亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第94期 2015年>> 案例探析 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2015/1/5
完善城镇居民社会养老保险管理机制探究
郭嘉儒
    国务院出台《关于开展城镇居民社会养老保险试点的引导意见》(以下简称《引导意见》),于2011年7月1日开始正式实施城镇居民社会养老保险制度(以下简称“城居保”制度)。“城居保”制度是为了解决城镇非从业居民的养老保障问题而制定并实施的,基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”,制度的实施对于保障城镇非从业居民的老年基本生活发挥了很大的作用,维护了这部分弱势群体的基本养老权益,保障了社会的稳定与和谐。“城居保”制度作为一项长期的社会政策,实质是对收入进行二次分配,其实施的难度非常大。管理是制度实施过程中的一个重要环节,对于制度的顺利开展具有重要作用。目前已有的研究主要是从“城居保”制度的实施、政府财政支撑力度、保障水平等方面展开,对管理机制的研究尚存在不足。本文主要通过分析目前我国“城居保”制度在管理方面的不足,提出完善对策,以期为“城居保”制度的进一步实施提供借鉴。
   
    一、“城居保”制度管理中出现的问题
    (一)政府作为单一负责主体缺乏有力监督
    目前各地“城居保”制度的实施大多没有对各部门的责任明确划分,在责任出现空缺的情况下,政府只能大包大揽,承担起从制度设计到实施再到监管诸多责任。从宏观的制度制定、提供财政支撑,到微观的管理队伍组织、培训等,都有政府参与其中。其优点是能够增强政府的责任意识,但其缺点也是显而易见的,即在制度设计上缺乏对政府行为的制约机制,政府的不当行为难以受到监督和惩罚。人力资源和社会保障部门负责“城居保”基金征缴、监管的整个过程,具体而言,省级人力资源和社会保障部门负责“城居保”的统筹规划管理和监督等,是“城居保”的行政管理部门。县级社会保障部门负责“城居保”制度的具体实施、资金运营管理、业务经办,即基金从收到支的全过程,同时也确立了单一的政事不分的监管体制。这种体制下政府全权负责“城居保”基金的收支、管理和运营,却没有对其进行有效监督,不可避免会产生基金的挤占、挪用等问题。
    (二)县级政府管理成本高
    各地“城居保”基金大多是由县级政府进行统筹管理,“城居保”基金纳入社保基金财政专户,实行收支两条线管理模式,单独记账、核算,按相关规定进行运营实现基金的保值增值。县级财政承担社保基金的补足,县级“城居保”经办机构建立“城居保”基金的收入和支出专用账户,用于保费的收缴和发放。县级“城居保”管理部门设置“城居保”管理中心,专门负责建立参保居民的档案,将居民参保的具体缴费和待遇领取状况进行详细记录。县级政府还要负责县级及以下“城居保”经办机构的日常运作经费和经办人员的工资。一般而言,基层经办机构工作人员的补贴标准是每年每位参保对象补贴2~5元。这样的补贴标准难以满足经办机构的日常运作所需,使经办机构经费经常处于捉襟见肘的状况,也使得经办人员工作的积极性不高。即使如此,一些经济发展水平较低的地区政府财政仍然无力承担。同时,在政府财政资金拨付分配过程中,出现了一些资金不能及时到位,甚至下级财政套取上级财政拨款的问题,造成养老金拨付上的困难和财政上的混乱现象,对于“城居保”制度的长远发展非常不利。
    (三)基层机构管理专业化水平较低
