亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第111期 2016年>> 理论视野 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2016/5/9
地方发展规划工作要揽
周 丹
     一、发展规划概述
     (一)发展规划的沿革
     1.规划的溯源。《诗•小雅•沔水序》郑玄笺:“规者,正圆之器也。”《后汉书•荀彧传》曰:“古人尚帷幄之规,下攻拔之力。”其含义为用圆规画圆,引申为计划、安排、谋划、筹划等。英文中规划与计划的含义没有严格的区分,词汇有:Plan,Design,Plot,Scheme,Project,Program等。
     2.中国早期的发展规划。孙中山先生《建国方略》中第二部分“实业计划”,是中国早期比较全面、系统、详实的发展规划,它包括港口、运河、铁路、采矿业、制造业等方面的建设内容,是我国中长期发展规划的典范。
     3.五年规划的历程。新中国建立后,从1953年开始我国编制和实施了国民经济和社会发展十三个五年规划。随着经济体制和社会结构的演进,五年规划可分为计划经济时期、计划经济向社会主义市场经济转轨时期,社会主义市场经济时期三个时段。从“十一五”开始,把国民经济和社会发展计划改为规划,其定位、理念、内容、方法和表现形式也发生了较大的变化。
     (二)国外发展规划的借鉴
     1.规划功能。无论是发达市场经济国家,还是新兴工业化国家,其发展规划普遍具有信息、协调、调控三种功能,并且存在相互依存、相互补充、相互促进的关系,是政府职能在经济社会发展领域的延伸和具体表现。
     2.规划内容。近代尤其是进入21世纪以来,发达市场经济国家和新型工业化国家的发展规划都有较为一致的演变趋势,即把产业结构升级、空间布局优化、生态环境保护、公共服务和社会民生等作为发展规划的重要内容。如日本编制产业振兴计划,美国制定互联网战略规划,德国制定工业4.0;欧盟制定空间发展新战略ESDP;美国、英国、日本等国在城市化大背景下加强生态环保规划的编制和实施;俄罗斯、印度等国在编制经济社会发展规划中,特别重视人口、就业、教育、医疗、学问、扶贫等与公众生活密切相关的内容。
     3.规划编制。大多数国家的规划编制采取自上而下的模式,部分联邦制国家采取自上而下与自下而上相结合的模式。日本的经济企划厅、韩国的经济企划院负责规划的编制和协调。法国现代化委员会是负责规划协调的专门机构,由产业组织的代表、政府有关官员、各类专家和工会组织的代表组成。各国都比较重视规划编制的公众参与,以召开听证会、公示等多种形式广泛征求公众意见和建议。
     (三)发展规划的职能
     发展规划是政府关于国民经济和社会发展在一定的时间和空间上的战略部署、总体谋划、具体安排和远景展望。
     1.规划是宏观调控的手段。如同财政、金融、土地等手段一样,当经济衰退回落的时候,通过编制和实施规划,加大投资、扩大消费、稳定出口,能够促进经济尽快复苏回升;反之亦然。
     2.规划是配置公共资源的依据。在社会主义市场经济条件下,市场在资源配置中发挥决定性作用,但政府在公共资源配置中发挥主导性作用。如政府可以通过公共财政职能,加大民生投入,扶持欠发达地区加快发展,建立发展均衡、城乡共享的公共服务体系,促进城乡区域协调发展。
     3.规划是引导市场主体行为的指南。无论是企业还是农户,市场主体的行为是自发的,受利益驱动的,但是通过规划的编制和实施,能够纠正市场扭曲,弥补市场失灵,引导市场主体行为符合政府意图和目标导向。
     4.规划是国家治理体系和能力建设的方式。国家治理体系和能力,是国家制度和制度实行力的集中体现。在推进政府职能转变、加大行政审批制度改革的同时,要创新和加强事中、事后监管,切实提高行政治理水平。规范市场主体和公众行为,既要靠法律,也要靠政策,还要靠规划。规划是规范社会行为的第二准则。
     (四)发展规划的理念
     1.人地和谐的理念。以人为本、敬重自然,人与自然和谐相处。在规划工作中要少一点人定胜天,多一点顺其自然,规划的编制和实施都要经得起实践和历史的检验。
     2.空间均衡的理念。一个区域的经济增长、人口分布和资源环境承载能力相协调。一方水土,养育多少人口,发展多大规模的经济,存在一定的数量关系,是规划工作的基本问题。
     3.生态文明的理念。生态文明建设一般经历三个阶段:第一阶段,只要金山银山,不要绿水青山;第二阶段,既要金山银山,又要绿水青山;第三阶段,绿水青山就是金山银山。
