亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第78期 2013年>> 实践方略 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2013/11/12
参与式治理下的城市社区环境治理研究——以杭州市为例
黄 瑶

    一、研究背景
    社会是由一个又一个小单元构成,社区正是复杂社会中的这样一个小单元。2000年10月召开的十五届五中全会关于“十五”计划建议,第一次以文件形式提出“加强城乡基层政权机关和群众性自治组织建设,扩大公民有序的政治参与,引导群众依法管理自己的事情”和“加强社区民主建设”的论断。2000年11月,中共中央办公厅转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》的文件。党的十六大报告亦明确提出“完善城市居民自治,建设管理有序的新型社区”。作为人口的聚集地和经济高速发展的中心城市在现代化进程中,由于工业主义的泛滥,其生态系统不断受到威胁并长时间失去平衡。面对如此严重的环境问题,大家认识到要改变传统发展模式以实现可持续发展,要采取有效的环境治理措施,为城市居民创造管理有序、环境优美、生活便利的和谐现代化社区。
    良好的环境治理是为了服务公共利益和民众的需要,政府在不断寻求环境治理解决方法的过程中,居民对于居住区也有了比以前更加强烈的归属感,他们越来越具有参与意识,具有强烈的自治需求,希翼参与到社会公共事务中。为了实现对环境资源的高效持续管理,人们一直在寻求一种更加灵活的、关注社区参与的、适合于社区基本情况的管理方式。政府不再是唯一的主体和行使者,国家正逐步地把原来由它独立承担的责任向社区转移。地方政府主动或被动地将部分权力回归社会,为社区提供自治空间,从而也为居民参与社区环境治理奠定基础。改革开放以来,政治体制改革的深化带来相对独立的公民社会的逐步成长,表现为民间组织的数量和独立性日益增加,这也成为治理社区环境的现实基础。
    社区环境研究在我国属于一个较新的课题,从事研究的人员较少,研究的方法、对象和内容还不成熟。从现有的文献资料来看,对社区环境治理的实证研究相对欠缺,社区环境治理的理论研究明显不足,有研究的必要性。本文受这一思想的启发,试图在已有研究的基础上对社区环境保护的情况做出较为明确、全面和深入的探讨。
   
    二、文献综述
    (一)概念界定
    1、客体:城市环境
    一般意义上的“环境”是一个相对的、可变的概念,是指围绕某个中心事物的外部世界,即包围某中心的事物或状态,以及影响中心事物发展变化的外部原因。本文的“城市环境”是指城市的自然因素与社会因素相互作用形成的,影响和制约城市经济与社会生活的外部条件和因素的总和。城市环境不仅包括城市的地质、地貌、大气、水体、土地、自然环境资源,还包括城市物质学问生活过程中,对自然进行的改造和利用而创造出的建筑、设施、场所以及能反映城市社会经济学问底蕴与城市形象的人为环境。城市环境形成于城市发展,同时又制约着城市发展。
    我国城市经过了上世纪90年代以来力度强大的城区改造后,工业基本上已转移至城市外围,可以认为传统工业污染很大程度上已经不属于城市环境管理范畴。城市环境问题,是那些广泛、分散,但对居民生活和城市社会经济生活的日常运行产生不利影响的环境问题。任其发展,大家的城市会患上那种第三世界国家城市常见的城市病。如噪声污染、空调废热污染等新型城市污染;违章搭建、乱设摊等损害城市公共空间的经济活动等。城市内部的环境管理开始更多地关注那些细小、分散、非传统的环境问题,如汽车尾气、光污染、细小噪声源和个人行为造成的对他人的干扰等,城市环境管理也越来越与城市公共问题的管理融为一体。
    2、主体:城市社区
