亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第112期 2016年>> 案例探析 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2016/6/21
公共安全体系重构研究——以山东省为例
张存鹏
    公共安全体系,是指国家行政机关为了维护社会的公共安全秩序,保障公民的合法权益,以及社会各项活动的正常进行,针对不同的威胁如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等,做出各种行政活动,进而建立的安全体系。公共安全体系建设就是在公共安全体系的基础上,进行资源的整合和共享,构成一个统一的平台,提供一个基础环境,既保证统一地协调、调度和指挥,又充分体现各部门的特殊性和专业的要求。
    2015年5月29日,中共中央政治局就健全公共安全体系学习时强调,公共安全连着千家万户,确保公共安全事关人民群众生命财产安全,事关改革发展稳定大局。要牢固树立安全发展理念,自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识,扎实做好公共安全工作,努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。党的十八大提出要加强公共安全体系建设,党的十八届三中全会围绕健全公共安全体系提出食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安防控等方面体制机制改革任务,党的十八届四中全会提出了加强公共安全立法、推进公共安全法治化的要求。党和国家把维护公共安全摆在更加突出的位置,作出一系列部署。山东省在“十三五”规划中也特别提出“建设平安山东”的目标。
    深入观察当前山东省公共安全体系建设可发现,虽然近年建设成效显著,但仍然存在很多问题,例如各类灾害、重大生产事故、重大违法犯罪、食品药品安全事故、社会治安、疫病疫情的发生等等,阻碍了山东省经济社会的可持续发展,使得人民生活安全与社会稳定受到威胁,部分问题成为山东省未来发展道路上的隐患。
   
    一、当前公共安全体系主要存在的问题
    1.公共安全体系缺乏整合。政府上下级部门间协调性比较强,但同级部门之间的协调相对比较薄弱,尚未形成网络型的公共安全管理系统。就目前山东省行政体制而言,各部门与各区域之间属于行政隶属关系,因此,公共安全资源尚处于条块分割、资源分散的状态,部门与部门之间、社区与社区之间、以及区域与区域之间整体联系不够,部门之间缺乏协调合作,在信息、基础设施、安全检测等公共资源上不能实现全面共享。当有重大公共安全事件发生时,没有形成整体的应对合力,政府在统一调配整体资源上容易陷于被动。如群众最为关心的食品药品安全监管缺乏一个统一的、具有权威性的、常设性公共安全处理协调机构,各部门各自为战,信息共享程度低。保障食品药品安全是一个非常复杂的问题,作为一个系统工程(见图),具有长期性和艰巨性,其中往往涉及到多个层面、多个部门之间的分工协作,各监管部门之间协调难度大,利益关系复杂,如餐饮服务、保健食品、化妆品等方面的监管基础还比较薄弱,监管事权划分不够科学,监管效率有待提高。既不能完全保证人力、物力、财力、信息和其它公共安全资源的有效供给,又使得资源整体运行效率不高。如火灾事故引发的高处坠落、坍塌、灼伤事故等复合型安全问题发生,资源和信息在短时间难以实现有效整合,降低政府工作效率,贻误救灾的黄金时间。目前山东省城市各种突发性事件发生的频率加快:2014年,山东省发生火灾事故29512起,造成直接经济损失达30029万元;同年发生交通事故13570起,直接财产损失约4928万元。这迫切需要政府组建城市应急联动反应系统。
