亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第81期 2013年>> 实践方略 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2013/11/13
深莞惠产业协调发展国内外经验借鉴及政策分析
吴二娇
    一、一体化相关政策综述
    (一)广东关于推进区域产业协调发展的相关政策
    《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008~2020年)》(以下简称《纲要》)出台以来,珠三角一体化进程启航,在此基础上,广东省先后出台了《广东省现代产业体系建设总体规划》、《珠江三角洲产业布局一体化规划(2009~2020年》、《广东省主体功能区规划》、《前海深港现代服务业合作区总体规划》、《关于加快推进珠江三角洲区域经济一体化的引导意见》、《关于优先扶持产业转移重点区域重点园区重点产业发展的意见》等有关推动区域协调发展的规划与政策。这些规划和政策有力地推动了珠三角包括深莞惠一体化进程。但经过近年来的实践,有些政策措施仍有待进一步完善和细化。
    1、出台《纲要》
    2009年1月,国务院批复《纲要》,《纲要》提出“以深圳市为核心,以东莞、惠州市为节点的珠江口东岸地区……珠江口东岸地区要加快发展电子信息高端产品制造业,打造全球电子信息产业基地。”东莞、惠州双方合作,通过产业转移,并和深圳实现优势互补,能更好地共同打造深莞惠经济圈,推进珠三角区域经济一体化发展。为贯彻落实《纲要》,广东省委、省政府出台了《关于贯彻实施<珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008~2020年)>的决定》及《关于加快推进珠江三角洲区域经济一体化的引导意见》(粤府办﹝2009﹞38号)。并提出从交通一体化、能源水资源供应一体化、信息一体化、产业发展一体化、环保生态一体化、城市规划一体化、公共服务一体化、广佛同城化等八个方面推进珠三角区域经济一体化进程。部署、编制、实施基础设施、产业布局、城乡规划、公共服务、环境保护等五个一体化专项规划。
    2、促进现代产业体系构建
    2008年7月,广东省委、省政府出台了《关于加快建设现代产业体系的决定》,明确了现代产业体系的定义、鲜明地提出了广东省构建现代产业体系的引导思想和主体产业群以及重要载体,提出了构建现代产业体系的一系列保障措施,从而形成了构建现代产业体系的完整思路。现代产业体系的决定是在广东省经济发展到新一阶段的情况下,对全省的产业发展道路提出新的要求,不仅提出了产业向资本、技术、常识密集型的方向发展,还要求创建良性循环的、可持续的发展环境和包含管理、市场、流通等产业服务的内涵。
    3、推动“双转移”政策实施
    2005年3月广东省《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见》(粤府﹝2005﹞22号)出台,正式拉开了广东产业转移工业园建设的序幕,一种旨在解决区域经济发展不平衡的产业转移模式,开始在山区及东西两翼推进。2008年5月,广东出台《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》(粤发﹝2008﹞4号),提出了推进产业转移的一系列政策措施,包括实行产业转移集聚发展、加大用地扶持力度、加强配套基础设施建设、切实加强环境保护等。为推进产业转移工作,省政府发布了《关于抓好产业转移园建设加快产业转移步伐的意见》(粤府﹝2009﹞54号),就加强产业转移规划引导、着力提高山区产业发展水平、大力推进招商引资工作、切实加强园区环境保护、强化珠三角合作共建责任和完善综合扶持措施六个方面提出了具体的意见。
    4、深莞惠一体化