     4.公共服务的理念。城乡之间、地区之间、不同社会阶层之间,经济发展和居民收入水平是存在差异的,但享受政府提供的就业、教育、医疗、学问、社保、住房等基本公共服务应该是大体相同的。
     5.社会公平的理念。规划不仅要促进经济增长,还要管理社会发展,注重社会公平。使全体人民共同分享改革和发展的成果,包括分配结果的公平,社会权利上的公平,参与经济发展和社会活动的机会公平,以及规则的公平等。
     (五)发展规划的要素
     1.发展背景。主要包括:上一个五年规划实行情况,现状分析和存在问题,国际国内宏观环境和发展趋势,面临的机遇和挑战,需求预测和分析等。
     2.总体要求。主要包括:经济社会发展的引导思想,把握的基本原则,总体思路和战略定位等。
     3.发展目标。主要包括:经济社会发展的总体目标及具体目标,指标体系和目标值,建设规模和资金预算等。
     4.空间布局。主要包括:区域发展空间总体布局,生产、生活、生态空间分布,重点开发和保护区块布局,线性网络布局等。
     5.战略任务。主要包括:经济社会发展的重点领域和关键环节,发展平台、投资项目、建设工程、改革方案、政策措施等。
     6.实施保障。主要包括:规划实施主体,目标任务的分解落实、监测评估、评价考核等。
    
    
     二、发展规划体系
     地方发展规划,按行政层级分为:省级规划、市级规划、县(市、区)级规划和乡镇规划;按类别分为:总体规划、主体功能区规划、区域规划和专项规划等。
     (一)总体规划
     1.总体规划即国民经济和社会发展规划纲要,是以国民经济和社会发展为对象编制,具有战略性、纲领性和综合性,是编制和修订其他各类发展规划、国土规划、土地利用规划、城乡规划等相关规划以及国民经济和社会发展年度计划和制定有关政策的主要依据。
     2.总体规划一般包括以下内容:一是上一规划期的规划实行情况,本规划期的发展基础和发展环境;二是规划引导思想、战略定位、发展目标和指标体系;三是规划的主要任务和空间布局;四是规划的重大政策措施和实施保障。规划期一般为五年。
     3.总体规划编制由各级党委提出《建议》,明确规划的引导思想、战略定位、发展目标和主要任务;各级人民政府组织编制,同级发展改革部门会同有关部门负责起草;提交各级人民代表大会审议通过后发布。
     (二)主体功能区规划
     1.主体功能区规划是以国土空间为对象编制的战略性、基础性、约束性的规划,是总体规划在空间开发和布局方面的体现,是区域规划、专项规划、国土规划、土地利用规划和城乡规划等相关规划在空间开发和布局方面的基本依据。
     2.主体功能区规划一般包括以下内容:资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等方面的综合分析评价;国土开发空间的引导思想、开发原则和战略布局;各类主体功能区的数量、位置和范围;各主体功能区的功能定位、发展方向、开发时序和管制原则等;财政、投资、产业、土地、人口、生态环境、绩效评价等相关配套政策和规划实施的保障措施。规划期一般为十年,可以展望到十年以上。
     3.省级主体功能区规划由省级发展改革部门组织编制;报国家发改委审核后,由省人民政府审批发布。市县可根据实际情况,制定主体功能区规划实施方案或编制功能区规划。
     (三)区域规划
     1.区域规划是按照区域发展总体战略,以特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划,是总体规划和主体功能区规划在特定区域的细化和落实,是引导区域发展和制定相关政策的重要依据。
     2.国家级、省级总体规划确定的重点地区,主体功能区规划确定的各类区域,对全省发展总体布局或区域发展总体战略有较大影响和意义的特定地区、流域,跨行政区、并且经济社会联系紧密的地区可以编制区域规划。
     3.区域规划一般包括以下内容:区域发展条件与资源环境承载力的分析评价和经济社会发展主要指标的预测;区域空间发展战略、定位和发展目标;区域发展的空间结构框架和各类经济社会发展功能区的划定;产业发展布局、城乡发展布局、环境保护和生态建设布局;基础设施、重大项目建设和规划实施的保障措施;其他需要统筹规划的事项。规划期一般为五年,可展望到十年以上。
     4.区域规划由各级发展改革部门会同本级有关部门、区域内有关地方人民政府编制,报上一级人民政府及发展改革部门审批发布。
     (四)专项规划