    “城居保”管理工作具有“点多、面广、线长、业务量大”的特点,从目前各地管理服务的现状来看,没有能够按照“统一标识、统一服务场地、统一窗口设置、统一工作制度、统一经办流程、统一设备配置的要求,整合为一个综合性的服务平台”。现阶段在管理上的局限具体表现在:在机构建设上,一些地区对经办机构建设重视程度不够,认识不到位,没有按照政事分开的原则建立专门的管理部门和管理机构,这使“城居保”服务工作的开展困难重重;另外一些地区办公场地、设施未能达到规定的标准,难以满足工作需要;在管理服务上,档案管理不规范,信息系统管理平台建设较为滞后,影响管理服务的顺利开展,难以体现管理服务的标准化、规范化;在经办人员上,基层管理人员整体素质不高,业务水平有限,接受的专业培训不足,且管理人员数量较少,难以满足服务对象众多的需求,导致养老金不能按时发放,使整体的管理服务水平较低等。
    (四)基金保值增值困难
    目前“城居保”基金主要停留在县、市一级,由县级社保部门进行管理运营,基金的分散程度较高,这样较低的统筹层次导致对基金较低的管理、运营水平。一是“城居保”基金实行社会统筹与个人账户相结合模式,社会统筹就是为了增强制度的社会共济性,而目前的管理现状难以使基金得到合理优化配置,导致资金的缺乏与闲置并存。二是“城居保”基金的保值增值需要一个高素质的管理队伍对其进行的管理运营,而县级社保部门不具备高效运营基金的人才和能力,基金投资大多是将其存入银行收取利息的方式,这样的投资方式优点在于基金安全性高,但是在目前通货膨胀压力不断增大、CPI不断上涨的状况下,如果不对基金进行高效投资,基金的缩水将在所难免,如果这种运营模式不进行改变则必然会出现养老金收不抵支现象,必将使政府背上巨大的补贴养老金的历史债务,制度的长远发展将会非常困难。三是各地“城居保”管理机制存在差异,经办流程不同,这为省级统筹管理带来诸多困难,管理成本加大。四是“城居保”制度的实施只有国务院和各级地方政府的政策性规定,缺乏法律保障,制度的权威性、规范性大打折扣,这导致制度实施过程中随意性强,双方的权益难以得到有效保障,基金的保值增值没有法律强制力,基金贬值、被挪用的风险都大大提高。
    (五)个人账户管理缺乏规范
    “城居保”实行基金积累制的模式,参保居民每年向经办机构按时缴纳保费,交够15年并且年龄达到60岁才能开始领取养老金。由于缴费时间持续非常长,因此需要对每个参保居民的具体缴费及政府补贴信息进行详细记录,并对其利息情况进行准确核实,从而做实个人账户,保障制度健康持续运行。但由于目前“城居保”信息管理系统还非常不完善,面对众多复杂的参保信息,要做到准确记账就较为困难,而且效率非常低下,出错率较高,参保居民的利益容易受损。同时由于没有严格的制度规定、缺乏监督及沟通不到位,会出现地方政府的财政补贴不能按时到位的情况,导致账面资金与实际资金数目不符的现象。
   
    二、完善“城居保”管理机制的路径选择
    (一)允许其他机构参与管理
    对于“城居保”因实施主体单一而造成对政府监督缺乏的局面,可以通过让其他机构参与制度实施进而减少政府责任,同时也能加强对“城居保”基金的监督。例如可以借鉴“新农保”的“宜兴模式”,让专业的保险企业负责制度的管理运营,政府主要负责制度的统筹与协调,保险企业和政府在这个过程中进行分工合作,实行保费征缴、基金管理和监督相分离的体制。财政部门主要负责保费的征缴和基金管理,建立独立的基金账户,专款专用。保险企业主要负责手续的经办、管理个人账户、发放养老金等,人力资源和社会保障部门主要负责政策的制定、管理、协调与监督。这样各部门分工合作模式,不仅能够提高工作效率,而且管理更加规范,基金的投资运营更加高效,制度实施的成本也随之降低,服务质量却大大提高,因此“城居保”的实施可以借鉴一些成功的制度模式,破除政府唯一实施主体的现状,引入专业机构,使制度的实施更加科学高效。
    (二)完善管理服务
