亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第113期 2016年>> 理论前沿 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2016/8/8
环境敏感性项目扩大公众参与的路径分析
陈 啸
    近年来,国内一些诸如对二甲苯(PX)、变电站、垃圾焚烧、殡仪馆等环境敏感性项目,因民众反对或难以落地,或推进受阻,甚至半途夭折,其中一个很重要的原因是项目公众参与不充分。剖析环境敏感性项目前期工作中公众参与存在的问题,采取有针对性的对策,对于避免群体性事件,确保项目顺利推进,维护民众合法利益,具有紧迫而现实意义。
   
    一、公众参与存在的主要问题
    一是民众获取的信息不及时不完整。从近年引发群体性事件的多个项目案例看,有选择的信息公开的现象普遍存在。其一是信息公开的时间有选择,担心公开太早会惹来麻烦,不少项目等到快破土动工时,贴一张“安民告示”了事。其二是信息公开的内容有选择,担心公开不利信息会引起民众恐慌,往往采取避重就轻、避实就虚的做法,掩盖关键性内容。这种有选择的信息公开的做法,剥夺了民众的知情权。项目信息越是遮遮掩掩,民众就越觉得有“猫腻”,对项目的反对声音也就会越大。
    二是公众参与缺乏系统全过程。项目前期阶段涉及的各单位由于专业所限,对于民众所提问题只能各管一块。例如,在项目规划选址阶段的公众参与,规划建设部门回答不了项目的环境污染问题;在项目方案设计阶段,主管部门回答不了项目的工艺技术问题;在环评阶段,环保部门回答不了征地拆迁问题。民众所关心的事项涉及方方面面,希翼在第一时间能得到总体的全面的解答。否则,项目就难以得到民众的理解和支撑。
    三是公众参与的组织化程度较低。表现在公众参与时不同诉求的参与者一哄而上,民众表达利益诉求的能力欠缺,也不懂妥协的艺术,在与项目单位和政府部门沟通中形不成统一集中的意见。一些民众感受到“没处说话”,“说了也没人听”。无序、非理性的公众参与如果把握不好,会诱发大规模集聚事件。
    四是对民众的意见重视不够。“被代表”的情况时有发生,真正利益相关者的诉求不能得到及时反映,对公众参与调查到的民众意见“石沉大海”,或反馈遇到“梗阻”,公众参与结果的运用不重视、不到位。由于环境敏感性项目推动过程中未能充分吸取民众的意见,导致民众对项目的疑虑得不到合理的说明,进而转化为强烈的反对意愿。
   
