亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第81期 2013年>> 理论视野 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2013/11/13
抓住并用好城镇化潜力的发展新机遇
钟贤宾
    一、城乡发展一体化应成为上海现代化国际大都市建设的重要目标之一
    目前上海共有行政村近1700个,农业户籍人口占总户籍人口十分之一左右(农村常住人口数要翻一番),耕地面积20万公顷,农业从业人员不足35万。但同时,在全市近千万外来常住人口中,仍有相当一部分属于农业和农村转移人口。
    从全国现实发展水平看,上海的城镇化发展无论从绝对值还是相对水平,都已经位于全国的前列,这是由直辖市和经济中心城市的定位,尤其是改革开放后跨越式发展的条件所决定的。然而,党的十八大提出了“两个一百年”的奋斗目标,全面建成小康社会,最突出和集中的任务就是让亿万农民实现小康,建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家,离开了农业现代化和亿万农民群众,人的现代化就无从谈起。为此,十八大提出了诸如城镇化质量明显提高,农业现代化和社会主义新农村建设成效显著;基本公共服务均等化总体实现,收入分配差距缩小;让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果;着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化等一系列明确任务和具体要求。按照这样一种全面建成小康社会的目标,以及中央对上海当好排头兵与先行者的要求,上海城镇化发展的差距依然是十分明显的,城镇化发展的潜力仍然是十分巨大的。
    从上海自身发展要求看,一方面是农业生产力和现代化水平还不高,农民收入和生活水准与其他市民的相对差距在拉大,农村人口的消费需求与愿望得不到有效满足和应有释放,农村地区的基础设施和公共服务普遍落后;另一方面是城市建设用地资源严重不足,远郊地区的平均土地产出率和土地集约化利用程度不高,城市环境污染防治和城市管理服务难度加大等。更深层次且更为本质的要求是,现代社会的发展理念,是要让全体人民享有平等参与、平等发展的权利,是要切实维护体现权利公平、机会公平、规则公平的社会公平正义,使发展成果更多、更公平地惠及全体人民,朝着共同富裕方向稳步前进。
    上海要建成现代化国际大都市,最根本的是要实现人的现代化,是要实现生产方式和生活方式的现代化,是要实现走共同富裕道路的现代化。应当明确地把城乡发展一体化,作为上海城市未来建设发展的重要目标之一,使上海真正走在全国的前列,并做出应有的贡献,这同样是一个直辖市和经济中心城市可以且应当率先做到的。
   
    二、农业人口和外来常住人口市民化应成为上海提升城镇化质量的首要抓手
    对一个城市而言,城市建设的最根本任务,是为长期生活在这里的每一个市民提供日益改善的生产生活条件,城市人口的市民化理应成为城市的最基本要素。
    但由于种种原因,长期以来我国广大农民群众的社会处境,用一句最简单的话概括,基本上处于“多取少予”的状况。从革命年代推着独轮车和挑着扁担支援前线、抛家舍业直接投身革命、组建起广泛可靠的工农联盟,到建设时期用产品价格剪刀差助工业化发展和推城市建设、困难阶段的职工返乡和知青下乡,再到改革开放后农村改革艰难突破起步、提供日益丰富的农副产品和市场供应、提供大量低价的劳动力和建设用土地等,中国亿万农民为中国的革命、建设、改革、发展所做出的贡献和牺牲,是有目共睹、有口皆碑的。
    时至今日,中国正在迅速崛起腾飞、正在实现强国之梦,已确实到“坚持工业反哺农业、城市支撑农村和多予少取放活方针”的时候,确实到让亿万农民群众实现小康、进而实现现代化的时候了。大家绝不能把城镇化、市民化,当作是城里人的一种施舍,看成是决策者、为政者的一种恩赐,必须认识到这只是一种公民应有的权利,只有当思想观念真正转变了,一切实实在在的政策措施都将应运而生。当然,城镇化、市民化是一个客观的过程,不可能一蹴而就,大家现在要做的是扎扎实实地加速这个过程,确保实现“两个一百年”的奋斗目标。
