亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第94期 2014年>> 聚焦 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2015/1/5
浙江中心镇培育小城市的经验与实践
张伟明 顾益康
    改革开放以来,浙江小城镇呈现出蓬勃发展的良好态势,形成了小城镇和民营企业、块状经济、专业市场互为依托、联动发展的基本格局。进入“十一五”以来,推动小城镇的建设发展日益成为统筹城乡发展的主动力。2010年,www.yabovip11.com委省政府立足全省经济社会发展的具体阶段,审时度势作出了开展中心镇培育小城市的改革试点的战略决策。经过认真谋划准备、规划计划编制、全面推进实施等三个阶段,小城市试点进展顺利,取得了丰硕的成果,既为www.yabovip11.com推进新型城市化开辟了崭新的道路,也为下一阶段推动城乡深度融合发展提供了宝贵的经验。
   
    一、中心镇培育小城市的现实背景
    城市是现代文明的摇篮,是现代社会的主平台,也是经济增长的发动机和城乡统筹发展的引领者,更是人类追求美好生活的重要载体。当今,中国的城市化已成为拉动经济增长和内需消费,促进经济社会转型升级的最重要抓手,成为从根本上解决“三农”问题,加快小康社会和现代化建设的必然选择,也成为实现国家富强、民族复兴、人民幸福的“中国梦”的强大引擎和核心动力。面对新的形势和任务,www.yabovip11.com委省政府关于加快中心镇改革发展和小城市培育的决策,是基于对当前世情、国情和省情的深刻认识,是对统筹城乡发展和推进新型城市化实践进程与规律性的全面把握而作出的与时俱进、顺势而为的创新举措,蕴含着深刻的战略考量。
    (一)城市化质量水平亟待提升
    当前,浙江正处于经济社会转型升级的关键时刻,也面临着城市化滞后于工业化、社会转型滞后于经济转型以及城乡区域发展不平衡不协调等结构性矛盾。在推进城市化的过程中,也存在着土地城市化快于人口城市化、大城市“城市病”严重与小城镇“低小散”等问题。在这一转型发展的重要时期,大力推进以人为本、城乡统筹、社会和谐,大中小城市和小城镇协调发展的新型城市化,提升www.yabovip11.com城市化的质量和水平,必然成为打造浙江经济社会升级版的关键举措。
    (二)镇多城少不合理状况亟需改变
    www.yabovip11.com城镇格局与全国一样,明显地存在城少镇多的突出问题。目前,全省只有33个城市,而小城镇有700多个。小城镇在全省经济社会发展中发挥了越来越重要的作用,在统计和规划意义上已属于城镇范畴,但在行政建制上依然属于“乡镇”农村范畴,存在“似城非城、似乡非乡、不城不乡”等问题。这从一方面,使得大量劳动密集型制造业、服务业以及农民工向少数几个大中城市集中,加剧了“城市病”的蔓延,阻碍了产业的转型升级;另一方面,大中城市因为缺少小城市卫星城的基础节点支撑,难以发挥对农村的辐射带动作用,并最终阻碍网络化“城市群”发展格局的形成。
    (三)经济强镇成长烦恼亟需解决
    经过30多年的改革发展,目前全省已经涌现出了近200个经济实力雄厚、特色产业和块状经济支撑强大、人口和产业集聚度较高的经济强镇。这些中心镇已经形成了以二三产业为主体的城市型经济,在全省经济发展中具有举足轻重的地位,但它们在行政管理体制上依旧是建制镇的农村经济型管理体制和管理权限,这种生产关系严重不适应生产力发展状况,使它们遇到了难以克服的“成长烦恼”和管理困惑,在户籍管理、行政司法、土地管理、财税分配、项目审批、投资规模、城市建设等领域都陷入了乡镇体制管城市经济发展的“老水牛拉现代车”的窘境,其突出表现是“责大事多”、“镇大权小”、“人多钱少”。