    深圳、东莞和惠州建立了联席会议制度、政府工作协调机制以及专责小组协调推进机制,三市前五次党政联席会议共签署《深莞惠推进珠江口东岸地区紧密合作的框架协议》、《紧密合作近期工作重点事项的协议》、《界河及跨界河综合治理协议》、《边界道路建设及连接协议》、《跨界客运班线公交化运营合作协议》、《规划一体化合作协议》、《加快推进交通运输一体化补充协议》、《社会公共服务一体化合作框架协议》等协议及计划21份,在规划一体化、社会公共服务一体化、交通运输一体化、产业发展合作、信息化等方面均进行了有益的合作探索,确定并积极推动近期合作的重点事项,金融、旅游、科技、公共交通、社会事务、卫生服务、公积金贷款等合作全面深化。
    (二)深莞惠一体化相关政策效果评估
    1、政策实施的相关成果
    第一,产业分工渐趋明显。广东省省情调查研究中心2009年7月30日出台了关于区域经济的报告显示,深莞惠、珠中江及广佛肇三个经济圈之间的产业同构系数平均值从0、7降至0、66。产业同构系数是对产业相似程度的一种测度,如果两个地区的产业同构系数接近1,这意味着两个地区的产业相似程度很高,如果两个地区的产业同构系数接近0,表明两个地区的分工程度很高,产业分工是实现珠三角地区经济一体化的基础,推进珠三角地区经济一体化又可以加速珠三角地区城市间的产业分工,这是《纲要》的一条主线。通过对整个珠三角地区产业结构的调查发现,珠三角产业的相似程度正逐年下降,与此对应的是珠三角的产业分工程度越来越高。针对这种现象,报告表示,非国有资产在资产结构中比重的上升及重大项目区位布局到位,是珠三角产业分工渐趋明晰的重要原因。
    第二,催生了良好的软环境。软环境的好坏影响着资金、技术、劳动力等生产要素的跨区域自由、快速流动,而这些生产要素的流动在一定程度上决定着产业转移的发生与否。一系列产业政策的颁布表明一个友好、互利、宽松、平等的政策环境正在形成。尽管还存在着诸如地方保护主义和市场分割等现象,但已基本形成开放的、友好的、公正的、规范的市场环境。
    第三,明确了各级政府职责。《深圳市、惠州市、东莞市贯彻落实<珠江三角洲地区改革发展规划纲要>推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》、《关于加强深惠合作的备忘录》等文件明确了各方责任义务。三市党政联席会议主要负责确定产业转移的总体目标和总体框架,制定区域经济发展和产业转移发展政策,宏观调控三市产业转移活动。各市政府主要是在三市党政联席会议制度制定的产业转移规划与政策的基础上,确定本区域产业发展方向,相关产业转移的目标、战略框架和计划、组织,引导与本区域相关的产业转移活动。
    第四,给微观企业带来新的机会。企业是微观经济的主体,是区域间产业转移的具体组织者、实施者,产业转移是企业在区域间运动的客观过程与结果。政府通过政策促使企业朝政府导向的产业方向发展。一方面形成企业自身的竞争优势,另一方面实现区域经济协调发展的目的。三市的产业转移政策给三市,甚至是省内外、国内外企业投资者以平等待遇,因此吸引众多关键性企业落户三市,给三市协调发展强劲支撑。
    2、深莞惠一体化存在主要问题 
    第一,地方利益的制约。地方政府作为一个相对独立和特殊的利益主体,主要关注的是地区之间城市之间的竞争,把大量的时间和精力花费在争夺更多更好的资源以及促成当地的要素集聚上,而忽视区域间的协调与合作,许多有利于区域合作共赢的政策措施在地方利益的挤压下变形走样,地方保护主义现象严重。深莞惠一体化合作要取得实质性进展,需要摒弃传统的思维方式,转变政府职能,强调区域合作,改变操作方式,增强区域整体综合实力与核心竞争力;舍得放弃一些共同追求的所谓 政绩,实现区域间的资源互补与整合;通过做大蛋糕来谋求城市个体利益的整体提升,而不是在区域间的零和游戏下搞恶性竞争。
    第二,行政框架的壁垒。行政壁垒阻碍了市场要素的自由流动和资源的有效配置,抬高了区域间的流动成本,降低了区域间的经济活力,要真正实现深莞惠之间的区域经济深度合作,必须破除行政壁垒。例如当前的考核机制主要是鼓励各级党政领导为本地区吸引更多的资源和要素,一个地方的干部只考虑地方眼前的局部利益,其升迁和激励与区域合作没有联系在一起,干部在推动区域合作上的动力和积极性不高,导致社会层面资源流动的难度相当大,尽管当前行政管理体制和运行机制中的弊端已十分明显,但深层次的改革目前还难于操作,大家只能着眼于事权范围能力之所及,开展局部渐进性的改革,实施半步策略,营造更加有利于整体发展的区域环境,逐步将眼光从各自的城市转向深莞惠城市群,以提升区域综合竞争力为发展导向。
