亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第113期 2016年>> 聚焦 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2016/8/8
从学问理念和制度安排视角“查短板”“补短板”
课题组
    一、导致创新不足的“短板”根源在于过于功利的学问理念
    近年来,浙江在创新发展方面取得了长足进展。目前,浙江区域创新能力居全国第5位,企业技术创新能力居全国第3位,常识产权综合实力居全国第2位,R&D经费支出占GDP比重达2.3%,被列为全国首批创新型试点省份。但是,必须清醒地看到,浙江自主创新能力还不够强,传统产业转型升级还不够快,新兴产业占比还不够高的问题依然十分突出。
    表象上看,这些突出问题的直接原因是创新投入不够,创新人才和资源集聚不足,科技创新与产业“两张皮”体制缺陷,等等。但从根源上追溯,却在于学问上存在明显“短板”,过于功利的学问理念造成怕创新、浅创新甚至假创新的发展路径依赖。
    一是过于功利的创新学问容易锁定浅层次、低端化的产业创新路径。一直以来,浙江企业处在一种较为功利的学问氛围中,全社会赚“快钱”思维较为盛行。近些年来在企业创新活动中,“三多三少两低”现象较为突出:商业模式创新的多,科技创新的少;跟风模仿创新的多、原始创新和自主创新的少;技术引进、代工贴牌的外围低端创新多,消化吸取再创新的核心和关键领域的突破少;企业创新成果科技含量普遍较低,产品和服务供给的质量品质也较低。由于缺少核心技术,不少企业戴着“高技术产业”光环,却从事着“低技术、低附加值、低效益”环节生产。近年来企业投资热潮中,从“炒矿”、“炒煤”到“炒房”、“炒大蒜”,多有浙江企业身影,缺少像深圳HUAWEI等一类的坚持实业创新、做大做强的创新型跨国企业。虽然浙江也有万向集团、吉利集团等优秀企业,但许多企业或多或少受学问基因中目光短浅,耐不住寂寞的因素影响依然较大,长此以往,发展自然容易低端锁定。
    二是过于功利的创新投入观容易锁定动力不足和前瞻性不够的创新积累路径。典型表现是,重当下、轻长远,重物质、轻人才。众所周知,创新驱动的根本在于人和技术,而技术又与人息息相关,创新精神的企业家和高素质的人才是被认为创新获得成功的关键因素。但多年来,区域创新体系建设上,受理念禁锢,见物不见人,有形设备、设施的建设投资多,短期能见效的技术应用思想较为严重,对科技人员和基础性技术创新的软性投入制度建设明显不足。2014年浙江发明专利授权量虽然列全国第四位,但只有北京、广东、江苏的57.5%、60%和68%。特别是专利合作条约(PCT)专利申请量明显偏低,2013年浙江申请789件,只有广东的十四分之一、江苏的三分之二左右。创新型人才方面,浙江规模以上工业企业科技活动人员中高级职称人员仅占18.5%,平均每个研发机构拥有科技人员59人,低于全国平均水平。分析其中原因:企业层面,在于企业学问短期、功利主义盛行,为数不少的民营企业家对常识创新、长远战略规划以及常识产权、人才培养不够重视。政府层面,在科研技术人员和科研经费的使用和管理上,对常识和人才投入不够,约束有余,激励不足。在科技创新投入上,过于强调今天投入一定要在明天见效,也没有在一个关键领域进行规模较大、持续性的投入,缺乏“十年磨一剑”的恒心,这也使浙江在基础性研究和高端、核心、关键领域创新难有大的突破。
    三是过于功利的创新绩效观容易锁定鼓励“虚假创新”的体制机制环境。创新就是试错,不允许失败的创新不可能成功。即使在自主创新能力非常强的美国,每年科技创新成功的也只是少部分,失败是再正常不过的事情。但从现实中来看,科研项目验收,无一不通过,不是“国际领先”,就是“填补国内空白”、“处于国内省内领先水平”。只许成功不许失败、不包容失败的社会环境,使许多人不敢创新,不愿创新,在一定程度上窒息了创新精神。