    (四)就地就近城市化亟待落实
    城市化本质上是人的城市化,既是城市地域的扩大、二三产业繁荣的过程,也是大量农业人口向城镇非农产业转移和集中,即农业转移人口市民化的过程。现实中,城市化明显存在土地城市化快于人口城市化和“要地不要人”、“见物不见人”的严重偏差,加快农业转移人口的市民化已经成为www.yabovip11.com推进新型城市化的重要战略任务。目前,www.yabovip11.com统计意义上的城市化率已经达到了62%,但是户籍意义上的城市化率还只有45%,也就是说尚有17%已经在城镇就业的农业转移人口尚未实现市民化。今后www.yabovip11.com城市化的水平还要进一步提高,而仅仅靠现有的30多个城市显然难以容纳这么多的转移人口。
    (五)县域城乡发展一体化路径亟待创新
    县域是我国政治经济社会体系中最为完整的一级行政区域单位,县域经济的发展是www.yabovip11.com区域经济发展的一大特色优势。当前,www.yabovip11.com县域经济正面临从农村经济和工业经济为主体向城市经济为主体的方向转型,县域也正在成为以新型城市化引领城乡统筹发展,形成以工促农、以城带乡机制,实现城乡发展一体化的主战场。但是,从www.yabovip11.com县域发展的实际来看,县级市缺乏城市副中心,尚未撤县建市的县更缺乏城市的支撑,城关镇和中心镇尚未形成完备的城市形态和功能,县域城市化水平难以有效提升。引导和支撑县域城市,特别是一批区域中心镇加快向现代小城市转型升级已成为提升县域城市化水平最为重要的路径。
   
    二、中心镇培育小城市的改革成效卓著
    2010年开始的小城市培育和中心镇改革发展的试点,经过三年多的创新实践,www.yabovip11.com27个中心镇向小城市转型升级的试点镇,显示出了良好的发展绩效。具体表现为:
    一是有效投入快速增长,经济发展势头强劲。自2010年推行改革试点工作以来,27个试点镇的发展势头十分强劲。2012年,27个试点镇在2011年呈现超常发展态势的基础上,继续保持了强劲的发展态势,GDP、财政总收入、固定资产投资分别同比增长15.0%、14.9%、29.1%,高出全省7.0、6.7、7.7个百分点。此外,第三产业增加值同比增长23%,高于同期GDP增速9.3个百分点;工业投入占比达42.6%,比全省高7.2个百分点。
    二是社会事业加速发展,公共服务能力提升。自试点开始到2012年,27个试点镇投入117亿元加快社会事业发展,使教育、医院等基本公共服务水平显著提升,城乡居民养老、医疗保险参保率提高了14.4个百分点,新增二三产业从业人员21.5万人。通过试点,使各种公共服务在小城市实现功能集成,大大增强了其服务农村和带动农村发展的综合功能,承担起了区域性公共服务中心的职能,成为促进城市基础设施和公共服务向农村延伸覆盖、城市现代文明向农村辐射的最直接载体。
    三是城市功能跨越提升,承载能力大幅增强。2010年到2012年,27个试点镇根据城市总体规划调整了建成区规模,镇均建成区面积扩大1.97平方公里,如温州柳市、龙港、鳌江和贺村4个镇积极调整行政区划,拓展发展空间,新增区域面积277.9平方公里。试点镇对人口的承载能力显著增强,建成区新集聚人口53.4万人,城市化率达到62.5%,提高了5.1个百分点,二三产业从业人员比重达90.2%,提高了6.6个百分点。同时,试点镇要素利用效率、建成区人口密度、人口城市化以及二三产的劳动生产率都显著提升。