    2.资金投入不足。公共安全危机管理机制的建立与完善在很大程度上依赖于资金投入的保证程度。从目前政府财政支付能力和财政体制看,山东省集中应对少数突发事件的力量是具备的;但从常规性防范、全方位防范、现代化防范的广度和深度的要求看,资金的来源和资金利用效率等方面还有待加强。例如在食品安全方面,2015年,为深入推进“食安山东”建设,山东省财政拨付食品安全监督抽检和风险监测资金1.85亿元,同比增加1750万元,增长10.4%,其中投入专项资金2800万元,用于完善食品药品监管12331投诉举报系统,支撑公安系统查处食品违法犯罪案件,以及食品药品监管系统开展食品安全整顿、对食品药品打假举报进行奖励、对查处食品药品违法犯罪案件予以补助等,这虽然取得了应有成效,但由于各种安全基础设施薄弱,缺乏现代化设备和手段,资金投入产出比并不高。从一定意义上说,资金制约是当前完善山东省公共安全危机管理机制的一个最大的“瓶颈”,尤其是对现代化技术要求比较高的部门,如信息管理、环境检测和疾病控制等部门,如果资金投入不能跟上,得不到相关硬件的支撑,就必然导致其预防、监控以及处理大型危机事件能力较弱。
    3.评价机制缺失。从公共安全管理工作的长远发展来看,公共安全服务运行状况如何,资源配置是否合理,组织机构设置是否合理,社区安全行动计划和行动方案的实施效果如何,在发展过程中存在着哪些制约因素等等,都需要建立一个完善的指标评价体系。对公共安全体系的评价可以动态地衡量公共安全建设的进展和进展程度的优劣;同时,评价工作具有预测性和反馈调整性,通过反馈调整性可以根据公共安全体系的评价进行不断地修正。山东省大部分城市公共安全体系还处于初步酝酿、构建阶段,由于现有绩效考核体系的影响,大多数公共安全部门都没有建立一套自身的评价体系。没有公共安全评价机制,政府对公共安全部门的运行效果、存在问题和差距以及如何加以改进等就不能做出一个系统的、全面的、客观的评估,宏观上也不能为公共安全部门建设提供一个有力的引导。
    4.公共安全意识不强。长期以来,政府和民众都抱有一种安全侥幸心理,对城市快速发展带来的高频率危机事件认识不足。目前,山东省责任追究机制还不完善,人民政府及有关部门负责人、要害信息系统运营单位负责人的安全责任意识不强,对新的危机形式与根源认识不足,缺乏对城市安全全方位的思考,公共安全体系规划、建设、管理、维护等各环节工作人员的风险意识、责任意识、工作技能和管理水平有待加强,社会公共安全的教育和宣传尚未形成体系。政府和民众在应对重大突发性危机事件时,仍然是被动挨打、事后补救和恐慌无着的心理,不能积极主动去面对,缺乏主动、科学的防范策略。
    5.管理方式不完善。目前,山东省的社会公共安全体系主要以国家体制为主导,保障社会公共安全工作大多是依靠政府组织或政府附属组织来进行的,然而这种工作模式与我国市场经济体制逐步建立,社会正处在重大转型期的现状不相适应。当前社会公共生活空间和内容已有了极大的拓展,而公共安全体系却没有相适应地转型,这使得近来山东省公共安全生产事故时有发生:2014年,山东省七个行业(领域)发生各类生产安全事故3115起,亿元GDP生产安全事故死亡约0.069人。这些事故的背后暗示着现有的行政管理手段的滞后和不足。
   
    二、公共安全体系重构的重点任务
    公共安全体系的建设,不仅是全力营造安全城市、从更高层次整合公共安全资源、提高资源配置效率的需要,也是扩大对外开放、应对全球化国际竞争、加快城市现代化建设和全面建设小康社会的需要。因此,广泛借鉴吸取国内外有关经验和教训,从全面建成小康社会的战略高度出发,根据城市经济社会发展的全局和现实需要,建立城市公共安全的应急管理构架,通过城市公共安全资源的优化配置,逐步建立起系统高效的公共安全体系对山东省社会经济发展具有重要意义。对于山东省公共安全体系重构,应以以下工作为重点:
    1.生产安全。牢固树立安全发展理念,全面建立党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的安全生产责任制度,推进实现省、市、县、乡和行政村安全生产责任“五级覆盖”。按照管行业、管业务、管生产都必须管安全的要求,严格落实部门安全监管责任。严格依法治理,创新监管方式,加强监管执法能力建设,提升监管信息化水平。全面落实企业安全生产主体责任。健全预警应急机制,强化科技支撑,建立隐患排查治理和风险预控体系,提升事前预警、事中救援、事后恢复的综合应急处置能力和防灾减灾救灾能力。