    从政府层面来看,受唯胜论和速胜论的学问理念影响,创新政策不仅连续性不够,资金和政策支撑的行政化手段比较突出,多是对既有标杆企业的“锦上添花”,却少有针对更广大创新企业“雪中送炭”的普惠政策,更少有分散风险前期的天使投资和资助补偿。一些领导干部和相当多的社会资本都热衷于做能尽快见效的事情,不愿做“前人栽树,后人乘凉”的事情。总是想着如何“功成在我”,要在最短的时间、最快的速度做出成绩,博得关注。根据有关部门对近年来创新政策实施效果的一项调查反映,不少政策对企业开展创新活动的影响较小或没有作用。从政策实施效果不明显的原因看,有近7成企业不具备享受政策资格。
   
    二、制约民营经济转型升级的“短板”在于治理和股本结构开放不足
    民营经济发达是浙江经济最大的特色,在浙江经济发展中的地位和作用至关重要。某种程度上说,民营经济转型升级成功就能实现浙江经济转型升级。但是,当前浙江民营经济先发优势已面临严峻挑战。江苏等兄弟省份民营经济在总量、比重、投资总额、上缴税收上已超过浙江,而浙江民营经济结构调整却显缓慢,“小、散、弱”特征依然十分明显,盈利水平降低。与此同时,作为有效投资的主力,民营投资意愿也趋于下降,浙江企业家信心指数从“十二五”初的134.5下降并长期保持在110左右,企业景气指数从134.1下降到120左右;其中工业领域企业家信心指数、企业景气指数也保持在120的低位。
    民营经济转型慢、优势趋于弱化,有外部环境变化的原因,但治理结构和股本结构开放不足,是内在比较突出的“短板”。其一,治理结构开放不足。民营企业的治理模式一直以来是制约浙江民营经济向现代市场经济发展跨越的重要因素。除了一些大型或上市的民营企业采取了较为开放的股权结构,企业治理按照现代企业制度,聘请职业经理人来实现,大多数民营企业尤其是传统型民营企业的治理结构较为封闭,企业的管理缺乏制度化、规范化的程序,管理和决策有较大随意性。有的民营企业管理者年纪过大、观念老旧,管理团队常识结构欠缺,开拓创新精神低迷,与接班人存在理念冲突,青黄不接,方向迷茫。这些也是导致近年来浙江民营经济转型发展动力不足的重要原因。
    其二,股本结构开放不足。转型发展离不开资金支撑,尤其是转型投资的资本金来源是影响转型速度的关键。但封闭的治理结构,也容易产生封闭的股本资金来源结构。浙江民营企业的股本资金来源主要依靠自身积累和民间借贷,再生产投资所需资金过度依靠自筹资金和银行贷款,金融杠杆运用不充分,可以用于股本投资的资金来源非常不足。近些年来,由于民营经济投资行为多分散,一些企业过度热衷于房地产等短期投资,互保联保、资金链断裂多有发生,也影响到浙江投资环境,削弱制造业竞争力,进而导致产业升级缓慢,经济发展后劲不足。同时,在产能过剩背景下,民企不善于借助外部资源,开展跨省、跨境并购重组能力就会较弱。许多通过重组完全有可能实现转型升级的领域,大多数企业“宁为鸡头不做凤尾”,不甘心通过兼并重组和混合所有制实现“曲线”转型升级,缺乏实现凤凰涅槃,浴火重生的勇气和胆识。
   
    三、综合交通突出“短板”在于“综而不合”和“毛细血管”不畅
    交通是区域生产力布局优化的引导性力量,也是区域发展战略先导性支撑领域。“十二五”以来,浙江交通建设成效显著,投资总额达到5965亿元,是“十一五”时期的1.4倍;高速公路里程达3893公里,面积密度居全国第二;新增海港货物吞吐能力3.4亿吨(集装箱709万标箱)、内河港0.65亿吨;建成萧山国际机场二期,新增旅客吞吐能力2000万人次;建成杭州东站等综合客运枢纽10个。随着交通多式联运发展、“智慧交通”建设和城乡居民生产生活升级要求提高,浙江交通建设突出“短板”在于城市交通枢纽“综而不合”和乡村道路“毛细血管不畅”。