    第三,市场缺失的瓶颈。区域合作有效推进需要发挥政府推动与市场运作的合力,尤其是市场的力量,共同市场的形成才是实实在在的区域共赢,是城市间合作的根本所在。当前,深莞惠间区域经济联系比较松散,产业分工不合理,大型基础设施共享程度低,生态环境治理缺乏整体安排,导致区域间市场化发育程度低下,严重制约了三地之间的合作,现有的合作只是停留在行政层面,真正落到实处的举措很少,地区间生产要素的流动处于封闭状态,共同市场远远没有达到。例如三地之间的出租车营运地方保护,旅游市场的相互割裂,以及惠州精细化工资源利用和空间准备等方面存在一些问题。
    第四,共同实践平台的缺失。当前深莞惠区域合作仍处在大讨论的阶段,缺乏行动与合作的契合点,实质性推进协作的项目和工作很少,要推进区域合作向深层次、宽领域发展,需积极寻找三地共同实践与合作的平台和载体,克服地区间的落差,通过试点先行的方式探索出区域合作的方式与思路,达到以点带面的效果。
    第五,合作定位的欠缺。经过多年发展,深莞惠三地特别是深莞之间经济结构存在比较严重的同构性,产业发展的梯度性和层次性不强,互补性较差,相互之间的要素争夺和重复建设十分普遍,各自在城市发展目标上趋同而在实现路径和方法上存在较大的冲突,不利于区域间的合作与共赢。如何明确三地的定位,实现区域间的合理分工和产业互补,形成良性竞争格局,发挥各自资源禀赋的比较优势,是摆在深莞惠面前的现实而紧迫的问题。
    第六,普遍认同感的缺乏。以行政方式拉动的三地协作需要激发社会力量的共同参与,三地干部的精神状态、敬业精神以及对服务型政府的认知程度存在很大差异,直接表现为政府服务,体制机制创新,招商引资方式和效果上的落差,这将直接影响跨区域政策的实行力,有待建立有效的改进机制,社会组织特别是经济组织是策动资源和要素流动的主体,企业和人才的选择是增进城市间共荣发展的关键,调动社会资源最合理、最有效的办法只能是市场经济的方式,亟需建立政府引导下的,促进社会资源、生产要素有序流动的利益诱导机制。
   
    二、国内外先进经验给深莞惠三市产业协调发展的启示 
    借鉴国内外先进经验,可以从不同的层次来选取对象,以区域联盟的欧盟,以产业带著称的硅谷产业带,以区域产业发展著名的日本(东)京(横)滨产业协调发展及德国南部产业协调发展,以及沪苏锡、京津翼、广深港等经济圈,从区域合作、产业带建立、产业协调发展及城市群发展等各个方面和各个角度均有值得深入学习之处,是深莞惠区域产业协调发展不可多得之宝贵财富。
    (一)国外的先进经验借鉴 
    1、欧盟的三次产业合作政策
    欧盟的发展是一个长期的动态的整合过程。从煤钢联盟的建立至今,欧盟的产业合作已走过了半个世纪的发展历程。实践证明,欧盟经济合作是成功的,促进了欧洲经济的稳定和发展,使欧洲成为经济全球化中的一支重要力量。欧盟日益深化的合作过程,成为“北北型”区域产业合作的典范。纵观欧盟产业合作的过程,可以看出其如下特点:
    第一,始终强调市场机制的作用。欧洲联盟从自由贸易区到关税同盟的过程,就是一个不断开放区内市场的过程,即使在全面合作不断深入的过程中,这一点也未曾动摇。市场机制在区域经济合作中始终居于主导地位。
    第二,区域性的共同政策在推进欧盟经济合作中起着重要作用。欧盟经济一体化起点高、进展快,加上成员国众多,若没有一个超国家的强大政府机构管理与协调,很难想象其经济合作如何进行。因此欧盟成立了欧洲议会、理事会、法院等诸多区域组织,并制定了以共同农业政策为代表的一系列区域性共同政策,从而有力地保障了区域经济合作的顺利进展。
    第三,欧盟三大产业合作的方式各有特色。第一产业即农业的合作,主要通过政府行为和政策方式来实现,从价格、技术、资金补助等方面直接支撑欧洲农业的共同发展;而对第二、第三产业,则主要是通过完善市场机制和市场竞争的方式来实现。具体来说,就是为工业和服务业的发展在人力、资本、技术、信息等方面创造良好的市场条件。