    首先将“社区”概念引入学术界的德国社会学家腾尼斯(1887)认为,社区是一个不大的地域范围及生活于其中的人群,他们之间有着亲密的关系,相互信任,服从权威,可能有着共同的信仰和风俗习惯。在中国,社区一词源于费孝通先生在20世纪30年代的著作《江村经济》中。“社区”是指“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”从地域上可将社区分为:农村社区、集镇社区和城市社区。从范围上讲,城市社区一般指“经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。
    现代意义上的城市社区上是建立在平等、协作理念基础上的“契约型”的,以生产和消费半公共物品为主要功能、以追求集体福利最大化为目的的初级公共领域。核心是社区内的规则、制度与组织。与强调非正式社会纽带、情感、价值信仰的农村社区观不同,现代社区人们共同生存于同一地域,之间既有利益区别,也涉及到同样的利害关系,如环境。对于共同利害问题,单个人的能力有限,需要进行理性地合作。合作的需要导致理性制度关系的产生,人们通过形成组织、产生制度来解决社区公共问题。
    (二)城市社区环境治理的理论基础
    1、治理
    从城市管理的历程看,最初的城市管理是统治,其基本特点是“人治”,规则是依照统治者的意志制定的,由统治者的好坏决定城市公共生活的质量。这种状况在进入上世纪后的大工业时代则完全被官僚主义管理体系取代,其特点是严密的自上而下的科层体制、专业化的政府部门分工、以及完善的规则体系;其优势是能够标准化地提供城市社会所需要的公共物品和服务,但其缺点也非常明显,包括管理机构的利益主体化、缺乏效率、制度僵化、缺乏人情味,不能对变化的需求,尤其是社会的个性化需求作出反应。
    20世纪80年代以来西方政府管理体系改革,提出从管理走向治理。罗伯特•罗茨认为“治理标志着政府管理含义的变化,指的是一种新的管理过程,或者一种改变了的有序统治状态,或是一种新的管理社会的方式。”
    1995年联合国全球治理委员会在《大家的全球伙伴关系》中对“治理”作了更宽泛的界定:治理就是各种利益相关者共同参与共同事务管理的过程,它特别强调治理是一个持续的过程,这种过程的核心是平等的协商和对话,并通过协商对话形成一致性的“契约”,约束各方参与者的行为,从而实现某种公共利益的最大化。
    2、社区自治
    陈伟中将“自组织理论”定义为:在既定的时空范围,各种利益主体通过民主协商,相互增进信任,整合资源,采取合作行为,共同治理公共事务的过程,并逐步使共同体进入“自我维系”状态。基本要素包括:合作资格——独立的权利主体;合作基础——共同的利益纽带;合作机制一一平等协商;合作条件——成本分摊和利益共享;合作绩效——自组织状态。
    自治是“自组织治理”的简称,具体是指在一定的时空范围内,不需要外部力量的强制性干预。城市社区自治是指不需要某种外部力量的强制性干预,社区利益相关者可以通过民主协商来合作处理社区公共事务,使社区进入自我管理、自我服务、自我教育、自我约束秩序的过程。这种社区公共生活秩序,是社区利益相关者在社区公共生活中反复出现的、彼此可以明确预期的行为模式。当民主协商、监督、合作成为社区公共生活方式和行为模式,而不需要外部力量的强制性干预时,这将是一种“理想状态”的社区自治。从长远发展看,社区自治是一个持续的过程:一种需求得到满足,又会产生新的需求,促使人们采取新的合作行动,增加新的供给。如此循环往复,成为健康有序的可持续发展模式。
    3、参与式治理
    治理理论为社区参与环境治理提供理论基础。作为治理活动的内在要求,“参与式治理”的核心就是居民参与。对于城市社区而言,没有居民参与就谈不上参与式治理。本文中的居民参与尤指居民在社会公共管理中的参与以及社区公共政策制定与实行的参与,文中主要是指对社会生活的参与。“参与”是“治理”的内在的、不可分割的特质,将“治理”和“参与式”放在一起,强调了公民理性参与、协商处理公共事务的必要性。