    一方面,城市交通枢纽“综而不合”。交通枢纽是现代交通高效集成的集中体现,浙江在交通枢纽建设管理中的“短板”主要体现为:客运枢纽多式联运便捷度不高。尚缺乏类似上海虹桥的集机场、城际客专、地铁、快速公路等于一体的综合型客运枢纽;杭州东站、宁波南站等与机场间无轨道交通,温州、衢州等市高铁站与汽车客运站脱节。货运枢纽规划建设滞后。作为全球最大海港——宁波舟山港,通港铁路仅萧甬铁路一条,联通浙中地区乃至江西、湖南、湖北的金甬铁路尚未建设,联通上海、江苏等地的跨杭州湾铁路通道尚在规划,联通温州、福建等地的货运铁路未列入规划,宁波铁路集装箱中心站、海铁联运综合试验区建设仍在论证中。类似,杭州、温州、义乌等市货运枢纽亦缺统筹规划,难以满足多式联运需求。交通枢纽信息化应用水平偏低。交通主管部门虽设有信息平台,但应用性差,可直接服务旅客、集卡车队、船企业、航空企业等的信息不足、功能不全。交通枢纽数据化开发应用刚刚起步。基于大数据分析与云计算的“车联网”、“船联网”技术创新与应用推广仍处探索中,“万联港”建设尚待规划,枢纽的数据化应用步伐偏慢。
    另一方面,乡村道路“毛细血管”不畅。乡村交通网络化对农业现代化、乡村旅游培育、景区开发、新农村建设等意义重大。随着“村村通”工程深入,乡村交通网络已基本形成,但仍存一些短板:内部断头路较多,上下统筹不够。乡村道路基本为自筹项目,缺乏上级资金支撑,部分乡村交通建设较慢,断头路较多(含因缺乏养护资金和力量导致的道路断头),经济社会效益难以充分发挥。缺乏前瞻性综合规划,部门间统筹不够。县乡公路、农村机耕路、通景道路(含绿道)分由交通、农办、旅游三部门负责,互不衔接现象比较突出,部分连接线规划建设滞后。建设重复低效问题突出,行业间统筹不够。乡村交通建设与新农村建设、乡村旅游发展、生态环境保护等的统筹不够,部分工程综合效益低下,部分工程生态环境负面影响较大,部分通景道路(绿道)建设滞后,对支撑大旅游、大健康等产业发展不足。
   
    四、都市区规划建设“短板”在于协商与决策机制缺失
    都市区是浙江新型城市化的主体形态,都市区经济是浙江经济转型升级主攻方向,都市区社会是浙江社会文明进步的主要愿景。近年来,浙江对都市区建设非常重视,但都市区是跨行政区域的空间单元,由于缺乏有效的协商和决策机制,进展仍不尽人意,成为约束发挥整体效应的突出“短板”。
    一是协商机制不够健全。协商模式“重具体、轻谋划”。协商模式过多依靠就某一具体领域乃至事项设立的专项小组来推进,决策“碎片化”现象突出,而对都市区规划建设的整体方案、基本框架、任务重点、目标愿景及其推进时间表、路线图等顶层设计,缺乏整体谋划。协商重点“重硬件、轻App”。协商重点侧重于交通、通讯、电力、管道等基础设施网络布局一体化,对深层次的公交、通讯、医保等基础服务协商突破不多,在跨行政区域的县(市)中,只有德清开通至杭州市区公交,通讯“同城化”、医保结算便捷化等基础服务推进缓慢。协商着力点“重项目、轻制度”。协商多放在交通、产业园、医院等具体项目上,而对制度层面的建设与完善,包括相关激励约束机制、要素无障碍化流动规范等,研究探索不够。
    二是决策机制不够健全。缺乏权威的高层级决策主体。目前都市区协商都是由核心城市牵头,都市区内各城市地位平等,有利一面是能保持协商公平性,不利的一面是影响协商效率和关键问题突破。从中国国情出发,必要的上一级政府斡旋、协商,甚至是仲裁决策不可或缺。缺乏可超越行政边界的实行监督机构。四大都市区已有省城乡规划部门组织编制的规划,但缺乏权威性、约束力,既因都市区规划内涵已远超城市规划,更因规划实行缺少“超越一城而可约束一城”的高权威、高约束力的规划委员会,以及背后支撑的体制机制和法规政策体系。缺乏完善的规划决策咨询机制。四大都市区定位总体正确,但培育成熟度差别很大,且湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州等城市的自身形态优化,以及应融入哪些都市区(含上海),及其形式、路径,尚缺乏动态、前瞻的深度研究,缺少能统一思想的权威决策咨询成果支撑。
   
