亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第78期 2013年>> 规划动态 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2013/11/12
今年发展规划工作的主要任务——黄勇副主任在市地发展规划工作座谈会上的讲话
    今天在杭州召开市地发展规划工作座谈会,这是我分管规划工作后第一次参加系统分管领导和规划处长会议,对我来说是“认认人,认认门”。刚才听了11个市及义乌市发改委的发言,很受启发。下面,我再讲三点意见。
   
    一、近两年来发展规划工作的简要回顾
    “十二五”规划编制工作完成后,按常规是大家可以稍微松口气的时候。但从刚才大家的发言中感觉到“淡季不淡”,工作还是大量的。从省里来看,主要抓了四项工作:
    1、参与省党代会报告和政府工作报告的研究起草。根据省委、省政府办公厅要求,大家参与了省第十三次党代会报告起草和省十二届人大一次会议政府工作报告课题的研究。一是承担完成了《未来五年我省经济建设主要目标和指标测算研究》和《过去五年我省经济建设的基本经验、未来五年我省经济建设的总体思路、目标任务和战略举措研究》两个课题报告,为省党代会报告和政府工作报告提供基础材料。二是承担了省党代会报告经济建设部分的研究起草,参与报告解读、宣讲等工作。三是参与研究今后五年我省经济社会发展主要指标测算和“两富”现代化浙江评价指标体系,做好与“十二五”规划目标指标的衔接。
    2、推进“十二五”规划《纲要》的实施。省十一届人大四次会议审议通过“十二五”规划《纲要》后,大家切实抓好规划的实施。一是起草《关于落实www.yabovip11.com国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要主要目标和任务工作分工的通知》,由省政府印发至省级部门和市县政府。二是加强《纲要》实施与年度计划的衔接,把五年规划的目标任务分解落实到年度计划。三是组织开展“十二五”规划《纲要》年度监测,在综合分析各部门和市地实施情况的基础上,先后完成了“十二五”规划《纲要》2011年度和2012年度实施监测报告。
    3、抓好“十二五”专项规划的会审发布。按照省“十二五”规划编制体系目录,两年来共审核审批和发布专项规划127个,其中重点专项规划44个,一般专项规划83个。着重做好三个方面的工作:一是统分结合,更加注重发挥省级有关部门的积极性。发改委作为规划综合管理部门,主要抓好规划的立项和审批发布“两头”,其他环节的工作都以规划牵头单位为主加以推进。二是综合协调,更加注重规划办审议协调平台的完善。在原有工作机制基础上修订印发《省级专项规划管理程序》,把省规划办协调审议作为专项规划审批的重要环节,先后组织召开了19次省规划办会议。三是信息公开,更加注重提高规划的透明度和社会影响力。在规划审批发布阶段,做好规划的保密审查工作,除涉密规划外,“十二五”专项规划均在发布后第一时间通过门户网站向社会公布。
    4、完成主体功能区规划编制任务。主体功能区规划编制工作时间长,涉及面广,协调难度大。近两年来主要做了三方面工作:一是规划分别报经省委常委会和省政府常务会议审议通过后,上报国家审核。二是积极向国家发改委衔接争取,使我省重点开发区域的比重在原来基础上提高了4个百分点,进一步扩大沿海和浙中地区重点开发区域的范围。三是按照国家审核意见进行修改完善,重点对舟山群岛新区和嘉善县的主体功能区定位和分区进行调整完善。应该说,目前的规划方案已经比较成熟,下一步将报省政府审批发布。
    从各市交流发言的情况看,和省里一样做了大量工作,有许多特点和亮点,主要是四个方面:一是规划综合管理日臻完善。各市都加强了规划综合管理,制定规划编制体系目录,建立工作机制和制度。比如,温州市发改委充分发挥各业务处室的职能,统分结合,由规划处提供专项规划审核意见的模本,然后由各专业处室负责审核规划文本,在发改委内部形成合力。二是课题研究成效明显。各市都围绕当地党委、政府的中心工作,加强关系长远发展的重大课题研究。如金华市开展金义都市区发展战略研究,为编制规划做好前期工作。宁波市开展现代化国际港口城市目标内涵课题研究,荣获省发改系统优秀成果奖。三是规划编制富有特色。各地结合地方实际做了不少特色规划,既有区域规划,也有专项规划。如嘉兴市做了六个服务业规划,质量和水平都不错。丽水的养生养老规划也做得颇有特色。湖州市编制浙苏皖省际重点开发区域规划,已初见成效。四是规划实施机制不断创新。杭州市把“十二五”规划实施的考核,纳入政府的考核体系。衢州市按照主体功能区规划的理念,制定实施《百个乡镇分类争先实施意见》,得到省领导的充分肯定。总之,我觉得大家都做了很多工作,淡季不淡,亮点纷呈,取得了较好成效。