    “参与式治理”是建立政府与公民社会的合作、协商和伙伴关系,促使政府与社会组织共同参与事务管理过程的治理模式。它是对立于单一中心权威治理的。Kooiman认为“不论是公共部门还是私人部门,没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部常识与信息;也没有一个个体行动者有足够的常识和能力去应用所有有效的工具。”从中能分析出,“参与式治理”最基本的原则是平等参与、赋权、扁平化组织等,同时也意味着理性博弈、合作、协商等。它强调对公民参与程度的重视、强调权力中心的多元化、强调政府与公民社会的互动性。其倡导者“否认官僚体制在提供公共服务方面的核心地位,反而寻求合作方式和利用个人参与来加强政府效能。官僚体制在某些功能上仍然有其存在的必要,但人民自己可以在整个体制上发挥更重要的作用”。通过参与能反映公民的要求,提供全面准确的信息,提供决策的科学性,体现政府鼓励公民参与的价值取向。这种新型的城市社区管理体制,主张通过培育公民精神,鼓励公民及组织参与公共政策制定实行和公共事务管理,有利于充分体现个人价值,从而认同现在的政治体系和政治权威;充分肯定公民社会的积极作用,着力培育强大的公民社会;重视第三部门;加快政府职能转变,建设与政府的良好伙伴关系;有效地制约政府运作、促进政治民主化、弥补政府决策的有限理性、防止独裁政治的出现;建设“民主化”、善治政府以建立政府与公民社会之间的合作互动关系。
   
    三、杭州市社区环境治理实践
    (一)杭州市社区建设历程
    杭州的社区工作起步较早。自1986年民政部提出要开展社区服务以来,社区服务主要集中在在老龄服务、残疾人服务、工疗康复服务、烈军属服务等方面;在城市创卫、环境保护、绿化美化等方面;在卫生防疫、计划生育等方面;在便民利民、生活服务等方面。杭州市在市场、市容、市貌管理等方面都做了大量的工作,社会问题通过社区的自治自理得到解决。杭州市先后获得“国家卫生城市”、“全国城市环境综合整治优秀城市”、“全国园林城市”、“全国绿化造林先进城市”、“全国双拥模范城市”、“中国优秀旅游城市”、“全国科教兴市先进城市”及“全国创建文明城市工作先进城市”等荣誉称号。
    1989年由www.yabovip11.com、市专家和实际工编辑合著《城市社区服务》一书是我国第一部较全面系统地论述城市社区服务的专著,时任民政部副部长的张德江同志为该书作序。1996年1月由杭州大学教授所著的《社区研究——社区建设与社区发展》是我国第一部运用社会学的社区观点全面系统研究和阐明社区建设理论的著作。1996年6月由www.yabovip11.com市专家学者和实际工编辑合著的《中国城市社区建设》,是国家“八五”哲学社会科学规划重要课题,全国人大常委会副委员长雷洁琼为该书作序。1997年由杭州市社会科学院和市民政学会合作完成了软科学课题《关于建立完善杭州城市社区管理体制调查的研究》。1997年的这两项研究成果被付诸实践。
    1992年第一次“全国社区建设讨论会”在杭州市召开。1993年11月,下城区建立了我国第一个“社区建设研究会”。1999年民政部第一次“全国社区建设实验区工作座谈会”在杭州召开。下城区于1998年被民政部命名为“全国社区服务示范城区”,1999年又被确定为“全国社区建设实验区”。杭州市的社区工作屡获全国先进称号。1995年杭州市天水、朝晖两街道被评为“全国最佳街道”(全国共评出16个街道)。这两个街道又和湖滨、北山等9个街道一起被称为“中国街道之星”。小营和董家新村两个居委会被评为“全国模范居委会”。
    (二)杭州市社区环境治理面临的问题