    五、影响公共服务有效供给的“短板”在于标准化建设滞后
    浙江2014年基本公共服务均等化实现度为89.51%,在统计意义上已接近均等化目标。但从人民群众实际感受看,教育、卫生等资源远没有满足基本需求。深究其原因,与缺乏一套合理化的标准密切相关。换句话说,标准化滞后成为保障基本公共服务均等化推进的关键性“短板”。
    一是保障标准地区差异较大。基本公共服务产品标准化中的“标准”是一种托底标准。但在地方政府具体实施中,往往根据地方财力自行确定标准,有些甚至以“支出占财政总支出比重”为标准,导致了各地在具体公共服务供给上的千差万别,也使得城乡之间、区域之间基本公共服务不均衡现象较为突出。尤其是基层公共服务水平逐步弱化,基层优质公共资源流失现象较为严重。如浙江基层床位占比近五年间从14%下降到了9.2%%,基层床位年均减少2%,基层医务人员持续流失、医疗服务能力不断下降。
    二是保障标准动态调整机制缺乏。对幼儿园、中小学校、老年人设施、医疗康复设施等保障标准应随着人口结构变化而做出动态调整。但以往在基本公共服务供给上,简单地按照行政区划分块布局,覆盖对象也主要考虑的是本地户籍人口。随着浙江城市化加速,流入人口也从打工型转向举家搬迁型,导致以往标准难以适应人口结构的新变化。如浙江虽然在2004年就已经普及了15年基础教育,但随着大量流动人口的随迁子女的到来,原有基层教育资源布局依然面临巨大冲击;浙江百名老人拥有养老床位仅3.3张,但往往是人口高集聚区的公办养老机构一床难求,而地处偏僻、远离老年人住所的民营养老机构却严重闲置。
    三是保障投入支付机制不健全。基本公共服务保障即要依赖地方政府财政,也需要上一级政府强力统筹。但目前财税体制改革尚未真正破题,各级政府财权、事权未能统一,基层政府财政压力不断增大。如浙江广大外来务工人员将纳入社保体系,但跨区域财政横向转移支付政策体系尚未建立,人口流入地承受巨大财政压力;浙江公共学问服务投入较大,但基层公共学问设施缺乏有效管理,一些场馆设施建成后因缺少后续资金而难以发挥作用;浙江将养老服务业作为一项重大民生工程来抓,但目前要素保障力度依然不足,缺乏稳定的投入保障机制、优惠政策落地细则和科学的定价补偿机制。
   
    六、生态文明建设的“短板”在于长效激励约束机制还不够完善
    近年来随着“五水共治”、“三改一拆”、“四边三化”等一系列强有力环境整治组合拳的出台,浙江生态文明建设取得巨大成就,环境面貌大为改观。但要巩固生态治理成效,使得“绿水青山就是金山银山”的可持续发展之路走得更远,还需补上长效激励约束机制的“短板”。
    一是生态补偿机制尚未健全。对保护生态环境激励机制和正面导向不够明显,在一定程度上挫伤了生态敏感区和保护区对生态建设积极性。如对地方政府的生态考核倾斜不够,还不能充分反映生态建设与经济建设的同等重要性,导致地处重点保护区的地方政府也把大开发大建设作为重中之重;缺乏规范的财政转移支付和补偿机制,如国家对国家级生态公益林按每年每亩17元的标准补偿,但林农经营商品林每亩年均收益可达200元,山区农民的保护积极性自然不高;反映自然资源稀缺性的市场机制还没有建立,如浙江排污权交易虽在全国处于领先地位,但一方面用目标总量倒推的初始分配权不够科学,另一方面是以污染治理成本作为标准的价格形成机制不够科学,推动“负外部性内部化”的功效有限。
    二是缺乏惩罚性罚款制度。由于我国环境污染责任采用无过错责任原则,无论污染加害人的排污行为是否违法、是否故意违法,所受惩罚差别不大;同时环境污染受害人得到的赔偿,也仅限于在申请救济时有证据证明的已有损害的赔偿,不包括潜在损害。导致环境违法成本过低,不利于打击故意违法排污行为。偷排企业往往与监管执法者玩“猫捉耗子”的游戏,被检查时按规处理,监管执法者一走就停止处理装置运行,甚至偷偷直排。就算偶尔被执法查到,其处罚风险相比其长期偷排所节省的巨额成本依然“值得”。而发达国家往往实施强制惩罚性罚款机制,偷排者一旦被抓,就可能被罚得倾家荡产,具有较强震慑力。