    四是城镇形态有机更新,人文魅力美丽绽放。到2012年,27个试点镇基础设施投入401亿元,新增城市道路340公里,供水、供电能力分别提高了23.2%和23.1%,镇均垃圾和污水集中处理率分别达到97.1%、71.1%。试点镇生活娱乐设施建设加快,两年多来新建了一批大型商场(综合体)和专业市场、体育馆、图书馆和影片院等。试点镇城市形态优化加快,城市核心区、生活居住区、工业商贸区、生态休闲区框架初现,功能分区不断清晰。
    五是城乡统筹水平提高,以城带乡能量渐增。试点镇把增强对农村的辐射带动能力和强化对现代农业与社会主义新农村建设的支撑作为重要的战略任务来抓。到2012年,27个试点镇新增落户人数6.9万人。其中,诸暨店口镇有304户、1000多人在享受医疗、养老等公共服务的基础上,还享受了保障性住房待遇。同时,镇中村、城郊村、空心村的改造和城乡土地增减挂钩的改革扎实推进,美丽乡村建设与小城市建设互促共进。
    六是体制障碍局部突破,发展活力得到释放。到2012年,试点镇围绕着增强城市功能和完善城市管理体制,赋予试点镇城市建设与管理的权限,通过委托、授权、机构延伸等方式下放扩权事项171项,下放执法事项455项,有效增强了试点镇管理能力。同时,试点镇加快投融资体制改革,以BT、BOT等方式吸引社会资本投资基础设施和社会事业,整合资源设立政府融资平台,共融入资金88.3亿元,吸引社会资本950亿元,社会资本占总投资比重达74.1%;健全要素保障机制,一级财政体制和税费返还机制全面建立。
   
    三、中心镇培育小城市的改革路径独特
    www.yabovip11.com中心镇培育小城市之所以取得上述显著的成效,主要得益于始终坚持创新驱动、改革推动,形成了一条极富浙江特色的小城镇向现代小城市蝶变的转型发展之路,总结来说,体现为以下“六个坚持”。
    (一)坚持田园城市与美丽乡村的联动规划
    各地在小城市的培育中,普遍坚持以城乡统筹的科学规划为引领,把小城市的规划建设与镇域的新农村整治建设紧密结合起来,把小城市的培育目标定位为城乡联婚的田园城市,形成田园城市和美丽乡村建设互促共进机制。一方面,按照现代小城市整体建设规划和功能分区,推进镇中村、镇郊村、空心村和旧街道的整治改造,实现城镇建设形态和功能的有机更新,促进二三产业集群发展,公共服务事业加快发展和新型社区统筹规划建设。另一方面,把城镇的基础设施建设、生态环境建设、公共服务体系建设与美丽乡村规划建设紧密结合,形成城市基础设施向农村延伸,城市公共服务向农村覆盖,城市现代文明向农村辐射的机制,使更多的镇域村庄建设成为宜居、宜业、宜游的美丽乡村。
    (二)坚持城区规模与人口规模的联动扩容
    各地在小城镇培育中,坚持以人为本理念和人的城市化的本质要求,注重土地城市化与人口城市化同步协调,城区规模扩大与城区人口扩容同步推进。一方面,通过鼓励农民进城创业就业和重点促进二三产业集聚发展,推动城市经济繁荣兴旺,为集聚人口创造产业基础;另一方面,通过实施城乡土地增减挂钩和城乡住宅异地置换,以及农业转移人口市民化的改革举措,使得小城市人口增加速度快于建成区土地规模扩大速度,有效提高建成区土地集约利用水平,形成人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约的良好格局。
    (三)坚持产城融合与产业融合的联动推进