    第四,贸易投资自由化与经济利益补偿机制同时起作用。在坚定不移地深化区域经济一体化的同时,辅以适当的地区政策和结构政策,旨在维护整个区域的均衡发展,在努力营造和谐环境中推进区域产业合作的顺利进行。
    2、美国硅谷产业带
    美国硅谷产业带的成功运作,也给大家带来了如下有益的启示:
    第一,研究机构和技术人才的高度密集为硅谷提供智力支撑。硅谷拥有40多位诺贝尔奖获得者,有6000多名博士,占加利福尼亚博士总数的1/6。区域内有著名的斯坦福大学、加利福尼亚大学伯克利分校、圣塔克拉拉大学等大学。世界一流大学、相关研究机构以及智力人才高度集中,对硅谷地区的经济发展作用不可估量。更重要的是,高校与企业之间形成了互动机制,学校鼓励科技人员直接创业,还设立专门机构负责对企业的技术转让。
    第二,风险投资的积极参与为硅谷提供资金保障。风险投资业是高新技术企业发展的“金融发动机”。硅谷内衍生新技术企业的能力之所以如此强,关键是成功的风险投资为区域内创造了一个崭新的金融环境。据统计,硅谷吸引了美国约35%的风险投资。就连与硅谷成功有莫大关系的斯坦福大学,也积极参与风险投资,定期将一部分外界的捐款投入到风险投资活动中去。
    第三,区域性产业聚集产生的强大吸引力为硅谷持续领先提供动力。拥有有力配套支撑的产业集群对外来企业形成了巨大的吸引力,吸引了众多国际知名企业将生产基地、研发机构甚至企业搬迁于此。
    第四,高信任度的区域创新网络系统是硅谷信息传播的重要平台。这种商业学问所具有的强大融入性和信息分享度,确保了信息和技术在各种水平的企业和产业间,从最低水平的技术人员到高级工程师之间的通畅流动,为适应世界迅速变化的技术、市场和环境创造了条件。同时,这种高信任度的区域创新网络系统还使得园区内企业之间的交易成本大幅度下降。
    3、日本(东)京(横)滨产业协调发展 
    日本(东)京(横)滨产业协调发展的经验概括起来有如下三点:
    第一,核心城市之间通过分工实现共同发展。横滨与东京共同构成了“双核城市”,对区域的发展起到了龙头和辐射作用。
    第二,实现交通一体化、网络化发展。在交通一体化过程中,除了加强区域之间高速公路等的建设外,推行公共交通也是重点。
    第三,采用集约化的发展模式。采用了以便利、完善的基础设施为基础,以集约化产业链为格局的发展模式,形成疏密相间、适度集中的集约化发展模式。
    4、德国南部产业协调发展 
    德国南部产业协调发展也形成了如下的经验:
    第一,形成完备的产业集群。以大企业为中心的轮轴式产业集群是该地区产业组织的主要模式。这是一种内生式的产业发展模式,大、小企业,核心企业与配套企业之间形成良性互动,是一种有利于创新的,具有可持续发展动力的产业组织模式。
    第二,采取措施完善和提升产业链。把高新技术产业作为主导产业的配套产业引进。设置较高的进入门槛。设立专门的机构加强企业间合作。
    第三,带动相关产业整合发展,培育经济新的增长点。斯图加特的汽车工业不仅使这个城市成为世界著名的汽车城,同时产生了明显的区域带动效应。通过将在汽车零部件配套产业基础上发展起来的电子信息产业和汽车制造业相结合产生了包括电子信息、环保、App在内的一大批高科技产业。高技术产业的集聚同时带动了传统产业的升级与相关产业的发展。
    (二)国内的示范经验 
    从国内的区域合作发展的成功经验来看,几个主要区域合作典型为沪苏锡区域产业发展、京津冀一体化城市发展以及广深港区域合作,这三个区域合作发展中,比较好地将产业进行了有效的整合,能较好地进行资源配置。
    1、沪苏锡区域产业发展 
    沪苏锡区域产业发展是一个成功的案例,在短时期内实现了区域的共同发展。这实质是一种发展模式的成功。这种模式可以从三方面进行概括,即国家战略推动中心城市发展,完善交通设施加强联系,融入全球产业体系与产业配套环境共同推动。
    2、京津冀一体化城市发展