     1.专项规划是以国民经济和社会发展的特定领域或行业为对象编制的规划,是总体规划在特定领域和行业的细化和落实,是各级人民政府及其有关部门引导特定领域和行业发展,以及审批、核准重大项目,安排政府投资和财政支出预算,制定相关政策的依据。
     2.专项规划的编制,原则上限于关系国民经济和社会发展全局,涉及重大产业布局或重要资源开发的,市场不能有效配置资源、需要政府引导或扶持的,需要政府审批或核准重大项目以及安排政府投资数额较大的领域。
     3.专项规划一般包括以下内容:对规划领域或行业发展现状和趋势的分析;规划领域或行业的发展方针、目标和任务;规划领域或行业的发展布局和重大项目;规划实施保障措施。专项规划的规划期可根据实际需要确定,一般为五年。
     4.专项规划由各级人民政府有关部门在其职责范围内组织编制;与其他部门职责相关的,应当会同有关部门编制;涉及多个部门职责的,由本级人民政府确定的部门牵头联合组织编制。
     三、发展规划的编制
     (一)规划立项
     1.规划的立项条件应包括以下内容:规划编制的必要性和作用;规划名称、编制依据、规划范围、规划对象和主要内容;规划组织编制单位和负责人以及编制成员的基本情况;规划编制经费预算和来源;规划编制进度计划和完成时限。
     2.发展规划的立项由本级政府部门提出立项申请,同级发展改革部门审核和综合平衡后,报同级人民政府审定。
     (二)前期研究
     1.前期研究是规划编制的基础。主要采取招标、选聘、委托和合作等方式。
     2.前期研究的内容主要包括:本区域、本领域发展形势及面临的重大问题;研判本区域、本领域的发展趋势,预测发展目标并测算相关指标;提出本区域、本领域发展的基本思路;论证需要政府组织实施的重大建设项目。
     (三)文本起草
     1.在开展基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目论证等前期工作的基础上,组织开展规划文本起草工作。
     2.规划文本起草采取自主编制、委托编制、合作编制等方式进行。
     (四)征求意见
     1.在规划编制过程中,要充分发扬民主,广泛征求意见,听取社会各界的意见。
     2.征求意见主要采取召开征求意见会、听证会、书面征求意见、网上公示等各种方式。
     (五)影响评价
     1.环境影响评价:在规划编制和审批过程中,对规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或减轻不良环境影响的对策措施,并进行跟踪评价的方法和制度。规划环评可采用编制环境影响报告书、编写环境影响篇章或说明两种形式。
     2.社会稳定风险评价:在规划编制和审批过程中,对规划实施可能影响社会稳定的因素开展系统调查、科学预测分析和评估,制定风险应对策略和预案,并进行跟踪评价的方法和制度。规划社会稳定风险评价可采用编制社会稳定风险报告书、编写社会稳定风险篇章或说明两种形式。
     (六)咨询论证
     1.在规划编制过程中要充分发挥规划院所、科研院所、高等院校和专家学者的作用,组织咨询论证,提高规划的科学性。各类规划都应组织专家论证,并出具论证意见。
     2.组织规划论证时,专家人数应为单数,具有高级职称的专家应占一定比例,且规划领域以外的相关领域专家应不少于1/3。
     (七)衔接协调
     1.规划的衔接协调,应以国民经济和社会发展战略、城乡规划、土地利用规划等为依据,并加强与其他相关规划之间的衔接协调。
     2.衔接协调的主要内容是:主要发展目标、重点发展任务、区域空间布局、基础设施建设、生态环境保护、重要资源开发、重大项目建设和财政资金平衡等。
     3.规划的衔接协调,可采取政府规划协调会议制度的形式。由政府主管领导主持,政府有关职能部门负责人为成员单位,办公室设在发展改革部门,具体负责日常工作。
     (八)审批发布
     1.规划报送审批时,应提供下列材料:规划草案文本;规划编制说明;审核衔接意见;环境影响和社会稳定风险评价报告;专家论证意见和征求意见的采纳情况说明等。
     2.规划发布的层级分为三类:各级人民政府发布;各级发展改革部门和规划编制部门联合发布;规划编制部门自行发布。
     3.规划批准后,应即予公开发布,法律法规另有规定或需保密的规划除外。
     四、发展规划的实施
     (一)分解落实
     1.规划经批准发布后,规划编制部门应当根据规划实施要求,及时制定规划实施方案,对规划确定的重要指标和约束性指标、重大工程和项目、重大改革任务和重大政策措施进行分解,明确责任,确定实施进度,使规划实施落到实处。