    各地在小城镇培育中,顺应当前出现的产城融合、产业融合、生产区生活区生态区融合的最新发展趋势,高起点地做好新城区、新产业园区的规划布局,主动突破原有的工业园区、商贸园区、农业园区与城乡居民居住社区相分离的固有建设思路,在新城区的规划布局中注重把商贸街区、绿色工业产业园区与居民生活区和生态涵养区结合起来进行总体布局,形成了产城融合的城镇商贸综合体、先进制造业集聚区、生态宜居居住区和绿色农业园区错落有致分布、相得益彰布局的新格局。同时,各试点镇也注重一二三产业融合发展和协调发展,以生产性现代服务业来提升制造业发展水平,实现从特色块状经济向产业集群转型。
    (四)坚持财政投入与民资投入的联动发力
    各地在小城镇培育中,根据试点镇原有的财政实力比较单薄,而民间资金又比较充裕的实际,在试点政策的导向中,一方面注重发挥各级政府资金的杠杆导向作用,让有限的财政投入发挥“四两拨千斤”的杠杆作用,引导民间资金积极投资小城市建设和产业发展。另一方面,试点镇积极推进投融资体制改革,组建股份制小城市投资建设企业,以BT、BOT、公办民营等方式推进污水处理厂、自来水厂、垃圾焚烧厂等基础设施建设和教育、医疗等社会事业。除此之外,还通过发行中小企业集合债、培育上市企业、整合资源设立政府融资平台、延伸金融机构、创新金融产品等途径,拓宽融资渠道。
    (五)坚持生态建设与学问建设的联动引领
    试点镇把生态环境建设和学问建设融入到城市建设和产业发展中,充分发挥生态文明和道德学问对城市建设发展的基础性引领作用。一方面,把小城市建设的绿色、低碳、生态、集约要求摆到城市形态有机更新的重要位置,突出了水环境整治和绿化、美化、洁化目标,致力于建设宜居的生态环境和居住环境。另一方面,注重保护和传承城镇优秀历史学问传统,把当地的历史学问、生态学问、产业学问、民俗学问有机整合起来,在城市建设中注重以地域学问元素来彰显城镇建筑个性特色,注重对古民居、历史街区、古村落、历史学问名村的保护、修复和合理开发。
    (六)坚持城镇改革与农村改革的联动实施
    试点镇始终坚持城镇建设改革与农村体制改革的联动实施,找到了协调政府、投资商、村集体和农民之间的利益联结点。在城乡统筹的土地制度、住房制度、户籍制度、产权制度、公共服务制度改革中,突出对农民利益的保护。一方面,注重土地城市化与人的城市化同步协调,在农地转换城镇建设用地的过程中确保失地农民能够转为安居乐业的市民;探索农村住宅与城镇住宅异地置换的合理办法,使农地转换、宅基地置换和农民身份转化的过程也变成农民财产收入增加的过程。另一方面,把城镇公共服务制度改革与农村集体产权制度改革配套起来,探索农民就地就近市民化的可行之路。按照农民的权益可保留、市民的权益可享受、农民集体的产权可交易的原则,使当地农民可以带着财产、资产、股份进城,营造了让广大农民就地就近自愿地进入城市安居乐业的政策环境。
   
    四、深入推进中心镇小城市培育的战略思考
    中心镇小城市培育作为新型城市化的一项长期战略任务,必须继续深化试点改革,在改革的深度和广度上作进一步探索。目前,要抓住党的十八大提出的把城市化作为优化经济社会结构、扩大内需的战略举措和加快“四化同步”推进的战略机遇,力争把这一改革上升到国家级试点和战略创新层面,以更大的力度来深化这项改革,为探索中国特色新型城市化作出更大贡献。
    (一)深入推进小城市人口集聚
    促进小城市的人口集聚和农民的分工分业分化是小城市培育的首要任务。要坚持一手抓农业转移人口的市民化,一手抓务农农民的职业化,把探索农业转移人口市民化的可操作路径和转移绩效作为小城市培育的主要考核内容。通过城乡联动的户籍制度、土地制度、住房制度、社会保障制度和产权制度等改革以及二三产业的发展,为农业转移人口市民化创造现实路径。
    (二)深入推进小城市产业集群