    应当说,这两年来我省发改系统规划工作取得的成绩,是实实在在、有目共睹的。同时,大家对于在经济社会发展转型时期,如何创新发展规划的体制机制和方式方法也有了更深的认识。
    一是规划工作不能止于编制,实施机制尚需深入探索。规划工作“重编制、轻实施”是一个长期存在的问题。没有切实有效的实施机制加以保障,规划编得再好也只能是“纸上画画,墙上挂挂”。从我省近两个五年规划来看,规划编制的质量和水平有了较大提高,规划的实施机制也在不断完善,但规划实施的手段还较为单一,目前仅局限于规划的分解落实和监测评估两个方面。为进一步提高规划实施的有效性,今后要在明确规划责任主体、加强与年度计划衔接、实行考核评价等方面多作探索,多下功夫,不断完善规划的实施机制。
    二是规划综合管理不断加强,管住管好还须创新方式方法。加强规划综合管理,是发改部门职能转变的重要内容。从近两个五年规划的实践看,我省发展规划综合管理工作已经有了一个良好的开端,正在逐步走向规范化、制度化。近几年来,随着各地各部门对规划工作的日益重视,规划数量越来越多,如省级“十二五”专项规划总数达145个,各市也至少有几十个,发改部门规划综合管理的任务也越来越重。为此,大家有必要改进规划的综合管理,控制规划数量,对专项规划进行适当分类,一般性规划要减少管理环节,集中精力抓好重点规划的管理,进一步提高规划综合管理的效率和水平。
    三是规划间歇期应当成为战略研究和建章立制的黄金期。规划工作具有周期性,春夏秋冬四季分明。编制五年规划的那两年比较紧张忙碌,但两个五年规划之间的间歇期,工作任务相对比较宽松。俗话说,磨刀不误砍柴功。在这段时间,大家一方面要切实加强中长期发展前瞻性、战略性、趋势性问题的研究,进一步提升规划队伍的研究能力和水平,为下一个五年规划打好基础;另一方面要全面系统地总结上一个五年规划的做法和经验,完善规划工作的各项制度,在建章立制上下功夫,推进规划工作的规范化、制度化和法制化建设。
   
    二、今年发展规划工作的主要任务
    2013年是省委提出干好“一三五”、实现“四翻番”的第一年,是新一届省政府开局之年,也是“十二五”规划实施的关键年。根据国家和省里有关工作部署,今年发展规划工作主要有以下四项任务。
    (一)切实做好“十二五”规划中期评估
    开展“十二五”规划中期评估,是人大监督法的要求,也是保障规划有效实施的必要环节和重要手段。省人大常委会已经制定了“十二五”规划中期评估工作实施方案,确定了“1+7”个评估对象,即一个“十二五”规划纲要,加上民政事业、重大建设项目、社会发展、科学技术发展、少数民族事业发展、农村经济发展、环境保护等7个专项规划。委里已经下发了《关于开展“十二五”规划中期评估工作的意见》,明确了评估工作的引导思想、重点、进度和分工等要求。各市人大、政府也作了相关工作部署。
    对于开展“十二五”规划中期评估工作,我这里再重点强调两点:一是评估什么。先要围绕“十二五”规划本身进行评估,对“十二五”规划确定的目标任务进行全面系统的评估对照,包括具体指标、工作任务、重大工程、改革方案和政策措施等,评估其进展情况,看看能否完成,这是最基本的。更进一步的要求是,根据变化中的发展环境和趋势,对于一些难以完成或需要调整的指标、项目、任务和政策措施,提出具体的调整意见建议,这是中期评估的重要任务,也是人大监督的重要内容。二是怎么评估。严格地讲,评估应该是第三方的。但是大家现阶段主要还是自我评估,也不妨借助第三方的力量做一些评估工作,也可以发挥网络平台的作用,听听老百姓的意见,可以尝试各种各样的方式方法。在表现方式上也可以作些创新,评估报告可以图文并茂,更加通俗直观一些。