     2.规划实施方案可由各级人民政府或规划编制部门发文下达。
     (二)年度计划
     1.国民经济和社会发展年度计划应当与中长期发展规划相衔接,保持重大经济政策和重大建设项目的连续性,落实规划的重大任务,同时根据规划实施过程中出现的新情况、新问题以及年度经济运行的要求,确定年度经济社会发展的目标任务和政策措施。
     2.年度计划主要包括综合计划和若干专项计划
     (三)监测评估
     1.在规划实施过程中应加强跟踪监测,组织开展规划实施年度监测、中期评估和总结评估。
     2.规划年度监测、中期评估和总结评估的重点是:规划提出的发展目标,特别是重要指标和约束性指标的完成进展情况;规划确定的重大工程和项目进展情况;规划确定的重大改革任务进展情况;规划提出的重大政策任务贯彻落实情况;规划实施中存在的问题和经验教训;根据规划实施进展情况和发展环境变化,研究提出规划是否需要调整和修订的内容,提出进一步推动规划实施的意见和建议。
     3.按照人大监督法的规定,总体规划的评估报告应当报送本级人民代表大会常务委员会审议。其他规划的评估报告由规划编制部门报同级发展改革部门备案。
     (四)调整修订
     1.中期评估后规划需要进行修订的,应当及时修订。国民经济和社会发展总体规划涉及的特定领域或区域的发展方向等内容发生重大变化的,专项规划或者区域规划应当相应进行修订。
     2.规划实施过程中,有下列情形之一的,规划可以调整或修订:上一级规划调整或修订的;经过中期评估需要调整或修订的;国家和省发展战略、发展布局进行重大调整的;经济社会情况发生重大变化的;法律、法规规定的其他情形。
     3.需要对规划进行调整修订的,规划编制单位应当提出规划调整修订意见,按原审批程序报批。
     (五)考核评价
     1.制定科学合理的发展规划实施考核评价体系及具体办法,建立年度和期末考核评价制度。
     2.及时发布考核评价报告,把发展规划实施考核评价情况纳入对各级党政领导班子和领导干部的综合考核评价,作为各级党政领导班子调整和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据。
    
    
     五、发展规划的编制方法
     (一)传统数量分析方法
     1.系数法。根据过去经济社会发展中所形成的某种比较固定的比例,确定规划期相应的规划指标。
     2.定额法。根据规划期的各种技术经济定额和计划核算的指标来确定相关规划指标的方法。
     3.比较法。根据同一指标在不同时期、不同空间、不同方案之间进行对比和分析研究,从而提出该规划指标的方法。
     4.动态法。用某一单项指标在过去规划期的动态增速来估算规划期的动态增速,并根据规划期的条件和其他有关规划指标予以适当调整后得出规划指标的方法。
     5.因素分析法。把质的研判与量的计算有机结合用以确定规划指标的方法。
     6.综合平衡法。把国民经济各种人力、物力、财力的资源与需求的有关指标进行定量分析、比较和调整,使其相互适应、达到平衡的方法。
     (二)现代数量分析方法
     1.投入产出分析方法。研究经济系统各部门、各行业及企业内部各产品之间的经济技术联系和相互依存关系的方法。
     2.经济计量模型。通过建立模型、估计参数和实际应用,研究经济运行及其结构变化趋势的方法。
     3.系统动力学方法。在电子计算机系统仿真的基础上,采用系统论中的结构和层次分析、控制论中的反馈和调节原理、信息论中信息传递原理来描述系统发展变化趋势的方法。
     4.3S技术。通过地理信息系统(GIS)、遥感(RS)、全球定位系统(GPS)的综合集成,并结合经济社会统计信息和其他信息,开展空间位置、空间分布、空间统计、空间关系、空间对比和空间趋势分析的方法。
     (三)规划的表现方式
     1.专栏
     2.表格
     3.空间分布图
     4.示意图
     5.统计图
     6.旁注
     7. 名词说明
     (四)规划文本版本
     适应信息化、常识化的新形势和人们工作、生活方式的新变化,规划文本应改变过去文字版的单一形式,增加图文版、音像版等,既形象直观,又通俗易懂,增强规划的可读性和普及率。
    
     (编辑单位:www.yabovip11.com发展和改革委员会)
    
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