    “双核+双子”思路下的京津冀一体化城市发展,“双核”即京津两个直辖市成为京津冀区域经济发展的双核心,“双子”即保定和唐山,成为依托京津冀区域内“双核+双子”城市发展模式的关键。京津冀一体化城市发展通过发展模式转型,即变“要素推动”为“创新驱动”,变技术“外源型”为主为外源与自主创新并重;产业升级整合,在区域范围内推进产业扩散、产业集聚和产业整合;产业链对接,以新型产业分工为基础,形成错位竞争、链式发展新格局等三个方面进行有效地一体化城市发展,取得了一定的效果。
    3、广深港区域合作 
    广深港区域合作充分借助了国家的政策推动,并通过一系列政策、机制的创新将其转化为产业自身发展的动力。最初“前店后厂”的合作模式,使得深圳、广州的发展因香港的存在而受益。广深逐步发展起来,与香港不再局限于“前店后厂”的合作方式,于是有了后来的港深自由贸易区、港深经济同城化、珠江三角洲一体化等区域合作模式方面的探索。
   
    三、推动深莞惠三地产业协调发展重点突破的领域 
    结合上述国内外经验比较分析,大家探寻其共性的东西,同时,又结合深莞惠三市的实现情况,可以从如下几个方面进行突破:
    (一)建立高效率的政府合作管理机制 
    1、政策协调
    深莞惠三市的产业协调发展需要构建系统性的制度体系,以便各个主体间协调开展工作。
    2、资源共享
    应遵循资源共享的理念,统一规划三市各产业带上各城镇、园区的基础设施和公共服务设施,特别是机场、港口等交通设施的建设。
    3、区域利益协调
    随着深莞惠三市经济一体化步伐的加快,产业转移和扩散及产业协作关系的加强,需要建立相关的协调制度来合理分配利益,促进区域的良性合作。
    政府合作管理机制的实施重点应从如下几方面展开:成立三市政府间产业发展协调机构;建立深莞惠政府高层常态联席会议制度;组建深莞惠主导产业行业联合会。
    (二)构建产业协调发展机制 
    1、从制定三市产业协调发展规划入手
    针对三市产业发展中所暴露出来的问题,如各节点之间恶性竞争,产业分工不明确,引进项目与园区发展规划不吻合等,急需由协调管理机构制定统一的产业协调发展规划,以引导三市产业的健康有序发展。
    2、可设立常设的三市相关企业发展论坛
    可设立三市产业带企业发展论坛,定期组织产业带上甚至三市大企业或大集团董事长、CEO、总裁、总经理等就产业发展动态、企业发展战略、项目投资、技术合作和企业并购等举行企业领袖高峰会议,使区域内企业能够展开深层次交流互动。论坛宜采取企业化运作方式,既保证论坛实现其宣传和研讨的目的,也需要保证论坛的有效运作。
    3、促进企业层面的合作机制
    制定诸如《产业带协作开发管理条例》等法规,鼓励企业间、园区间的横向联系与合作。
    4、建立产业协调信息化管理平台
    深莞惠三市产业发展信息化管理平台是指以三市现有的信息化管理平台为基础,将深莞惠三市产业发展的所有资源利用情况和有关该区域发展的信息置于平台上。 
    (三)构建协调发展的要素市场平台 
    1、建立健全资本市场
    从积极争取政府的政策性资金支撑,建立和完善风险投资基金机制两个方面构建协调发展的资本市场。
    2、建立技术协作机制
    从建立区域科技合作创新系统,构建产学研紧密合作的新机制。
    3、积极促进人才市场一体化
    需要逐步打破区域内限制人才自由流动的行政壁垒,打造深莞惠三市产业发展人力资源共享信息平台,要建设区域性的人才市场,建立三市产业协调发展的人才开发一体化联席会议制度,要共享引进的专家智力资源。
    4、加快促进产权交易市场一体化的进程
    要尽快建设和完善统一的产权交易管理信息系统,逐步实现交易规则和审核标准的统—,要从区域间转移支付体系的建立向统一的结算交割体系过渡。逐步推动法律法规、政策的统一,逐步形成统一的监管制度和监管体系。
    (编辑单位:广东培正学院管理系)
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