    三是环保公共设施短板明显。公众生活方式的绿色转型是生态文明建设的关键。但目前由于相关公共设施落后,长期运行经费保障机制不健全,阻碍了全民生活方式绿色化发展。比如,为了减少汽车尾气、降低大气雾霾,鼓励公共交通出行,但城乡公共交通不够完善,轨道交通建设不足,难以为群众提供便捷舒适的公共交通服务;又如,当前治污水如火如荼,但没有配套完善的城乡纳污管网,没有旧城区下水管网的彻底改造,没有对污水处理厂运营的长期激励,则治污水依然会治标不治本;再如,当前大力鼓励垃圾分类,但在垃圾运输过程中没有分类管理,垃圾焚烧等终端设备建设运营的不多,则固废减量化努力依然是事倍功半。
   
    七、补齐“短板”的关键在于转变观念、完善决策、革新制度
    以上六个方面“短板”是大家从“不达标、不平衡、不适应”三个层面的特定视角切入分析的结果,这些“短板”看似关系科技创新、民营企业、交通建设、区域协调、民生事业和生态环境等多个领域,但追溯“短板”产生根源,却有其共性:即这些“短板”不仅存在于客观现实中,更存在于人的思想观念中,隐藏在既有制度安排中,很难察觉,容易忽视。因此,“短板”不仅要从客观现实比较中去发现,更重要地是要从思想根源、学问理念以及制度安排中去查找。解放思想、转变观念,才能真正“补齐”短板。为此建议:
    一是构建创新务实、宽容失败、注重长远的社会学问氛围。要进一步解放思想,把理念创新,作为补齐创新第一战略、第一动力的首要“短板”,加深社会各阶层对创新内涵理解,树立科学发展观和政绩观,全面纠正那些目光短浅、急功近利的认识,彻底摒弃违背创新、协调、开放、绿色、共享发展理念的做法,补齐思想上的“短板”,直面和解决发展中的突出问题,不断推进理论创新、制度创新、科技创新和学问创新,让务实创新在全社会蔚然成风。要加快形成宽容失败、激励创新、保护创新的制度环境。优化劳动力、土地资本、技术、管理等要素市场化配置,形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度和人才培养引进使用机制。依法保护企业家财产权和创新收益,进一步降低企业创新成本,持续简政放权,放管结合、优化服务、激活市场活力和社会创造力。
    二是建立具有国际视野、前瞻眼光、高效务实的决策咨询机制。“短板”不是静止不变的,今天的“长板”,明天也许就变成“短板”,一个旧问题解决了,又会产生新的问题。查出短板、补齐短板后,绝非一劳永逸,还需坚持问题导向,持续动态地对照标杆、对照目标、对照发展要求去发现新“短板”。建议在重视培育建设一批新型特色智库的基础上,进一步健全浙江重大战略、规划和政策制定过程中的决策咨询体制机制,针对重大问题决策,广开言路,更加充分听取有关研究咨询机构及专家、企业家的意见,甚至可以建立国际化的顾问团队,拓展国际视野,增强决策的科学性。
    三是动真格加快改革创新消除造成“短板”的制度性缺陷。“短板”的产生一定有制度性原因,堵住漏洞,解决问题,“补齐短板”的关键在于进行制度性变革。无论是实现创新驱动、解决民营经济转型问题、交通建设问题以及都市区规划建设问题,还是民生和生态问题,制度改革创新都是“牛鼻子”。建议要把制度改革创新,作为“补齐短板”的关键抓手,立足全局、通盘考虑、扭住关键、精准发力,以营造有利于创新发展的制度环境、建立跨区域协调机制、创新生态补偿机制以及民生服务供给标准等部门协调难度大、政策关联度高、改革成效显著的改革举措作为重点突破口,在评估前期改革成效基础上,明确改革推进的问题清单,按需适时推动新的重点改革举措,协调解决改革推进中的矛盾和问题。
   
    课题组主持:黄  勇
    课题组成员:傅金龙、潘毅刚、董波、秦诗立
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