亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第109期 2016年>> 聚焦 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2016/5/9
从特大镇入手培育新生城市的必要性和初步设想——以浙江为例研究分析
课题组
    2015年我国新型城镇化工作重点为“一融双新”,即农民工融入城镇、新生中小城市培育和新型城市建设。其中农民工融入城镇和新型城市建设进展较顺利,各地创新做法也层出不穷。但新生中小城市培育因涉及行政区划和管理体制等敏感问题,迟迟未能有效突破。浙江历史上就有“农民造城”,强镇扩权和小城市培育试点也已实施多年,浙江的龙港镇更是国家新型城镇化综合试点之一。因此,本课题以浙江特大镇为调查分析对象,对从特大镇入手培育新生城市问题作些探讨。
   
    一、特大镇界定和浙江特大镇基本情况
    (一)特大镇内涵界定
    特大镇的“特大”主要体现在哪些方面,须达到怎样的标准,目前理论界并没有明确的规定。但对于城市的界定、规模的划分大致有通行的标准,可以用来参考借鉴。如台湾地区规定人口在10万人(1992年修改为15万)以上,且工商业发达、财政充裕、交通便利、公共设施完备者可设置为县辖市;日本规定人口在5万以上并且市区户数和工商业人口均占60%以上的地区可以设“市”;美国联邦政府对“城市”的人口定义是“核心区的人口每平方英里超过2500人”,也即每平方公里超过965人。我国1993年《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》规定“少数经济发达,已成为该地区经济中心的镇,如确有必要,可撤镇设市。”设市时非农业人口不低于10万,地方本级预算内财政收入不低于人均500元,工农业总产值中工业产值高于90%。2014年国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》,以城区常住人口为统计口径,20万以下的城市为Ⅱ型小城市(但没有规定下限)。
    借鉴以上规定,结合实际情况及数据的可获得性,本课题主要从人口规模和经济规模两个方面来设定特大镇的标准。将特大镇界定为建成区常住人口超过10万人,财政总收入达到5亿以上的建制镇。同时也是从研究目的出发,文中所指的特大镇应为非城关镇,即排除县政府所在地的镇。
    (二)浙江特大镇的基本情况
    按照2014年数据,浙江建成区常住人口超过10万人的建制镇有14个,其中财政总收入超过5亿的有12个,再去除城关镇,则合乎特大镇标准的共有10个。分别是宁波的周巷镇,温州的塘下、柳市、鳌江、龙港镇,湖州的织里镇,绍兴的店口、钱清镇,金华的横店、佛堂镇。从浙江的10个特大镇来看,其经济社会发展和城镇建设呈现如下特点:
    1.人口超过小城市规模,且增长迅速。2014年www.yabovip11.com10个特大镇常住人口规模平均约为24万,建成区人口规模约为15万。其中龙港、塘下、织里3镇常住人口分别为44.2万、33.6万、30.7万,建成区常住人口分别为25.9万、20.7万、19.7万,超过全国常住人口后100位县级市平均26.2万人和建成区13万人的水平。以我国最新的城市规模划分标准来看,龙港、塘下等镇已超过Ⅱ型小城市规模,达到Ⅰ型小城市标准。且特大镇尚处于人口的快速增长和集聚期,2010年至2014年,常住人口和建成区人口年均增幅分别为6.3%和13.6%。
    2.财政收入贡献大,接近所在县半壁江山。根据内涵界定,浙江所有特大镇的财政总收入都超过5亿元,其中9个特大镇的财政总收入已超10亿元。柳市和横店甚至高于全国县级市平均22.19亿元的水平(2013年数据)。如此高的财政总收入水平,使得这些特大镇成为所在县的重要财税来源。像平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇、吴兴区织里镇,东阳市横店镇,其财政总收入占所在县(市、区)财政总收入的比重均已超过40%。
    3.增长极效应明显,人口和经济密度较大。特大镇的人口和经济快速增长,但建设用地相对紧缺,导致人口和经济集聚度较高。从2014年数据看,特大镇建成区人口密度基本超过90人/公顷,其中鳌江、龙港、塘下、柳市、织里、横店6镇人口密度已在120人/公顷以上。特大镇建成区如以工业产值计算经济密度的话,每公顷土地工业产值基本在1300万元以上,像周巷、塘下、柳市、织里、钱清、店口等镇已超过2000万元/公顷。
