亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第94期 2015年>> 聚焦 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2015/1/5
提升浙江县城及中心镇发展水平的对策建议
周世锋 王 琳
    浙江的城市化发轫于农村工业化,伴随农村剩余劳动力大规模向城镇集聚,中小城镇不断发展壮大,形成了一大批区域竞争力较强的经济强县和强镇。近年来,www.yabovip11.com因地制宜地实施了强县扩权和中心镇培育发展的改革创新,为县城和重要城镇的发展注入了新活力,但是城镇建设仍然面临诸多挑战,有待进一步破解。在此背景下,加快转变县城和中小城镇的经济发展方式,整合提升城镇的综合发展水平,对于开创具有浙江特色的城市化发展新局面意义重大。
   
    一、县城及中心镇发展面临的主要问题
    (一)县城发展面临的主要问题
    经济强县的行政管理权限与综合发展水平不相适应。在前后五轮的强县扩权改革背景下,一些基础良好的县城已成为人口50万以上的大城市。但由于行政权力所限,城市管理权限及设施配置已不能适应经济社会发展,虽然在财政上基本实现“省管县”,但在经济社会管理领域,尚有部分发展权限受控于市级管理。同时,由于被赋予农业发展的重要职能,使得县城难以聚力、聚财推进现代产业和建设的突破性进展,有碍县城向城市经济的转型。
    县城的经济发展方式粗放,亟待调整转型。大部分县城是以传统产业为主导的,传统工业产业和传统农业较为发达。随着全省转型发展的加快推进,传统产业的优势不断减少,技术模仿多,科技创新少;中间产品多,终端产品少;贴牌产品多,品牌产品少;外来打工多,科技人员少;低成本制造的软肋等内生性矛盾日趋凸显。内部产业结构升级缓慢,绝大部分县的第三产业比重偏低。在三大产业带及产业集聚区的建设推进中,大部分块状经济面临向产业集群转型的挑战,一些专业市场也已经在整体改造中,发生业态上质的变化。传统以低成本、低技术、低利润、低端市场为特征的经济增长,对外界应变能力弱,企业发展无后劲,难以适应提升发展的需求。
    (二)中心镇发展面临的主要问题
    中心镇发展的财权事权不匹配。在部门垂直管理强化和行政执法权上收的背景下,中心镇处于五级政府的底端,政府管理权限较小,而承担的责任较大,出现了比较严重的权责不对应情况。一是管理权限缺失,“看得见管不了,管得了看不见”的问题较为突出,如环境污染、安全生产、城镇建设、土地管理,中心镇既无审批权,又无检查权,更无处罚权,而一旦造成严重后果,又是第一责任人。二是条块关系不顺,对垂直部门派驻机构的管理逐步弱化,派驻机构的人、财、物三权基本在县(市)主管部门,限制了中心镇独立管理实务的能力,一些重大决策难以及时落实。三是人员机构编制和设置不适应,大部分等同于一般乡镇,难以适应培育发展和管理服务的需求。
    中心镇对农村人口集聚吸纳力不足。一些城镇热衷于搞“形象工程”,把本来就有限的财力投在镇区硬件设施上,改善民生、人文关怀培育方面投资不足,城镇住区环境建设滞后,人居吸引力不强。同时,城镇产业发展平台建设滞后,虽然多数中心镇形成了“一镇一品”的特色产业,但产业共性技术平台建设急需加快,特色产业的创新提升能力有限,产业发展后劲没有充分激发,难以提供充足的就业岗位。
    中心镇综合服务功能不完善。缺地少钱是制约中心镇发展的重要因素。在现行体制下,中心镇创造的财政收入上缴较多,城市建设能力有限。融资能力也较弱,如绍兴市12个中心镇均建立了国有资本注册的融资企业,但由于可提供担保的资产少,又没有土地储备中心,中心镇培育三年平均每家企业年融资额不足政府性投入的三分之一,严重影响了中心镇基础设施和公共服务的建设进程。同时,的用地指标难以满足新兴城市的发展需求。
   