    首先是城乡规划的一体化。如今的规划,基本上是城区发展有规划、乡镇发展无规划或规划不到位,城区建设有详规、乡镇农村建设无详规,城区基础设施高标准、乡镇农村基础设施低标准或无标准。在规划和统计口径上,基本上是城市并未把外来常住人口纳入人均指标的分母中,在城市内部所谓人均指标只有统计学上的意义,城区和乡镇农村分别有各自标准、指标、目标,且基本上没有实现一体化的清晰路线图与时间表。大家现在要做的,就是从规划源头上做起,制定一个以市民化为基本目标、城乡一体化发展的总体方案、路线图、时间表,并且要让老百姓看得懂、摸得着、有盼头。
    其次是基础设施的一体化。如今的基础设施规划与建设,城乡接合部的现象比比皆是,到了农村几乎成了盲区;城区的基础设施有政府财政资金重点保证,到乡镇主要靠自力更生,到了农村则是农民和村集体自己的事情,给点财政补贴不仅要看脸色还要善找机会;一旦遇到城市环境污染、安全隐患、脏乱差治理等,首先埋怨的是农民、农业、农村,直至外来打工者,很少会从自身角度和根子上思考原由。大家应当来一个换位思考,从市民化的角度,真正把十八大提出的“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村,深入推进新农村建设和扶贫开发,全面改善农村生产生活条件”贯彻落实好、落到实处。只要大家从全市一盘棋出发,把基础设施建设规划做到横向到边、纵向到底,上海完全有能力做到城乡一体化发展。
    再次是公共服务的一体化。论及公共服务一体化,较之城乡规划一体化和基础设施一体化要复杂得多。由于地理区位、资源禀赋、历史人文等因素,各地的规划和基础设施难有统一标准,体现的是个性化的发展要求,人们一般只有选择的权力,而无攀比的必要,要做到的是本地区的一体化。而公共服务一体化,首先要解决的是人们的观念问题,应当说,享有公共服务是公民的权利,提供公共服务是政府的职责,这里就有一个全国的统筹兼顾问题,同时公共服务的提供范围内容和服务标准,又受制于经济社会发展的阶段和水平,以及政府自身的能力等。一般而言,公共服务具有层次性,要区分基本公共服务和非基本公共服务,政府的责任首先要确保提供好基本公共服务,为此十八大提出的目标是“基本公共服务均等化总体实现”,而非基本公共服务则要在政府主导下,更多地依靠社会力量来共同提供,这是由我国正处在并将长期处在社会主义初级阶段这个最大国情和最大实际所根本决定的。按笔者的理解,基本公共服务均等化总体实现,意味着基本公共服务的一体化,要放到全国范围加以统筹,因为这一方面体现的是公民的法定权利和基本权益,另一方面也能够满足市场经济条件下人力资源充分流动的要求,让全国各地各自为政,这样的均等化是没有意义且有悖宪法精神的。
    而如今现实的情况是,由于在国家层面未能清晰区分基本公共服务和非基本公共服务,上海在经历了改革开放和快速发展后,就总体的公共服务而言,基本公共服务的边界模糊并泛化,导致市民的胃口吊得很高、希望值脱离了基本国情,与此同时,城市与农村之间的差异、户籍人口与外来常住人口之间的差异呈扩大之势,离均等化目标渐行渐远,反过来倒引来其他地区的向往与攀比,以及外来人口的纷至沓来。从公共服务可及性、便利性角度看,城区和乡镇农村之间的差距也不小。以至于往往出现政府对公共服务硬件设施的投入愈来愈多、标准愈来愈高,但老百姓的满意程度并未随之相应提高,甚至抱怨、责难愈演愈烈,此种现象值得大家政策制定者和决策者深思。大家必须摆正位置,弄清方向,左右兼顾,慎之又慎,在提供公共服务方面该做的一定要做并做好,确保全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务。
    当然,大家应当客观地看到,上海在率先提升城镇化质量和推进城镇化进程中,有自身的特殊性和难言之隐,比如不得不考虑的城市可承载能力与人口总量控制,城市未来可持续发展的劳动力来源与人力资源结构调控等,不仅需要得到中央的认可和支撑,也需要在政策法规层面有所突破和创新,考验的是大家城市管理者的智慧与能力。
   