    4.城市框架和功能已初步形成。11个特大镇的建成区面积平均达到16.8平方公里。特大镇的公共服务也在逐步完善,如基本上都建立了行政审批中心,教育医疗服务能力相比一般镇也有较大提升。公共交通网络较为完善,像龙港镇城镇道路总里程和公共停车泊位分别已达到355公里和5800个。城乡社会保险覆盖率较高,像周巷镇的农村合作医疗参保率、城镇养老和医疗参保率均超过97%。
   
    二、目前体制下特大镇发展和管理存在自身无法克服的难题
    浙江的特大镇经历“强镇扩权”和小城市培育试点后,管理权限相比其他镇已有较大突破。如特大镇的主要领导一般高配;基本都建立了一级财政体制和镇级金库,与县级财政明确分成比例;不少行政审批权限也由县下放至特大镇;公共事务管理以属地化为主,县级部门派驻机构与镇政府共同承担管理服务职能。尽管在体制上已有所创新,但相比特大镇的内生发展需要,还存在诸多自身无法克服的难题。
    1.要素配置与经济规模难以匹配。特大镇都是经济重镇,它们的经济总量、财政收入、工业总产值等规模甚至已超过一些县(市、区)的水平,但对相关资源要素的自主支配能力明显不足。土地、资金等要素保障薄弱,已成为特大镇发展中的首位难题。如店口镇的工业总产值占诸暨市的1/4,但年度用地指标不足全市的1/10;龙港镇的财政收入占苍南县的40%,但镇可用财力仅占全县的12%;慈溪市的周巷镇在实施一级财政体制后,上缴市财政的财税收入并没有100%返还,每年实际可用财政不增反降。由于土地指标、财税收入等资源的调配权掌握在县级行政层面,所以往往优先保障中心城区的发展。长此以往,就会导致特大镇“失血”过多,甚而影响后续的“造血”功能。国际经验表明,人口在15万左右规模的小城市,其要素投入产出最为经济。但我国因行政干预导致要素配置的不匹配,使得特大镇的规模经济、集聚效应难以发挥。
    2.管理力量与城镇规模难以匹配。特大镇多为工业强镇,具有块状经济特点,一些劳动密集型产业能提供较多就业岗位,因而也集聚了大量外来人口。但因当前城镇管理机构、编制配备与户籍人口而非常住人口挂钩,造成特大镇的管理力量与实际工作量严重不匹配,人均业务承担量远高于其他乡镇,甚至超出县(市)中心城区。一般乡镇的机关事业人员,万人配比都在15名以上;像店口镇常住人口超14万,机关事业在编人员105人,万人配比仅7.4名;周巷镇常住人口近20万,机关事业在编人员196人,万人配比仅10名左右。如此低的人员配比,难于满足城镇公共管理服务的实际需要,也让现有公务人员疲于应付。龙港镇的公安人员仅占全县的9.6%,但工作量占比达到全县的38%,其交警编制仅15个,但实际交通管理工作量100人都还难以胜任。
    3.执法权限与管理需求难以匹配。尽管浙江的特大镇通过强镇扩权和小城市培育试点,管理权限不断扩大。但实际运行中,扩权改革受到法律规定、条块分隔和专业人才不足等多重掣肘。如大多数法律法规明确县级行政主管部门才是行政执法的主体,镇级只能“看得见、管不着”;县驻镇的分局、站、所因同时受垂直管理部门和镇的“双重管理”,导致其实行力减弱;有些权限下放后没有做到人随权转,缺少专业的执法人员和必要的设备仪器,像规划、经济、财务等专业人才占特大镇政府工作人员比仅15%左右。此外,项目审批等关系特大镇发展的一些核心权限仍没有下放。周巷镇近年来共承接了223项行政执法权的下放,但有将近20%左右的权限仍没有真正用起来。
    4.生活品质与居民需求难以匹配。虽然特大镇的经济发展水平相对较高,但重生产轻生活现象突出,公共设施和服务相对不足,城市功能不够完善。如学问教育、医疗卫生、养老服务等公共服务设施明显不足;大型商场和专业市场仅能满足基本需求,缺乏高品质的购物中心和商场酒店;优质的学问休闲娱乐场所缺乏,等等。服务业成为特大镇发展中的“短板”,如店口镇第三产业占GDP比重仅为27.5%,远低于全省平均水平,也与其经济实力和发展阶段严重不符。而城市功能弱化,也导致特大镇难以吸引和留住高层次人才,使得辖区内规模相对较大的企业不得不将技术研发和市场开拓中心迁往大城市,甚至将企业总部也外迁到大城市,影响了特大镇的产业转型升级。
   
    三、从特大镇入手培育新生城市的经济社会意义