    2.社会治安。加强社会治安综合治理基层基础建设,完善综治工作体制和经费保障体系,推进县(市、区)、乡镇(街道)综治中心和村(社区)综治办实体化建设,深化城乡社区网格化管理。完善利益表达、协调、保护机制,加强和改进信访和调解工作,搭建矛盾纠纷多元化解平台,完善多元化解机制。深入推进社会治安综合治理,健全落实领导责任制。创新立体化社会治安防控体系,建立健全协调联动机制,加强基层综合服务管理平台建设,严格防范、依法惩治违法犯罪活动,依托现代信息技术实施立体监控和严厉精准打击。贯彻落实总体国家安全观,深入开展反恐怖、反邪教、反渗透斗争,坚决维护国家安全和社会政治稳定。依法加强对互联网、新媒体的监管,强化舆情监测和应对,提升社会心理服务、疏导和危机干预能力。
    3.食品安全。深入实施国家食品安全战略,实行最严谨的标准、最严格的监管、最严格的处罚、最严肃的问责,构建全程追溯制度,形成严密高效、社会共治的治理体系,以零容忍举措依法严惩食品安全违法犯罪,建成农产品质量安全示范省,让人民群众吃得好吃得安全。统筹病死畜禽、废弃物无害化处理。深入推进农业标准化,开展农产品质量安全县创建。持续推进“三品一标”农产品产地认定,加强展示和推介,塑造“齐鲁灵秀地,品牌农产品”的形象。
    4.药品安全。完善药物监督管理政策,修订药物使用管理法规,实施药品分类管理制度;不定期开展药品及医疗器械的专项治理整顿;完善和落实药品不良反应的监测通报;研究并建立药品不良反应损害求助机制,探索设立向受到药品不良反应损害的公众提供赔偿或补偿的基金会,建立预防麻醉药品和精神药品滥用的应对机制。
    5.交通安全。加强道路安全宣传教育,提高路面行车秩序的管理和监控能力。遏制重大道路交通事故,保障人民群众出行安全。依托公安交通管理综合应用平台,建立全省公安交通管理业务信息查询发布系统。充分利用广播、电视、网络、手机等手段,构建全方位的交通诱导发布体系,及时向交通参与者发布流量信息、路况信息、交通管控、道路施工、气象等信息。积极推进网上车管所应用,扩大业务办理范围。
    6.消防安全。落实消防安全责任制,推行乡镇、街道消防安全网格化管理,健全城乡消防安全管理体系。开展重点场所或薄弱环节的消防安全治理,及时整改消除重大火灾隐患。实施国民消防宣传教育培训计划,提高群众消防安全意识和灭火逃生能力。强化公共消防基础设施建设和维护管理,加强消防队伍建设和消防器材装备配备,不断提高灭火和应急救援能力。
   
    三、公共安全体系重构的对策建议
    1.健全公共安全体制机制。安全体系要有相应的法律、法规体系作为保障和支撑,公共安全体系的建设也必须在法制的环境下进行。公共安全体系的运行、特别是应急系统启动时,许多活动会超越平常的规则,如果没有相应的法律、法规支撑,其行动的有效性和效率就会受到限制。因此,要加强应对各种危机的战略、政策的研究,并制定相应的法律、法规,使安全走上法制化的道路,使安全体系的运行更为有效。目前我国和山东省在防治灾害方面颁布了诸多法律与规定,各地政府依据国家安全的各种法律法规,也制定了一些工作规程和应急办法。统观这些体制法规,大多缺乏宏观上的统一性、协调性和关联性,缺少综合性公共安全法规政策,特别是公共安全管理法规上,还是一大空白。因此,应尽快在立法权限范围内加强公共安全管理立法体系的研究,强化公共安全工程建设的程序化和规范化,建立有序的城市公共安全管理秩序,通过部门的联动,快速调度和高效配置公共安全资源,实现对紧急状况的应急处理。具体而言,应结合山东省各地市的实际情况,尽快制订系统的、完善的规章与制度等。另外,还要强化行政责任制度、引咎辞职制度和信息公开制度等。
    2.构建公共安全管理组织体系。依据公共管理体系的一般要求,结合山东省各地市的实际情况,成立一个统一的、具有权威性的公共安全领导小组,组长由省委或市委领导担任,成员主要由公共安全专业部门的主要领导组成,组建城市应急指挥中心。明确各专业部门的权力、责任和义务,同时建立和完善沟通和协商协调制度,尽量做到分工明确又协同作战,克服各自为政、各自作战的状态。在各区县组建二级应急指挥系统,与应急指挥中心紧密联系,并在其引导下负责本区县内公共安全管理。此外,社会救助组织也是一支不可忽视的力量。它主要由非政府组织、企业单位、各种志愿者组织组成。负责政策制定参与、信息提供和后勤保障服务等,起到协助政府行动的作用。总之,最终要形成一个多部门整合、结构严密、层次分明、职责明确、横纵向紧密联系、多层次、多序列的网络型组织体系。