    二、县城及中心镇在浙江经济社会发展中的主要作用
    未来一个时期,www.yabovip11.com经济发展进入加速转型期,社会建设进入整体推进期,体制改革进入攻坚突破期,提升县城和中心镇发展水平面临重要的战略机遇。按照www.yabovip11.com新型城市化发展的目标导向和主要路径,县城和中心镇将以加快农民转移转化为主要途径,以促进县域经济向城市经济转型发展为主要目标,促进人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约,成为与大中城市发展互为补充、有效带动县域一般城镇和新农村建设的城市化发展新平台。
    (一)把县城和中心镇作为提升全省城市化水平的“主阵地”
    相较大城市,县城和中心镇的进入“门槛”较低,并与所辖农村地域相连、习俗相近,落户成本低、人文差异小,对农村要素具有一种天然的吸引力,集聚了大量的非农就业人口。这些人群大多居住在县城或中心镇,主要从事非农产业,但囿于城乡户籍制度障碍,未能获得城镇户籍和相应的公共服务。2011年,www.yabovip11.com58个县集聚了全省68%的人口,其中农业人口占全省的78.1%,推进农业转移人口向市民转化的潜力十分巨大。要充分发挥县城和中心镇在城乡联系上的独特优势,加快推进城乡二元的制度改革,整合城乡就业服务、社会保障等政策,改善生活居住和公共服务水平,加强就业培训和素质提升,实质性推动农业转移人口的市民化进程,成为是提升人口城市化水平的重要区域。
    (二)把县城和中心镇作为推进经济转型与增长的“新动力”
    县城和中心镇是www.yabovip11.com块状经济和专业市场发展的重要载体,为全省的经济发展贡献了积极力量,在经济发展中占较大比重。在推进经济转型发展的过程中,通过改变县城和中心镇的经济社会发展运行模式、资源要素流动方式,推动块状经济向产业集群转变、专业市场的优化提升,引导县城和中心镇向经济构成以非农产业为主体、产业形态以现代产业为主导、空间布局以集聚发展为主线、动力支撑以科技创新为主力、资源环境以集约清洁为主旨的经济转变,培育形成新的增长动力,从而有助于联动推进全社会的经济发展方式转变,引领整个区域的发展。
    (三)把县城和中心镇作为都市区和城市群建设的“重要支撑”
    目前浙江的要素集聚模式,已经从以往的单个城市集聚为主,转向大城市周边更大范围的多极化圈层式区域集聚,呈现出中心城市与周边城市“共同成长”、“连片发展”的特征,圈域化态势显著。县城和中心镇作为浙江区域专业化分工中的空间载体,正在更大程度地参与实现这种空间形态的集聚效应和辐射效应。尤其是一些经济强县和中心镇已经在更高层次上实现自身的规模经济和范围经济,成为都市区和城市群地域中引导经济发展的新增长点,组建次级经济圈。在城市化促进人口、企业和产业向城市集聚的进程中,进一步引导县城和中心镇深度参与城市间的分工协作,协助都市区和城市群向圈层纵深拓展,从而组织和拓展更大的腹地范围,逐步成为全省圈域化发展的重要支撑。
    (四)把县城和中心镇作为推进城乡发展一体化的“纽带”
    县城和中心镇在行政辖属上是各个地域单元中的核心,具有组织本片区生产、流通和生活的综合功能,由于上联城市、下联农村,能够兼顾工农、统筹城乡。县级政府还拥有比较完整的行政管理职权,对城乡统筹发展具有较强的调控能力。目前,www.yabovip11.com县域地区的城市和农村之间的依存度大大增强,城乡一体化水平较高。在推进城乡基本公共服务均等化发展中,充分发挥县城和中心镇在统筹城乡空间和资源配置中的节点作用,通过基础设施的延伸、公共服务的覆盖、城市文明的渗透,进一步提高县城和中心镇对农村的扩散和辐射作用。同时,深入推进强县和强镇扩权改革,进一步增强城乡建设和服务配套的统筹能力,逐步建立起以城带乡的联动发展机制。
   