    从特大镇入手培育新生城市,不仅能破解上述自身发展和管理中无法克服的难题,同时对促进就地就近城镇化、城乡基本公共服务均等化、产业转型以及扩大内需等经济社会发展的全局性问题,也具有重要的现实意义。
    1.有利于促进农村人口就地就近城镇化。随着户籍制度改革的不断深化,农业转移人口市民化进程加快。然而大城市对人口的容纳毕竟有限,在高承载和高负荷下,城市交通拥堵、空气污染、房价畸高等“大城市病”也开始凸显。因此国家实施差别化转移机制,严格控制特大城市人口,全面放开小城市落户限制。就农民工自身而言,出于生活成本和亲情乡愁等因素考虑,也有相当比例的农业转移人口愿意在家乡的小城市落户。2013年浙江开展了一项针对2300位农民工的抽样问卷调查,其中回答“未来在哪里定居?”时,21.4%的农民工选择了“在老家城镇定居”,比18.5%的“在务工地定居”多了近3个百分点。因此,将特大镇培育成新生城市,有利于进一步提升特大镇对农业转移人口的吸纳能力,带动周边农村人口就近就地城镇化,这对缓解大城市压力、优化人口布局、加快农民工融入城镇都有很好的促进作用。
    2.有利于推进城乡基本公共服务均等化。随着“共享发展”理念深入人心,城乡基本公共服务均等化要求越来越高。然而如果以所有的乡镇为节点,全面加大公共基础设施建设投入,这种“撒胡椒面”式的投入极不经济,目前财力也难以承受。但将公共建设投入仅集中在县城,则又因节点太少,空间距离过远和辐射覆盖面不够,广大农村地区难以享受县城优质的公共服务。因而在县城之外,选择与县城有一定空间距离的特大镇培育为新生城市,作为区域副中心,加强教育、医疗、学问、体育、社会保障等公共服务供给,为广大农村区域配置公共服务资源,这对提高城市化质量和效益、推进城乡基本公共服务均等化具有积极意义。
    3.有利于提升制造业发展水平。特大镇是制造业重镇,但一般以传统产业为主。随着企业成本的不断提升,盈利空间受到严重挤压,加上环保要求提高,改造提升传统产业和培育新兴产业成为当务之急。在转型发展的大背景下,将特大镇培育成新生城市,有利于促进城市服务功能提升和城乡人居环境改善,并带动现代服务业发展,进而提高特大镇对科技、人才等高端要素资源的吸引力和集聚力,推进传统的劳动密集型制造业向科技含量高、附加值高的常识和资本密集型制造业提升,实现产业全面转型升级。
    4.有利于扩大投资和消费需求。从扩大投资上看,目前特大镇的基础设施和公共服务设施,无论在数量上还是标准上,均落后于城市。将特大镇培育成新生城市,势必会催生一系列新的投资需求。以温州龙港镇为例测算,撤镇设市后每年固定资产投资可在现有基础上增加25%~30%。从拉动消费上看,目前特大镇居民收入水平较高,具有较好的消费基础和消费潜力。将特大镇培育成新生城市,也会带动一批精品住区、中高端商业学问街区、学问娱乐设施的入驻,刺激住房、装修、购物、休闲等消费支出,形成新的增长点。
   
    四、特大镇设市的总体设想和若干举措建议
    综上分析可见,特大镇设市有其现实必要性。但从实践层面来看,仍面临不少法律障碍和难点问题,如是否更名为“市”?行政隶属关系如何?如何防止行政成本剧增?如何调节县市利益关系?本文从实际出发,综合考虑各方因素,提出如下建议:
    (一)总体设想:省辖县管
    虽然理论上讲,特大镇培育为新生城市,主要目的是理顺体制机制,突破阻碍城市发展的要素瓶颈和体制束缚,与是否更名为“市”并无必然联系。但在我国目前体制下,放权赋权受制于法律法规甚多,如没有“市”的名分,有些改革无法实施,有些改革即使进行也会游移反复,相关举措难以真正落实。因此,有必要给个“市”的名分,确立新生城市培育的“顶层设计”,再由地方进行具体改革探索。
    由于我国《宪法》对行政区划有严格规定,“省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇”。特大镇如更名为市,因《宪法》中对行政区划尚无“县辖市”之说,只能转由省政府管辖。但特大镇往往是县的经济重镇,如从原有县的管辖中完全切割出来,县的经济总量、财税收入、要素划拨都会减少一大块,恐引起地方较大震动和阻力。因此在新生城市培育期间,出于法律考虑,可明确新设市由省政府管辖;又出于历史延续和实际情况的考虑,省政府可委托原所在县对特大镇新设市进行代管——这就是“省辖县管” 的总设想。