    3.设立公共安全专项资金。在保证常规投入的同时,建立以政府投入为主、社会投入为辅的公共安全应急防范基金,对基金的管理和使用进行严格的监控,确保省财政和市财政安排的公共安全专项资金专款专用,并对资金使用产生绩效进行监控评估,条件成熟时可以通过人大立法纳入政府议程加以规范。将公共安全专项资金列入政府财政预算,主要用于公共安全体系的信息系统、基础设施、研究开发、宣传教育、人才培训和重大危机事件应急处理等。另外,社会公共安全部门除依靠政府财政拨款维持,也应积极寻找社会团体、个人赞助和部分收费服务项目等多方面筹资渠道。
    4.完善预警机制与评价机制。频发的食品药品安全问题、生产问题、自然灾害以及社会治安问题等警示人们,仅仅在重大突发公共安全事件发生后才研究采取措施、被动应对,是远远不够的。针对有可能发生的公共安全突发性事件,必须事先制定预警机制和评价机制,才能在重大事件发生时,及时主动地采取有效措施。一方面,应努力健全完善包含预防体系和应急反应体系在内的公共安全预警系统,以建立起通畅的信息采集渠道、科学的处理、分析模型和权威的决策机制,并确立信息发布机制,包括风险等级的表述、预测的准确性、有效性,向公众发布的形式等等。另一方面,应加强安全技术、安全管理、安全服务等各方面标准的研究和制定工作,以健全公共安全评价系统,对风险、灾害程度的评估与技术、系统、效果、价值等进行客观有效地评价,保证公共安全体系建设的科学化、规范化、制度化、常态化。
    5.优化配置公共安全资源。政府在积极利用市场机制对资源配置功能的同时,应本着集中指挥、统一调度、信息集成、资源共享、快速高效的原则,充分发挥自身的主导作用,对公共安全资源进行整合、统一规划、优化配置,以促成实现区域公共安全体系的整体联动。例如,在医疗卫生资源的调配上,要打破资源的部门条块分割状况,改变长期以来“重城市、轻农村,重医疗、轻防保”的不合理做法,加大卫生资源结构调整力度,推进公共卫生机构人才和设备资源共享,促进卫生资源配置结构的战略性调整。在公共安全信息资源共享上,可以充分利用当代最新科学技术手段,学习借鉴国内外的成功经验和做法,构建公共安全管理信息平台,将各种分离的信息与通信资源进行全面的系统集成,建立区域公共安全管理统一信息系统,实现部门之间与社区之间互连互通,提高应急保障通信能力等。
    6.强化公共安全宣传与教育。通过媒体的宣传与公益教育,进一步加强应急常识和相关法规的全民宣传教育,将公共安全纳入国民教育体系,提高信息的透明度和可信度;广泛利用各种资讯媒体、微博、微信平台先容普及应急常识,提高各级干部对突发事件的应对处置能力,提高公民的防灾意识,增加公民公共安全常识,使公众能处乱不惊、处险不惊,具有足够的公德精神和自救、救人的能力;通过展开公益广告、公益活动,倡导与人为本、保护环境、与自然和谐的发展观和健康文明的生活方式,提高公共安全系统的效率、减小灾害损失;在学校基本教育教学体系中,增加各种防灾常识、自救方法等常识、理论常识的宣传普及,促进当代青少年养成良好的公共安全素养。通过强化公共安全宣传与教育,有助于进一步完善山东省公共安全预防体系。
    7.促进“智慧城市”建设与公共安全体系融合。智慧城市是以物联网、云计算等新一代信息技术为依托而形成的一种新的城市形态,它主要利用各种社交网络、购物网络、互联网金融等综合集成工具和方法,对生产、生活和城市管理实现全面透彻的感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用以及全方位、全体系、全过程的创新。2013年,山东省济南市和青岛市被选为“智慧城市”双试点,这将大幅增强其聚集和辐射带动作用,提高山东省综合竞争优势,在保障和改善民生服务、创新社会管理、维护网络安全等方面具有重要意义。积极推动智慧城市与山东省公共安全体系建设有效融合,将大大促进公共体系的完善,使公共服务便捷化、网络安全长效化,推动政府部门将企业信用、产品质量、食品药品安全、综合交通、公用设施、环境质量等信息资源向社会开放,建立和谐有序的外部环境。
   
    (编辑单位:山东师范大学地理与环境学院)
_
  上一篇:五年规划,在变与不变之间
下一篇:“点金术”:大数据和云计算

关闭窗口
XML 地图 | Sitemap 地图