亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第113期 2016年>> 案例探析 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2016/8/8
杭州加强外来少数民族流动人口融入城市化进程的思考
戈 祥
    城市是人类文明历程的重要标记。城市化是我国走向现代化,实现中华民族伟大复兴的必由之路,是当前我国由传统社会(农业社会)向现代社会(工业社会)转型时期中的一个大问题、大战略。正如列宁所言“商品经济的发展,本身就意味着愈来愈多的人口同农业分离。”改革开放特别是社会主义市场经济制度确立以来,伴随着市场经济的繁荣发展,各类生产要素的快速流动,我国城市化率也有了飞速的发展,城市化率已由1978年的17.9%提升至2015年的56.1%,年均以超过1%的惊人速度增长。城市化的快速推进也意味着人口流动和迁移现象的加剧,2010年的第六次人口普查数据显示,我国有流动人口总数约为2.6亿,是十年前第五次人口普查数据的1.81倍。现阶段,我国社会的人口流向主要表现为从农村流向城市、从中西部地区流向东部沿海地区,一些长期居住在边远山(牧)区的少数民族群众也纷纷流向城市,开启了他们新的生活。然而,外来少数民族人口的大量涌入也影响着流入地城市的经济社会发展的格局。关注城市外来少数民族群体,破解城市少数民族人口管理困境,积极引导他们融入现代化的城市,使之为城市发展做出应有的贡献是当前社会重要的议题。
   
    一、杭州市城市化水平与城市少数民族人口现状
    杭州是我国的七大古都之一,历史上就有“上有天堂,下有苏杭”的佳句来称赞杭州的美丽和富饶。如今,杭州作为www.yabovip11.com经济、政治、学问、教育中心,是长三角城市群中的重要中心城市之一,发挥着较强的区域集聚和辐射的作用,其城市化水平也处在长三角城市群前列。根据2015年杭州市国民经济和社会发展统计公报显示:2015年末杭州市全市常住人口达了901.8万人,城镇常住人口为669.06万人,若按照常住人口计算城市化率,杭州城市化率达到了75.3%。依照著名的“诺瑟姆曲线”来看,杭州市城市化水平早在2011年(当年该市的城市化率为71.11%)就进入了城市化进程中的第三个阶段——后期成熟稳定阶段(城市化率超过70%)。杭州城市化的发展和城市经济实力的不断提升吸引着越来越多的外来人口的进入。近三次的人口普查数据显示,杭州常住人口与户籍人口的差值呈正值,且数值差不断增大(如表1所示),也表明杭州城市外来人口比例的逐渐扩大。
    杭州世居少数民族较少,以民族村(社区)为聚居单位为的世居少数民族仅有畲族。但在城市化快速发展的同时,越来越多的外来少数民族群众来到杭州,成为杭州城市的“主人”,这主要表现为城市少数民族人口总量的迅速增长以及民族种类的日益增多(如表2所示)。目前,杭州已成为一个多民族交往流融的大家庭。根据2010年全国第六次人口普查数据显示,杭州市全市少数民族人口为13.51万人,占总人口数的1.55%,少数民族人口大约是十年前第五次人口普查数的三倍,少数民族人口增长的速度快于全市总人口的增长速度;就民族成分而言,在杭州居住生活的我国少数民族有54个,唯缺珞巴族,其中少数民族人口过万的有苗族、土家族、侗族、畲族、壮族等。
    当前,居住在杭州的城市少数民族人口呈现出以下结构特征。一是少数民族人口年龄结构比较年轻。根据六普资料显示,65岁以上的老龄少数民族人口占全市整个少数民族人口比重为1.65%,远低于同期的全市65岁以上人口所占比重的9.02%,表明杭州市的少数民族群体更为年轻化。二是少数民族人口接受高学历教育比例较低。据统计,在杭州的少数民族人口中,高中学历占6岁及以上人口的比重为13.05%,大专及以上学历人口占10.69%,而同期全市这两项指标比重分别是18.61%和19.83%,说明杭州市少数民族人口接受高层次教育的程度不高。三是流动少数民族人口多来自省外。当期杭州市少数民族人口约为13.51万,来自杭州市外的少数民族人口约为10.13万,这其中,来自www.yabovip11.com外的少数人口就有9.90万,杭州市来自省外的少数民族人口约占全市少数民族人口总量的73.28%。可见,省外流动少数民族人口占据着杭州全市少数民族人口的大多数。四是少数民族人口居住格局仍呈现出“大杂居、小聚居”特点。大杂居主要表现为杭州的少数民族人口来自于全国四面八方的各个民族。就民族区域而言,杭州市仅有1个位于桐庐县的莪山畲族乡,以及分布在全市各县区的19个少数民族畲族村,这里居住着杭州大部分世居畲族群众,这是小聚居的主要表现。五是少数民族群众就业状况存在差异。来自西北的回族少数民族群众主要以从事拉面馆等清真餐饮业为主,他们大都拥有固定的经营场所。一部分藏族和维吾尔族群众以当街售卖草药、兽皮、玉器、葡萄干或烤羊肉串为生,并没有固定的经营场所。此外,还有一些西南地区的少数民族群众在制造业企业从事一线生产经营工作。
   