    “省辖县管”这一设想,其实与发达国家通行的城市“双层制”分权模式不谋而合。县一级作为上层代管政府,主要负责跨区域的城乡规划、交通设施等重大基础建设;新生城市作为省辖的一级政府,在行政审批、行政执法主体资格上被破格赋予县级权限,可自主制定政策、项目申报和向上级政府申请资金补助,自行实施行政管理、行政审批、行政执法。
    (二)若干建议:探索低成本设市模式
    特大镇设市,城市建设与管理的投入必定加大。如果只靠省级政府支撑投入,有违高效管理、激发基层活力的初衷;如果仅在原县总“蛋糕”中与县分账,会引起较大的利益冲突。因而需积极探索城市管理体制改革,主动压缩特大镇设市的行政成本。为实现平稳过渡,培育期间省政府亦可给予适当的补助。
    1.推行“大部制”改革,率先探索推行政府部门向社会购买服务。首先在机构设置上,应打破自上而下的条线设置,以精简高效的原则建立“大部门”。比如,通过整合各部门的同类职能,建立诸如“大规划”、“大建设”、“大农业”、“大社会”、“大学问”和“大执法”等部门。这样既精简了机构,又理顺了关系,一举两得。其次在人员编制上,新增普通公务人员可实行雇员制,由地方根据实际需要和财政承受能力,自行确定人员配备;县派驻在镇的分局、站、所人员随权限一次性划转到新设“市”,实行属地统一管理;设市初期在编制核定上亦可给予适量增加,但编制主要用于党政等部门负责人。再是在购买服务上,应率先改革、加大步子,积极培育和引进社会中介服务机构,大力鼓励政府部门将社会组织能够承接的公共服务职能进行转移,加大向社会购买服务的力度。
     2.实施独立金库,省财政增量部分适当转移给所在县。特大镇设市后,应升格为县级财政管理单位,直接对省结算;镇级金库相应升为县级独立金库,负责办理“市”范围内财政收入的收纳、划分、留解、退库和财政支出的拨付业务;新设“市”范围内的地方财政收入划为“市”财政收入,事权范围内的支出划为“市”财政支出。县在负责跨区域基础设施建设中,涉及新设“市”段的建设投入经核算后,由新设“市”分担。对于之前公共建设形成的政府债务的偿还责任,仍按原有支付主体承担,并鼓励新设“市”通过发行债券和PPP的途径,解决公共设施建设投入问题。在财政“分家”期间引发的波动或支付困难问题,省财政可给予一定的支撑,如增量上交省财政部分,可适当转移支付给所在县,以缓解因特大镇分割后导致县可用财力明显下降的困难。
    3.土地指标计划单列,逐步与吸纳转移人口挂钩。考虑到新生城市往往是人口的快速增长和集聚地区,也是今后就近就地城镇化,以及拉动投资消费需求的核心区域,因此在土地要素分配上应适当倾斜。特大镇设“市”后,实行土地指标计划单列,由省里直接下达土地指标。考虑到过渡期间尽力保持平稳,兼顾新设市和所在县的双方利益,省里对新设市和所在县下达的土地指标之和,应高于之前单独对县下达的指标。如以吸纳的常住人口计,新设市和所在县人均土地指标应不低于全省平均水平。考虑到新设“市”后投资建设需求将得到较大的激发,省还可新增一部分土地指标作为新生城市培育的政策倾斜,并明确新增土地要优先用于基本公共服务。
    4.以户籍和土地的率先改革激发城市发展潜能。特大镇设市后,在“市”域内对户籍和土地制度改革先行先试,以此加大对人口的集聚能力,激发新生城市的发展潜能和活力。具体来看:一是放低落户门槛,赋予进城农民双重权益。本地农民进城落户原有权益可保留、当地城镇居民基本公共服务可享受,原有经济和财产权益可交易流转;外地农民进城,即使户籍没有转入,也可享受当地城镇居民基本公共服务。二是允许农村土地权益在“市”域内流转。对农村土地确权、颁证,并允许其在“市”域范围内流转,逐步实现城乡土地“同地同权”。重点是推进农村宅基地使用权扩大交易范围的增值机制改革,率先实现农村宅基地在“市”域居民之间的自由流动交易。
    特大镇培育为新生城市,是城市与区域发展的大势所趋,也是城市管理体制改革的内在要求。目前因配套法律、政策尚不健全,导致试点先行亦困难重重、处处掣肘。但“十三五”期间若再不实质性启动,极可能错过人口转折、城镇化加速和产业转型的重要“窗口期”。当务之急,应以国家新型城镇化综合试点为突破口,在全国率先从特大镇中培育几个新生城市。通过试点示范和基层探索,发现并解决新生城市培育过程中的障碍和困难,修订和完善相应法律法规,才能打通新生城市培育的正常通道,最终形成全国“多点开花”的局面。
   
   
    课题主持人:黄勇
    课题组成员:董波、禚振坤、王辰、沈洁莹
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