    三、提升www.yabovip11.com县城及中心镇发展水平的对策建议
    (一)分类引导县城和中心镇提升发展
    鉴于区位特征、资源禀赋等差异,县城的提升发展主要可分为以下几类。一是融入型,对位于都市区中心城市周边的县,应顺应一体化发展趋势,在整体协调发展中谋求自身发展的定位,主动“借力”都市区,积极参与都市区的分工协作,承接中心城市产业的梯度转移,进入核心交通圈,增强要素的合作共享,加快融入都市区发展。二是极化型,对在区域经济发展中的地位和作用日益突出的人口大县、经济强县,加快设施一体化布局和创新要素集聚,提升综合服务功能,建议破除行政管理的权限束缚,培育成为综合服务能力强和产业聚集度高的区域中心城市。三是集聚型,对地处山区、海岛,资源约束力较强的县域,鼓励和引导人口等要素向县城集聚,加强生态环境保护,促进集聚化、生态化、特色化发展。
    根据中心镇的发展条件不同,主要可分为以下几类。一是卫星城型,在都市区和城市群区域范围内,选取与中心城市地域相近、联系紧密的中心镇,完善与中心城市设施对接,主动承接人口及产业疏散,提高人居环境品质,培育成为都市区卫星城。二是特色型,根据资源禀赋和发展基础,通过产业集聚、市场联建、旅游开发、学问创意等特色发展路径,因地制宜地培育专业特色型中心镇。三是重要节点型,在浙西南欠发达地区及东部海岛地区,对一些区位条件优、综合实力强的中心镇,要积极推进带动效应强的区域性基础设施建设,提高城乡联系度,加快人口要素集聚,培育成为要素集聚、统筹城乡的重要节点。
    (二)培育优化县城和中心镇的综合服务功能
    要在统筹城乡的基础上,加强城市运载功能的整合提升,重点推动区域内物流、人流、资金流、信息流等在县城和中心镇的城市化地域高度集聚,实现功能空间的多样化组合,辐射近域、带动乡村。
    加强县城的城市功能提升发展。合理搭建城市框架,积极推进市政基础设施、环保基础设施、教育医疗设施、学问体育设施和商贸综合设施建设,配套落实与现代化城市建设相匹配的软硬件资源,着力提高综合承载能力。加强县域内资源要素的流向调控,引导和培育现代化要素向县城集聚,加快县城产业更新和商业能级提升,增强县城的规模效益和创新能力。
    提高中心镇要素集聚能力。加快与周边中心城市的公共服务、基础设施的对接、延伸和覆盖,深化教育资源的城乡均衡配置改革,完善城乡医疗设施共建共享机制。支撑商贸综合体和商业网点建设,着力改造提升专业市场,形成共建共享、城乡一体的设施网络布局。支撑在中心镇设立特色产业发展区块,按照“宜工则工、宜农则农、宜商则商”的要求,做大做强中心镇特色产业。争取政府面向基层和群众的公共服务和管理职能,加强城市管理理念,推动社会管理向现代城市管理模式转变。深入推进www.yabovip11.com小城市培育试点建设,构筑集聚能力强、带动效应好、体制机制活、管理水平高的城市化发展新平台。
    (三)完善县城和中心镇的人居环境建设
    着眼于城镇生态承载力的维护提升,加快转变城市建设发展方式,加强人居环境整治和保护,塑造城市形象,张扬城市魅力,不断促进人与自然、城市与农村的良性互动和共同发展,构建宜居宜业的城镇发展环境。
    优化提升城镇住区环境建设。推进县城和中心镇的城市设计和改造,大力发展公共交通体系,倡导低碳出行方式,以“城中村”、“城郊村”整治为抓手,规划建立一批示范性的城乡一体化新社区,注重营建现代人文生态景观,培育形成宜居宜业的优质城市环境。积极推进社区化管理,以提高居民生活品质与综合素质为导向,努力塑造充满活力、持续发展、多元包容的生活区域,推动人居内涵向城市主题转变。