    培育小城市的特色优势主导产业,强化小城市的产业支撑,促进一二三产业的集群发展和产城融合发展,是小城市培育的关键任务。要注重提升试点镇的主导产业和特色块状经济发展水平,引导主导产业形成以行业骨干龙头企业为引领,品牌产品为支撑,大中小企业专业化分工、社会化协作的产业集群化发展新格局。同时,把特色产业学问嵌入到小城市的整体风貌形象的设计中,使产业学问成为城市学问的核心内容。
    (三)深入推进小城市资源集约
    走集约、智能、绿色、低碳的新型城市化道路,促进小城市土地资源、水资源、能源等资源要素的集约利用、综合利用和可持续利用,也是小城市培育试点的重要任务之一。要通过建立城乡统一的资源要素市场和资源交易平台以及实施科技创新、体制创新和科学规划等措施,充分利用城市化资源节约利用和价值增值功能,创造比小城镇更高的资源利用效率,并且把资源集约利用的综合效益作为考核小城市培育的重要内容。
    (四)深入推进小城市空间集合
    优化城乡生产力布局和人口劳动力布局,优化城乡的空间结构,促进小城市的空间集合也是促进试点镇转型升级的重要标志。大力推进以服务业街区为载体的城市商贸综合体建设,以工业园区为载体的产城综合体,以农业园区为载体的现代农业综合体,以中心村为载体的新农村综合体等建设,把城乡社区建设与产业园区建设加以科学统筹规划,提高城市产业集聚度和空间集合度,促进城乡生产、生活和生态和谐共存。
    (五)深入推进小城市功能形象新提升
    小城市培育要把提升城市的功能形象作为重要任务,小城市在整体形象上既要体现现代性,又要体现历史的传承性,要把城市学问作为打造城市特色形象的核心因素,充分体现试点镇的历史学问、民俗学问、产业学问、建筑学问和生态学问,让这种特色学问在城市形象建设中发挥核心元素作用,应该把这些现代小城市建设成为在百年后被后人称为历史学问名城的经典小城市。
    (六)深入推进小城市投融资体制创新
    推进小城市投融资体制的改革与创新,是小城市培育工程的重点创新任务,也是激发小城市活力最重要的改革举措。要把试点镇的经济作为平台型经济来加以规划发展,把试点镇的政府作为平台型政府来进行投资建设。从基础设施项目建设、产业园区项目建设等方面推进投融资体制改革。政府要通过与有实力的投资建设企业联合组建股份制的城投企业和项目企业,形成政企合资建设、合作建设的新机制。同时,积极应用BOT、OT、BT等模式推进项目建设,鼓励社会企业参与小城市的污水处理、垃圾处理项目和城市综合体、产城综合体等项目的建设。
    (七)深入推进小城市管理体制再优化
    优化小城市管理体制,深化试点镇的行政管理体制改革,建立和完善与现代小城市相适应的政府行政管理体制,是小城市培育必须完成的任务,也是激活小城市发展活力、完成小城市培育任务的重要保证。在具体实践中,要把试点镇的行政管理体制改革与行政审批制度改革、大部委制的机构改革紧密结合起来,做到强镇扩权与简政放权的“双管齐下”,促进试点镇政府率先向平台型政府、服务型政府转型。
    (八)深入推进小城市改革动力再增强
    突破城乡二元结构和制度障碍,促进城乡生产力的合理布局、人口劳动力的流动集聚和土地等资源要素的优化配置,增强城市的生产力集聚功能和资源要素的价值增值功能,是小城市培育工程的核心任务。要把新一轮小城市培育工程作为推进城乡综合配套改革和以新务对新老居民和农民群体的全覆盖,全面推进农村集体产权制度、户籍制度改革、土地使用制度、城乡基本公共服务均以及社会管理制度等改革,全面增强中心镇改革发展的动力。
   
    (编辑单位:亚洲城网页版 ca88 cc、www.yabovip11.com政府咨询委员会)
   
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