    “城居保”制度能够实现顺利运行的前提就在于管理体制的不断完善。管理机构自身的建设和人才规模的不断壮大对于“城居保”的发展具有重要的意义,如果经办机构还维持目前这种管理体制混乱、经办能力不足、人才匮乏、信息管理平台不完善的状态,则将对“城居保”的发展造成巨大障碍。因此,为满足“城居保”不断发展的要求,需要改革和完善“城居保”管理体制。一是增加对管理服务部门的财政投入。保证管理部门经费充足、顺利开展各项业务。二是加强管理队伍建设。增强人员配备,扩大管理服务人员数量,缩小服务人员与服务对象的比例水平,满足管理需求。三是提高经办人员的素质。一方面在管理服务人员的录用上,要严格把关,通过统一的考试进行筛选选录那些具备专业素养、业务素质良好的人员。另一方面要注重加强对管理人员的定期培训,提高其业务素质和服务水平,使管理逐渐向标准化、规范化的方向迈进。
    (三)加强基金管理
    我国社保基金的投资运营管理体制主要有四种模式,一是集中的管理模式,就是基金的投资管理运营全部都由省级社保部门来实施;二是部分集中的管理模式,就是将部分基金由省级或市级社保部门来管理运营;三是县级的基金管理模式;四是财政的管理模式。“城居保”制度规定实行全国统一的基金财会制度,将基金纳入专门的账户进行管理。为实现基金的保值增值,应当实现基金的省级统筹,在“城居保”基金的投资运营方面,可以借鉴城镇企业职工基本养老保险的企业年金的投资运营上的成功做法:为保障其安全性,明确规定投资于银行储蓄存款和国债的最低比例,并且控制基金流向高风险投资领域的比例、具体项目等。同时,政府还鼓励对企业年金的科学投资,并为其制定相应的法律制度进行保障,确保其投资能够取得较高的回报,这样基金的安全性和较高的回报率都得到了保障,实现了基金的科学高效管理。同时,要加强对基金的监管,不定时对养老金账户进行稽核,确保基金不被挪作他用。认真实行公示制度,通过社会力量参与监督防止出现基金被冒领、挪用的现象。
    (四)提高服务质量
    “城居保”的社会化管理服务主要包括对参保居民的收缴保费和待遇发放的工作。可以实行政府购买服务的模式,不仅能够为参保居民提供更加专业优质的服务,而且能够分担政府责任,同时这样的模式需要的经费反而更少,从而能够节约政府开支。保费收缴方面,要规范缴费工作的管理流程,加强与银行的沟通协调,使参保缴费工作能够够顺利进行,同时要加强与民政、财政、公安、宣传部门的协调,促进居民积极参保,提高制度覆盖率。在待遇发放上,可以通过与银行等金融机构的合作,设立尽可能多的养老金领取网点,方便参保居民领取养老金,从而提高居民参保的积极性。而随着参保居民数量的增多,从而产生规模效益,银行的服务成本也会随之降低,最终形成双赢的局面,为制度的深入发展奠定良好的制度基础。
    (五)完善信息管理系统建设
    “城居保”信息管理系统的建设和完善,可以为制度发展提供更加准确的数据支撑,为政策的制定提供充足的依据,提高经办工作的效率和服务水平。社会保障信息管理系统又称“金保工程”,它是利用计算机网络技术,以省、市、县级的网络系统为基础,服务于劳动和社会保障的经办、提供公共服务、基金的监督和管理、进行宏观层面的决策等,在全国范围内实现覆盖的统一的服务于劳动和社会保障发展的电子政务工程。“城居保”制度规定要建立全国统一的“城居保”信息管理系统,并将其与城镇职工基本养老保险信息管理系统、新型农村社会养老保险信息管理系统一起纳入“金保工程”,实现资源共享;同时要加快推行社会保障卡的建设,将参保居民的所有参保缴费、待遇领取相关信息记录在社会保障卡内,为参保居民持卡缴费、养老金领取、查询有关参保信息提供方便。需要注意的是在信息管理系统的建设过程中,一定要保证数据信息的准确性,要深入调查进行核实,加强与公安、民政部门的合作进行信息的沟通,确保数据库的准确科学。
   
    (编辑单位:华侨大学公共管理学院)
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