    加强城镇环境综合整治。加强对县城和中心镇的城市环境监控与治理,对重点区域、流域、行业和企业进行污染防治,提高污染物处置水平。加强城市建筑工地和道路扬尘污染控制,实施固体废弃物集中处理与资源化利用,严格实行垃圾分类收集、清洁直运和预处理制度,建成较为完善的回收、利用和处置体系。挖掘城市绿化潜力,加强县城和中心镇的绿化、美化工作。加强灾难监测预警网络建设,逐步建立起县城的防灾救灾应急系统。
    (四)积极推进城乡一体化的配套改革
    提升县城和中心镇,必须努力打破空间局限,进一步增强城乡网络化发展意识,推进城乡要素统筹配置、自由流动。重点要盘活农村土地要素,推动资金、技术等在城乡间有序流动,促进城乡经济社会资源融合发展。
    推进城乡土地资源优化配置。科学调整城镇用地结构,加强各类产业园区资源整合,推行土地集约利用考核评价。强化县城和中心镇的建筑容积率管理,进一步挖掘存量土地的资源潜力,提高城镇土地的利用效率。整合下山脱贫、农村危旧房改造、农村土地整理等政策和资源,在县城和中心镇积极探索推动农村宅基地跨村跨镇流转,允许通过整理结余的宅基地,采用收购、退还、置换、转让等方式,实现有偿使用和产权化管理。试行集体建设用地流转的市场运行体系,构建与城镇国有土地相协调的建设用地权利体系,逐步形成统一、开放竞争、规范有序的县域城乡建设用地市场。
    建立城乡统一的住房保障体系。建立多层次的城镇住房保障体系,有条件、分先后地将不同收入水平的常住人口分批纳入城镇住房保障体系。加大对县城和中心镇的农民工住房补贴制度和城市公共住房专项资金,条件成熟的县城可将公积金制度覆盖范围逐步扩大到在县城中有固定工作的农民工群体。探索建立农村住房的城乡可流转交易制度,探索在部分中心镇开展农村住房商品化的改革试点。
    加大金融的服务创新。合理调整县域金融机构网点布局和经营格局,争取政策鼓励股份制银行和城市商业银行向县及县以下地区设置网点和延伸服务。加快村镇银行等新型机构组建步伐,鼓励县域金融机构投资入股。建立健全政府扶持、市场运作的农村信贷担保机制,建立县域小额贷款风险补偿及专项奖励基金;鼓励银行业金融机构与各类担保企业合作,为县城和中心镇的企业提供担保增信服务,促进县域信贷投放增长。以政府为主导,盘活民间资本,组建一批实力较强的城镇建设投融资平台,积极推进多种融资方式。
    (五)深化行政管理体制的改革创新
    提升发展县城和中心镇,在一定程度上要求解除束缚城镇功能优化的管理掣肘,进一步理顺权责关系,提高行政效率。建议深入实施省直管县体制,加快强镇扩权改革,切实提高县城和中心镇公共服务和社会管理的能力。
    深入实施省管县体制改革创新。按照建设服务型政府、责任政府、法治政府的要求,以改进管理方式、减少管理层级、提高行政效率为目标,全面提高县级政府的行政管理效率。对于经济强县,按照区域中心城市的要求,赋予设区市同等管理权限。结合“扩权强县”改革,通过委托、授权等方式,扩大其他县的经济社会管理权限。深入推进省直管县体制改革,在完善“省管县”财政体制的基础上,逐步实行省、省直辖设区市及省直辖县、乡(镇)的行政层级。
    推进中心镇管理体制改革创新。按照权责一致原则,推进依法放权,赋予中心镇相应的经济类项目核准、备案权和市政设施、市容交通、社会治安、就业社保、户籍管理等方面的社会管理权限,在中心镇建立行政执法机构,探索综合执法和行政审批、土地储备等服务平台建设。允许中心镇根据人口规模、经济总量和管理任务等情况,在额定编制总数内统筹安排机构设置和人员配备。创新垂直部门和派驻机构管理体制,建立事权接受上级主管部门引导,财政以属地管理为主,干部任免书面征求当地党委意见和赋予当地党委人事动议权的双重管理制度。
   
    (编辑单位:亚洲城网页版 ca88 cc)
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