    三、切实维护农民利益和权益应成为上海城乡发展一体化的根本出发点和立足点
    在当今发展环境日趋复杂的大背景下,上海要走出一条适合自身特点的城乡一体化发展道路,时期紧、难度高、领域广、阻力大,但只要大家真正把切实维护农民利益和权益放在突出重要的位置,作为制定一切政策措施的根本出发点和立足点,就一定能够走出一条符合社会进步方向、经得起历史和人民检验的一体化发展之路。为此,提出一些具体的改革发展思路和政策建议:
    1、以土地权益为核心,千方百计增加农民收入尤其是财产性收入。收入是消费的源头,是改变生活方式的经济基础,唯有让农民的收入水平达到足以维持一个市民家庭的小康生活,农民的市民化才有可能得以实现。要多管齐下,千方百计地增加农民包括劳动和经营性收入、财产性收入、转移性收入等各种收入在内的总收入。然而,从现实和长远看,依靠传统农副产品价格上升来提高农民收入的空间非常有限,必须做足财产性收入这篇大文章。
    农民的财产性收入要立足于土地,包括承包经营的土地和使用的宅基地,在法定确权的基础上,让这两种土地使用权利通过市场化方式流动,并得到优化配置,让农民从中获得收益。由于土地是农民赖以生存和发展的生产资料,在确权和流转交易的过程中,要从制度上限制因主客观原因可能出现的短期行为,确保维护农民的长期利益,使之真正成为农民市民化后生活的重要依靠。
    在我国渐进式改革开放的过程中,不乏政府“让利”的举措,如让利于国企、让利于外资民资投资者等。如今,除了政府自身要敢于让利于农民(包括征用农民土地的足够补偿等)外,政府还要提倡并鼓励社会企业,从更好履行社会责任的角度出发让利于农民、回报农民,倘若全社会有了这种“反哺”意识和共识(而不是大家都把它当“唐僧肉”),本是老大难的农地确权、流转问题,不会再是横亘在新型城镇化道路上的障碍。
    2、以摒弃小生产为基本路径,跨越式提升农业生产现代化水平。生产决定生活,生产方式决定产出水平与收入水平,倘若摆脱不了靠一家一户、一家一小块田地、单纯出租农田给外来者等生产作业方式的束缚,就难以与现代化相对接。必须以集约化、专业化、工厂化、市场化、品牌化的方式组织大农业生产,以专业合作社、股份合作制、农户+合作组织+企业等多种行之有效的组织形式来改变生产方式,以良种推广、绿色有机产品、科学种养殖等来提升农副产品的附加值,探索出一条农业现代化发展之路。
    在这方面,如何说服和组织农民,如何与社会投资参与者平等互惠地谈判,如何规划好现代农业生产的布局和结构,如何确保农民充分就业,如何引导农民参与企业治理,如何制定政策加以扶持等等,都是各级政府和相关部门大有作为之处,以共同推动农业现代化早日实现。
    3、以集中式居住为突破口,努力提升农民生活质量。不论是有利于土地资源集约节约利用,还是有利于城市管理和治理,不论是有利于改善和提高农民生活质量,还是有利于更好地提供公共服务,推进农民从自然村落的分散型居住、向以中心村为重点的集中式居住转变,是从根本上改变农民的生产生活方式、促进人的现代化的有效途径和发展方向,这一点在上海显得尤为迫切与重要,某种程度上也是不得不为之、综合效益最大化的选择。同时,政府可以通过统一规划和加大投入,来还清基础设施建设的欠账,农民则既可以把置换出来的宅基地资产化,甚至还可以将部分富余房产提供给外来人口租住,这在上海已有案例可寻,关键是要做到合情合理,并加强引导和管理。
    在这方面,同样需要政府在规划引导、基础设施、公建配套、资金补贴等方面,给予更多的政策支撑和扶持,甚至可给予不低于非农市民的更优惠待遇。而能够获得更多的建设用土地,是上海这座城市的最大得益。
    4、以均等化的基本公共服务为保障,解除农民的后顾之忧。消费拉动不足,是困扰中国经济发展的一大难题。究其原因,社会普遍共识是中国老百姓社会保障不足,后顾之忧太多,其中应尤以农民为甚,但可以说中国的农民其实并无更多奢望。应当以市民化为标尺,从提供与乡镇居民均等化的基本公共服务起步,为农民群众排忧解难,并逐步随着经济发展和社会进步提供全体市民均等化的基本公共服务,在此基础上努力提供更好的非基本公共服务。