    (二)组织开展农业转移人口市民化课题研究
    城镇化是扩大内需最大的潜力所在,也是我国经济增长的巨大引擎。中央高度重视城镇化工作,将在今年下半年召开全国城镇化工作会议,国家发改委正在编制城镇化发展规划,制定相关配套政策,做好会前准备工作。省委、省政府也高度重视这项工作,要求省发改委抓紧组织开展有关课题研究,为下一步制定相关规划和政策奠定基础。推进农业转移人口市民化是新型城市化的核心内容,也是提高城市化质量和水平的主要抓手。浙江作为沿海发达省份,面临的矛盾和问题更加突出,大家要把农业转移人口市民化问题作为今年的重大课题,进一步研究深、研究细、研究透。
    “五一”节前,大家专门研究制定了农业转移人口市民化课题工作方案,确定课题研究的主要内容:一是开展农业转移人口市民化的现状和意愿调查,摸清不同群体尤其是新生代农民工进城落户需求;二是测算不同层级城市农业转移人口市民化的公共成本,提出中央和地方,政府、企业、个人之间的成本分担机制;三是分析目前农业转移人口市民化的主要障碍和难点,提出有利于推进农业转移人口市民化的相关制度安排和政策设计;四是根据我省发展实际和承载能力,提出农业转移人口市民化时间有序、空间有序、人群有序、领域有序的布局指引方案。这次课题研究采取“委院合作+上下联动”、“核心团队+外围力量”的组织形式,由省发改委和省发展规划研究院联合组成课题组,有关市县发改委(局)共同参与。下一阶段课题组将组织开展实地调研、问卷调查等工作。除了请各市提供农业转移人口市民化面上情况的综合材料外,还将选择若干典型性、代表性的市、县、镇进行深入调研,形成专题研究报告,作为调研总报告的基础和支撑。
    (三)积极探索主体功能区规划实施
    编制实施主体功能区规划是落实科学发展观的重大战略举措,对于促进区域协调发展、人与自然和谐发展具有重要意义。我省主体功能区规划,按照国家审核意见修改完善后,6月份将报省政府审批发布。下一步尽管规划实施面临许多困难,但大家仍然要作出积极的努力。一是加强规划宣传。主体功能区规划发布后,可以采取多种形式,比如召开资讯发布会,通过各种媒体,加大宣传力度,使全社会了解、认知这个规划。二是制定市县实施意见。按照国家和省主体功能区规划的定位,市县可以考虑制定主体功能区规划的实施意见,把规划落到实处。三是开展市县功能区划试点。在目前的情况下,再在全省市县全覆盖地进行更细更具体的功能区划不太现实,但选择一些有基础、有意愿的区域,开展局部的功能区划试点,进行一些探索还是可行的。四是探索开展分类考核。按照主体功能区进行分类考核,是规划实施的保障措施。衢州市制定实施的乡镇分类考核的办法,就是对主体功能区规划的落实,其他地方也可以结合实际作一些探索。
    (四)进一步完善规划综合管理
    “十一五”以来,全省发改系统大多建立了发展规划的综合管理体系,把各个部门编制的专项规划和区域规划纳入到一个笼子统一管理,在规划综合管理上迈出了一大步。但从“十一五”、“十二五”两个五年规划的实践看,规划综合管理在“统”的基础上还需要进一步完善和提高。我认为总的原则是“管少管深管好”。具体讲,要正确处理好两个关系:一是全面管理与重点管理。对规划的全面管理,要防止过多过滥,不能为了安排财政资金,把类似引导意见、工作方案、政策文件等都作为规划来编制。重点管理要强调“管少”,真正把关系长远、统筹发展、涉及民生的规划编制好、实施好。二是分类管理与分层次管理。纳入发展规划编制体系目录的规划是否可以分为三类:一类是规划内容局限于某一专门领域,与其他部门相关性不高,一般由一个专业部门编制的专项规划。这一类规划发改委只管规划立项,规划的编制、审批发布等环节均由专业部门负责。第二类是规划的内容涉及其它部门,需要发挥省规划办的作用进行综合协调的规划,发改委主要管好立项和协调两个环节。第三类就是重点专项规划和区域规划,一般是跨区域、跨行业、跨部门、跨专业的规划,这类规划由发改委牵头、相关部门一起参与编制和组织实施,发改委要全程管理。   
   
    三、做好发展规划工作的几点要求
    (一)进一步提升发展规划的科学水平,要在深化研究上下功夫。
    发展规划是政府关于国民经济和社会发展在特定时间和空间上的战略部署、总体谋划和远景展望。目前大家的规划编制大多停留在提口号、写文章上,前期研究工作做得不深。要使一个规划真正管用,必须在深化研究上下功夫。重点要做好三个结合:
    一是定性研判与定量分析相结合。提高规划编制的质量和水平,要采用定性与定量相结合方法。定性判断有时候是从定量分析中得出来的,定量结论有时候是从定性研判的基础上得出来,两者要紧密结合。
    二是内强素质与外借智力相结合。规划工编辑要内强素质,具有宽广的视野和战略思维,才能准确把握中长期发展的趋势和客观规律。同时,还要外借智力,内外结合,才能把规划工作做得更好。善用外脑,既要选择那些对本地情况比较了解,具有一定工作积累的规划研究机构;又要自身深度参与规划编制过程,抓好几个关键节点,才能编制出科学有用的规划。
    三是规划处室与专业处室相结合。从规划编制中带项目,在思路研究中出项目,是发改委工作的基本方法。当年杭甬高速公路、杭州湾跨海大桥等重大项目都是从规划和思路研究中带出来的。投资项目审批手续简化后,规划的作用会进一步强化,这就更需要规划处室与专业处室进一步加强合作,凝成一股绳,合力推进各项工作。
    (二)进一步提升发展规划的统筹功能,要在强化协调上下功夫。
    统筹既是规划的重要方法,也是规划的核心功能。进一步提升发展规划的统筹功能,关键是统筹编制跨区域、跨部门、跨行业、跨专业的规划,加强各类规划之间、上下位规划之间的衔接协调,使规划目标任务在空间上合理分布,在时间上有序安排,在公共政策上协调一致,相互配合,形成合力。具体要加强三个方面的衔接协调:
    一是总体规划与专项规划的衔接协调。总体规划和专项规划的定位、功能和作用不同。加强两者之间的衔接协调,主要是两个方面:一是在编制总体规划中,如何更多地吸取专项规划的内容,发挥支撑作用;二是在编制专项规划中,如何遵循总体规划的引导思想、基本原则,发挥导向作用。
    二是上位规划与下位规划的衔接协调。省域发展规划体系主要包括省、市、县三级规划。在不同层级规划的衔接协调上,要遵循下位规划服从上位规划的原则,在规划目标、引导思想和重点任务等方面保持一致。尤其在编制综合交通、水资源等跨区域基础设施建设规划时,要加强与上位专项规划的衔接,统筹线位资源,搞好地区之间的相互协调。
    三是发展规划与城乡规划、土地利用规划的衔接协调。目前我国的规划体系,实际上形成了发展规划、城乡规划和土地利用规划“三足鼎立”的格局。随着经济发展阶段性变化和市场经济体制的日益完善,与经济结构密切相关的空间开发结构,已逐渐成为政府调控的重要对象。统筹国土空间开发和利用,优化国土空间结构,必须加强三大规划的衔接协调,既要发挥发展规划的宏观性、战略性、基础性的作用,又要发挥城乡规划和土地利用规划的空间引导和微观管制的作用,形成衔接有序、功能互补的规划体系。
    (三)进一步提升发展规划的引导作用,要在硬化实施上下功夫。
    发展规划是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的基本依据,也是规范政府、企业和公众行为的重要准则。充分发挥发展规划的上述功能,关键要增强规划的刚性,在硬化规划实施上下功夫。
    一是规划的分解落实。规划目标任务的分解落实,是规划实施的保障。对规划进行分解落实,首先是规划的目标任务是可分解的,目标要量化,任务要明确。其次是规划目标任务分解不宜太细,不要为了分解而分解,能分解的则分解,不能分解的就不分解,这样才能有实际效果。
    二是规划的项目支撑。建设项目是规划实施的重要支撑,也是规划实施的重要抓手。提高规划的引导性,就要求把谋划大项目、建立项目库作为规划前期研究的重要内容,并把建设项目是否纳入规划作为项目审批的基本依据。要定期检查评估纳入规划的建设项目实施情况,研究分析项目实施中存在的问题及原因,提出推进项目实施的具体措施,切实提高规划的可操作性和实效性。
    三是规划的监测评估。“十一五”以来,大家在规划的监测评估上做了一些探索和实践,初步建立了规划监测评估制度,取得了较好的效果。今年是“十二五”规划中期评估之年,大家要充分利用这个机会,进一步完善规划监测评估制度,创新规划评估方式方法,使之成为促进规划实施的重要手段。
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