    二、扩大公众参与的路径分析
    (一)以完善信息公开为前提,加速公众参与透明化进程
    民众对环境敏感性项目享有充分的知情权、参与权、表达权和监督权。让民众在适当时机获取完整的、真实的项目信息,不仅是政府和业主义不容辞的责任和义务,也是保障项目顺利实施的必要前提。加速公众参与透明化进程,需要实现“三个转变”:
    1.从被动公开向主动公开转变。结合项目前期工作情况,应当在合适的时机,主动向民众公开项目信息。项目业主要主动向民众公开自己的资质、业绩,展示专业化水平。而村(社区)组织要将与政府和业主就征地、选址等事宜的协商情况,主动地向村(社区)组织成员公开,避免引起后续不必要的猜忌。
    2.从选择性公开向全面公开转变。信息公开的重点包括以下三类:第一类是项目的基本信息,包括技术方案、核心参数指标、采用的技术标准和工艺水平(主要是与国内外同类项目先进水平比较)、对周边环境的影响,以及监管措施等。第二类是项目的过程性信息,包括项目前期工作情况、选址论证过程、专家论证意见、第三方评估的结论等。第三类是项目的补偿方案信息,包括政策处理与利益补偿方案,以及主要依据理由等。
    3.从单一渠道公开向多渠道公开转变。除了目前常用的张贴告示、网站公示等方式外,还应运用报刊、电视资讯节目和网站论坛,以及微信、微博等新媒体平台。
    (二)以推动专项立法为突破,加快公众参与法制化建设
    推动法制化建设,是实现环境敏感性项目公众参与过程透明、有序、合理的根本保证。从我国现行的法律法规来看,《宪法》和《环境保护法》已经对公众参与制度作了原则性规定,其他如《环境影响评价法》等单行法和《建设项目环境保护管理条例》《环境影响评价公众参与暂行办法》等部门规章中也有相关规定,可以说我国环境保护公众参与制度已初步建立。然而,由于立法相对零散、不集中,各单行法律、法规及规章之间存在不衔接等缺陷,导致立法对环境敏感性项目公众参与实际操作的引导性不强,也给了项目业主开展公众参与一定的模糊空间和自由裁量权。因此,加快出台一部专项的公众参与法律法规,从以下三个方面引导和规范公众参与工作开展:
    1.全面确立公民环境权地位。以专项立法的形式确立公民环境权的地位,是有效实现公众参与的根本保证和法律基础。
    2.进一步明确参与各方责任义务。明确政府、项目业主、社会组织、第三方机构、媒体等各方在环境敏感性项目公众参与过程中的责任和义务,并对造假、推诿和不配合的相关行为有明确的法律追责条款,以此保障和提高公众参与过程的真实性与公正性。
    3.系统提出环境敏感性项目公众参与的具体要求。明确不同类别项目、不同建设规模项目公众参与的基本要求,包括公众参与的时间节点、范围、途径与形式、参与的人数规模,以及对民众意见吸纳采纳和及时反馈等要求。
    (三)以高效理性协商为目标,提高公众参与组织化水平
    在理性表达诉求的前提下,公众参与的组织化程度越高,沟通协商就越高效,维权诉求就越容易得到回应和解决,社会成本也就越低。有效的公众参与需要项目业主、基层社区组织、政府、专业机构、社会组织、媒体等六个方面的密切互动,并在其中担任不同的角色,发挥各自的作用,形成“六位一体”的公众参与组织架构(详见图1)。
    1.项目业主作为第一责任人,应当全面负责公众参与的相关工作。
    2.作为基层社区组织的乡镇、街道、行政村和社区是公众参与的主体,是众多分散的参与个体的集成者,在环境敏感性项目前期工作推进中起到收集意见、协调关系、平衡利益、凝聚共识的重要作用。
    3.政府应担任起“调停人”的角色,当环境敏感性项目遭遇民众质疑和反对时,应首先让项目业主直接与民众进行沟通。政府不能冲在第一线,站到民众的对立面去,应居中调解,充当项目业主与民众之间的“沟通桥”和“润滑剂”。同时,政府要将严格监管的职能落到实处,敦促企业加大环保投入、控制污染排放、确保安全生产,让民众真切感受到政府和企业的公信力所在。
    4.专业机构(包括专家)承担公众参与协助人的角色,发挥公众参与的技术支撑作用。民众专业常识的缺失,势必会影响其协商议事的能力。作为第三方的项目设计单位、环评单位和专家,必须站在客观公正的立场上,对项目的技术标准、环境影响做出科学专业的解读,帮助民众消除疑虑,提升其参与技巧和能力。
    5.社会组织应在政府的引导和管理下,逐渐成为公众参与的助推者,在环保宣传、咨询服务等方面发挥积极作用。
    6.媒体应秉持公正立场,还原事物本来面目,客观公正科学地报道事实真相。
    (四)以增强规则意识为基础,提升公众参与规范化程度
    如果没有议事规则,公众参与只能是“群龙无首”的局面。根据《2011中国城市人群罗伯特议事规则意识调查报告》,我国民众普遍缺乏对议事规则的运用,75%的受访者认为中国人开会“很少”或者“几乎没有”议事规则,甚至认为是“一锅粥”。在环境敏感性项目的前期工作中,非常有必要建立平等对话、协商博弈的议事规则,形成理性开放、敬重包容的议事氛围,提升进退有度、妥协让步的议事艺术。
    1.加快公民规则意识培养。在不断强调提升公众参与意愿和参与能力的时候,更需要培养民众的规则意识和法治精神,用议事规则改变潜规则,让民众诉求的表达、公众参与的过程从混乱变为有序。对基层社区组织来说,建立议事规则显得尤为迫切。要按照《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》(中发〔2015〕3号)要求,对项目建设中涉及民众切身利益的问题,可积极探索村(居)民议事会、理事会、恳谈会等有效的协商形式。
    2.规范社会组织管理。让社会组织有序依规参与环境敏感性项目前期工作,可以成为政府管理环境、维护民众利益的一个有效补充。但是,社会组织需要政府规范管理。政府要加强与社会组织的沟通与交流,增进理解与互信,通过加强身份认证和诚信记录,引导其成为公众参与的一支重要力量,在推进公众参与中发挥正能量作用。
    (五)以创新方式方法为途径,拓展公众参与多元化渠道
    评判一种公众参与方式的优劣,主要应该从其主动性和互动性两个维度来考虑。本文提出公众参与DI模型,即Double-I模型(如图2所示)。横轴表示主动性(Initiative)的强弱,纵轴表示互动性(Interactive)的强弱。
    按照主动性和互动性两个维度表现出的强弱程度,公众参与方式大致可划分为四种类型:
    1.互动交流类(强-强)。该类型项目业主(或政府)推动公众参与的主动性强,与公众之间的互动交流频繁,是实现深度交流、充分沟通的重要方式,具体包括听证会、走访、现场接待、电视辩论、邀请参观考察等。这一类公众参与方式效果最佳。
    2.咨询答复类(弱-强)。该类型项目业主(或政府)推动公众参与的主动性弱,与公众之间有一定的交流互动,具体包括信访件答复、政府网站网上咨询、政府热线咨询、政府(市长)信箱咨询等。
    3.社会调查类(强-弱)。该类型项目业主(或政府)推动公众参与的主动性强,与民众之间的互动交流少,具体包括书面问卷调查、互联网调查、媒体访问调查等。
    4.信息公开类(弱-弱)。具体有网站公示、书面公示、电视报道、宣传册、微博与微信公告、社区告知等形式。与上述三种类型比较,该类型在主动性和互动性两方面都相对较弱,但却是运用其他几种类型开展公众参与工作的必要前提和基础。
    当然,四种方式需要配合使用、缺一不可。在环境敏感性项目公众参与方式选择上,信息公开类是基础,咨询答复类和社会调查类是必要辅助,互动交流类是实现深度沟通交流的“金钥匙”。
   
    (编辑单位:亚洲城网页版 ca88 cc)
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