    在这方面,最大的障碍当属现行的财政支出管理体制,下决心改革,一切都可迎刃而解。
    5、以政府财力支撑为基础,动员全社会力量促进一体化发展。财力支撑的前提,是思想上重视,认识上统一。避开新型城镇化无非就是大干快上搞投资建设之说,提升城镇化质量、推进城镇化进程确实离不开投入,但各级政府和全社会要做的事更多。
    首先是要搞好规划,包括国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划,以及各专门专项规划,应当把城乡一体化的各项发展要求,真正纳入到这些规划之中,并切实组织好贯彻实施。还可以增加编制乡镇村体系建设的专项规划、农业现代化建设和布局的专项规划等,以引导有序推进一体化发展。其次是要搞好总体方案、路线图、时间表和政策措施的顶层设计,做到任务明确、统筹兼顾、职责分明、问责有据,然后扎扎实实地干几年,就一定会取得明显的、让全体市民满意的成效。再次是要搞好舆论宣传和引导动员,让广大市民清楚要做什么、为什么做、怎么做,进一步组织动员全社会的力量,来做成、做好这件关系到上海这座城市美好未来的大事,上海的郊区美了、农村美了,上海这座城市才会更加光彩夺目。
    6、以融入上海为基本理念,促成外来常住人口市民化。与户籍农业人口略有不同,当今上海近千万的外来常住人口,他们中的大部分本身就是非农人口,而且是作为各种专业人才导入或流动到上海这座城市来的,是没有上海户籍的市民,但仍有部分属外地农业转移人口。他们来上海的首要目标是谋就业、获收入、寻求更多更好的发展机会,当然也不乏打算融入上海、成为真正的上海市民的,不确定的是若一旦生活发展得不顺利、不称心时就会流出。凭心而论,上海这座城市的建设发展已经离不开这支大军了。上海向来就是一座开放型的移民城市,大家无理由不让后来者成为上海市民,也决不应当“只要马儿跑、不让马儿吃草”,海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和才是这座城市应有的精气神。
    要以不断改进完善的居住证制度为基础,下决心剥离附加在户籍制度上的种种社会保障、社会福利、公共服务待遇,以常住人口为着眼点和基数,创新社会管理和城市治理,在上海这座城市率先倡导并落实“国民待遇”。首先要从政府部门做起,今后一切规划编制、政策制定等,都必须立足于这个大基数,都必须平衡兼顾好将近各二分之一人群(可以预计,用不了几年上海外来常住人口比例要占半边天)的权益。在平时,许多政府部门一讲到建设发展的“人均水平”数据往往沾沾自喜,因为上海大多处于全国第一或领先水平,于是奋斗没了动力,努力失去方向,但不知用大基数做分母又该如何,上海每天发生的衣食住行、水电气运、教卫文体等,无不是这个大基数在发生作用。其次要在搞清楚并清晰界定基本公共服务的前提下,从基本公共服务均等化做起,各级政府都有责任为公民提供基本公共服务,而不论这个公民生活在国内何处,必须遵循属地化原则,并按十八大精神努力实现均等化。试想这座日益老龄化、高龄化的城市,离开全国人民的支援,今后该如何保持健康与可持续发展。再次要认真梳理现行的一系列政策、措施、做法,本着权利公平、机会公平、规则公平的基本理念,消除歧视、克服不公、鼓励竞争,充分发挥市场对资源配置的基础性作用,更多地采用市场手段和市场机制调节利益关系、利益矛盾、利益冲突,为全体市民创造一个公平正义、各尽所能、各得其所、充满活力的生产生活环境。
    最后,必须未雨绸缪、超前谋划上海这座特大型城市的未来发展之路,认真研究、把握并处理好一系列重大关系问题,比如人口、资源、环境的相互关系,人口总量与内在结构的关系,人口流入与流出的关系,居住证制度与户籍制度的关系等,向中央提出积极的意见和建议,取得国家层面的理解和支撑,真正当好全国改革开放的排头兵和科学发展的先行者。
    (编辑单位:上海投资咨询企业)
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