流与和合作的效率不高,严重制约了“长三角”城市群的协调管理。因此,要高水平推进长三角城市群的建设就必须打破这种局面。一方面可以充分借鉴日本对都市圈的管理经验,建立由上级政府主导、各地市主要负责人参与的协调管理机构,统筹协调区域产业分工、重大基础设施项目建设、生态环境保护等,直接通过行政的方式加以推动;另一方面,也可以借鉴美国的经验,在一些领域突破我国城市社会管理的行政体制,成立非营利性的社会组织参与都市圈的建设和协调管理,特别是纽约都市圈在发展过程中,成立了纽约-新泽西州港务局的举措也是值得“长三角”都市圈借鉴的一种模式。
    (编辑单位:亚洲城网页版 ca88 cc)
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