    二、外来少数民族流动人口是杭州城市发展中的重要力量
    人口流动是一种正常的社会现象。如今,在城市化与市场化的巨大浪潮和国家户籍政策限制放宽的条件下,少数民族人口向城市流动原因和目的已经发生了较大的变化,之前少数民族人口流动到城市主要以探亲访友、看病住院、旅游观光、升学培训为主,如今出于生计考虑和个人职业发展,更多的少数民族群众到城市进行打工、经商活动,形成了一股少数民族草根阶层的打工和创业热潮。少数民族群众省际流动的加速,使得我国各民族之间的直接交往达到了空前频繁的态势,这对促进民族之间交往以及繁荣地区学问和经济起着积极的作用。
    外来少数民族人口流入到杭州,给杭州市带来了诸多的积极影响,总体上符合杭州“精致、和谐、大气、开放”的城市精神与价值取向,大致可以从以下几个方面加以理解。一是从学问角度上看,大量保持着本民族风俗习惯的少数民族人口流入到杭州,带来了他们民族独特的学问传统,为杭州城市学问增添色彩;同时又会直接和杭州本土学问产生碰撞和交融,在此过程必定会产生新的学问特质与元素,促进杭州城市学问的发展和创新。二是从社会角度上看,城市中各民族之间的交往日趋增多,使得汉族与少数民族、少数民族与少数民族之间相互交流和了解的机会增多,各民族群众在交往中分享、理解彼此的价值观念、人生态度,有利于消除民族间的陌生与隔阂,增进民族间的友谊与团结,这对于构建多元、和谐、包容的杭州来说具有重要的意义。三是从经济的角度上看,少数民族人口的涌入不仅改变了杭州市的人口结构,在一定程度上说也补充了杭州市的劳动力,缓解了杭州市人口“老龄化”的进程,优化了杭州市的人力资源结构。少数民族流动人口在杭州大多从事着与其民族特色相关的产业,在各类经济活动中促进商品的流通,满足城市各类居民不同的消费需求,增加城市的财政税收,这无疑繁荣了杭州的城市经济。
   
    三、外来少数民族流动人口给杭州市带来的管理困境
    外来少数民族人口的不断涌入给杭州城市的发展注入了新的动力,但同时也对杭州推进“以人为本”的新型城市化带来不小的压力,产生了城市管理上的困境。这种城市管理困境主要源于为两个方面:一是有限的城市公共资源供给与源源不断的外来少数民族人口的需求之间产生矛盾,增加了城市的管理难度;二是城市民族管理体制不顺,城市民族管理能力不够,无法满足新时期城市管理工作的要求。两方面因素叠加在一起,从而导致了杭州城市管理上的困境。
    (一)城市公共生活的压力变大,城市管理难度增加
    据统计,截至2015年,杭州全市常住人口达到了901.8万,户籍人口为723.55万,常住人口多于户籍人口,说明了外来人口的不断涌入增加了杭州城市的人口总量。城市公共基础设施建设是一项全局性、系统性工程,需要较长的建设周期,不可能在短期内一蹴而就,而外来人口在短时间内的快速增长,无疑使得城市公共服务基础设施满负荷运转,城市公共活动空间略显不足。特别是大量外来少数民族群体的涌入,更是加重了城市管理的复杂性和困难度。少数民族群众由于思维理念、生活方式、风俗习惯上的不同,短时间难以适应和融入城市的生活,加之一部分少数民族人口语言上的不通会造成的交流上的障碍。一些外来少数民族群众法制意识不够,进入新的城市居住后,不主动按照规定去办理居住证,给社区管理和计划生育工作增加困难。在工作上,相当多的外来少数民族群体进城经商时,没有办理营业执照,在人流量大的公共场所随意摆摊设点、流动经营,与城市管理部门“打游击”,破坏了城市的良好形象与社会秩序。此外,少部分外来少数民族群众由于缺乏必要的职业技能,在找不到合适的工作情况下,经不住诱惑走上了违法的道路,给城市治安带来一定的威胁。值得一提的是,民族问题往往和宗教问题相互交织、相互影响,外来少数民族群体进入城市工作和生活的同时也把他们原有的宗教信仰带了进来。杭州市外来少数民族人口的民族成分较多,而不同民族都有其各自不同的宗教信仰,若无法满足各族群众正常的宗教生活,必然会引起矛盾和纠纷,造成社会不稳定。所以满足外来少数民族正常的宗教生活需求成为杭州市城市管理和民族工作面临的又一难题。
    (二)城市民族管理体制不顺,管理能力不够
    城市民族管理体制不顺主要表现为现行的法律制度满足不了城市民族工作的需要。当前我国城市民族工作主要参照1993年国家民委发布的《城市民族工作条例》,该条例至今已经使用了二十多年,虽说大体上还较为适用,但在具体的内容上存在一定的局限和缺陷,不能够有效地保障少数民族群众在各方面的合法权益,在应对城市民族管理问题上缺乏必要的依据和措施,不利于城市民族工作的顺利展开。此外,杭州地方性配套规章制度上还不够完善,没有制定出符合杭州市情的民族管理法规、规章,致使城市民族管理工作处于被动局面。管理能力不够的表现在两个方面:一方面,杭州城市民族管理的主体单一,城市民族管理的部门主要是政府职能部门,集中于民宗局、城管局等部门,整体上还是政府层面上的“大包干”的管理模式,社会参与城市民族管理的力量较为微弱,缺少群众自治和社会组织管理。另一方面,杭州职能部门的自身人力资源上的不足,民族工作部门人员配备不足。据了解,杭州下辖的大部分县、市、区将民族工作部门与宗教部门合二为一,形成“民宗局”,但核定的编制数大多在3人以下,专职的城市民族工作人员配置较少。此外,在现有的工作人员中还普遍存在着年龄结构偏大、学问程度不高的问题,在城市少数民族人口日益增多的情况下,工作质量难以保证,易造成管理缺位、服务脱节的现象。
   
    四、破解杭州外来少数民族人口管理困境的建议
    (一)加强法制建设,推进城市民族工作制度化规范化精细化
    古人言:“法令行则国治,法令弛则国乱”,法是调节一切社会活动的基础,法治是社会管理的核心,是确保社会良性运行与和谐发展的重要保证。城市民族工作复杂细致,没有完备的法律体系作为保障,城市民族工作很难得以有效展开。地方性行政法规是整个法律体系中的重要组成部分,整个社会应予以足够的重视,杭州市应该根据自身城市的市情特点以及时代发展的需要,制定出操作性强的地方性城市民族工作法律规范,使之与国家和省里的法律法规相配套,推进城市民族工作制度化规范化精细化,确保城市外来少数民族人口的管理工作有法可依、有据可循。
    (二)倡导自我管理,鼓励引导民间社会力量参与管理
    城市外来少数民族人口具有较强的流动性和分散性特点,管理难度很大,而政府职能部门传统的“大包干”“管到底”的管理方式效果并不是十分理想,有时候不但“事倍功半”,额外增加自身负担,反而在一定程度上使城市外来少数民族人口产生抵触、反感的心理情绪,不利于管理工作的顺利展开。为此,应积极倡导民间力量成立相应的工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织,帮助外来少数民人口尽快融入城市,协助政府保障他们的合法权益,引导他们遵法守纪,分担政府部门的压力。此外,杭州很多的少数民族群体都会有声望、威信较高的“头人”,若积极保持与这些“头人”的联系,加强对他们的法制教育,通过“头人”来调和城市外来少数民族群众之间的矛盾,往往会取得事半功倍的效果。
    (三)发挥社区功能,努力探索城市民族互嵌型社区建设
    在2014年的中央新疆工作会上,习大大总书记首次提出要“推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境”,旨在通过“民族互嵌式社区”建设改变新疆部分地区民族隔离的现象。民族互嵌式社区不仅仅适用于新疆地区,沿海城市也同样适用,其最大功能是能够产生将不同民族人口结合起来的种种社会结构关联,维系社会团结,从而实现整个社会由“机械团结”向“有机团结”的转变。杭州可以通过居住嵌入、加强社会学问建设、健全冲突协调长效机制等方式积极探索多民族互嵌式社区建设,消除社会结构分离、社会资源排斥,社会心理疏离,减少社会不稳定因素,实现城市外来少数民族群体与其他各民族群体和谐共处、自然融通。
    (四)更新思维理念,依托新媒体技术强化服务与管理
    21世纪是新媒体“大爆炸”时代,现实生活中越来越多的人在使用新媒体,特别是以智能手机为代表的移动互联网终端应用迅速渗入到人们生活与工作中,影响着整个社会的变革。进入杭州的外来少数民族人口大多是青壮年人群,使用新媒体较为普遍。相关职能部门可以通过建立微信公众号、官方微博等方式,扩宽与外来少数民族群体交流的渠道,加强与少数民族群众的互动,及时了解他们的现状、掌握他们的诉求,为实现科学化的管理提供依据。还可以利用大数据的技术优势,掌握城市外来少数民族人口的基础数据信息,辅助城市管理决策,并予以实时监督,提高管理工作的精准性、及时性和有效性。
     (五)强化协调配合,积极与流出地政府部门沟通合作
    少数民族人口流出地对这些少数民族同胞的基本信息以及民族学问心理有更为全面的认识。为此,作为流入地的杭州应该积极与少数民族人口流出地政府部门沟通合作,以便及时了解外来少数民族人口的民族特点、流动意向、生活需求等,提高管理的工作效率。2015年,杭州市已和兰州市、临夏市、甘南州、武威市、平凉市、陇南市等六个城市签订了《少数民族流动人口输出工作协作机制协议书》,加强了与上述地区的交流与合作,这种做法值得肯定。杭州市可以进一步拓展与少数民族众多的西南地区的联系,以建立覆盖面更广的城市合作网络体系。
    (编辑单位:广东技术师范学院)
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