    杭州市社区建设起步虽早,其中存在的问题也不容忽视。第一,社区工作行政化半行政化趋势日益明显。这种情况自90年代初、中期起已有表现,现在愈演愈烈。居委会干部反映现在工作有“三多”:一是工作任务多。据反映,居委会一般都要承担100多项工作。二是工作要求多。有关部门不仅要求居委会做工作,而且对每种工作都提很多要求。三是经济负担多。各个工作常常不费随事转,而是把经费支出转嫁到社区身上。第二,对社区建设中出现的新问题没有及时认真解决。其次,有些政策法规未能很好实行,检查督办也不力。从中央到地方已经出台了不少加强社区环境治理的政策法规,这是搞好社区环境治理的根本保证。最后,社区环境治理未能从全局上把握,其考虑范围和深广度都是有限的。较多的是从解决面临的具体问题出发,而难以从全局需要出发来考虑问题,难以整合成整体。关于社区环境的一些决策,并没有很好地站在经济社会协调发展的角度考虑。
   
    四、城市社区环境参与式治理的路径选择
    受经济和社会历史学问制度等因素的制约,我国公民参与的主客观能力普遍不足等多种因素都阻碍了公民参与式治理的实施。而公众参与只有可能在国家、企业和公民社会之间有相对公开沟通的背景下才能进展良好。因此,如何积极建设善治政府、培育公民意识和公共精神、鼓励支撑公民社会的载体——民间组织的发展,是构建参与式治理模式的基本策略。
    (一)建立健全配套政策与行为规范
    社区环境治理需要有系统化的制度体系作保障,“参与式治理”需要的制度体系是指影响参与式治理实行的外部机构和力量,层次上可以分为宏观制度体系和微观制度体系。宏观制度体系是指政治、经济、学问等制度的总称。微观制度体系是“参与式治理”与经济组织相互作用的体系。公众应意识到参与在环境领域的重要性,以多赢的价值取向、以法律的约束,完善社区建设参与机制。
    1、构建参与式治理机制,增强自治功能
    构建参与式治理机制,首先要贯彻落实民主决策、民主实行、民主监督,给予居民利益诉求的机会。建立居民有效参与社区环境保护与治理过程的商议式民主机制,为公众参与环境保护提供支撑与实践方式。哈贝马斯在《Contribution to A Discourse Theory of Lawand Democracy》书中提到商议式民主。而最早倡导将商议式民主引入到绿色政治(Greenpolitics)的学者是澳大利亚国立大学John Dryzek教授。“商议合作型环境治理”模式,就是让商议性民主与公众参与环境保护联接起来。这样有助于重构政府与居民的信任关系,最关键是能让居民角色实现从客人到主人的转变。让公众平等参与而且广泛地在非官方的公共领域参与环境治理,各方的利益诉求通过公开的表达与和平的协商而达成共识。这种人性化的社区治理方式使居民可以对与社区环境问题有关联的不确定性和集体行动做出反映,还能够有助于彼此敬重、理解和承认。
    2、政府转变职能,提高居民参与能力
    政府环境治理的有效进行需要能力的重塑。政府应鼓励支撑公民参与环境政策的制定和实行,并通过具体的制度化途径和参与技术使公民真正分享决策权力,积累长期的信任与资本,政府才能做到真正的“问计于民、还权于民、造福于民”。
    公民的民主意识和参政能力只有通过民主实践才能逐步固化。首先,必须健全参与制度,为公民参与提供制度和程序上的保证,包括人民代表大会制度、民主区域自治制度、选举制度、听证制度、信息公开制度、公民参与立法制度以及公民批评建议制度等。其次,参与环境治理关键是能够参与决策过程,要规范参与程序,以确保公民参与的有效性与公正性。再次,要大力拓展和优化公民参与渠道,创造灵活多样的参与方式,并使其制度化。像网上征求意见、社区对话、投诉热线、居民论坛、参加政府听证会等办法成为了原有的决策方式的补充。还有浙江温岭市等地出现“民主议事会”、“民主恳谈会”、“民主议政日”、“社区事务民主听证会”、“民主听证会”等形式的公民性的论坛,都是群众表达诉求的有效渠道。
    (二)完善组织结构与资源配置
    正式的组织是社区的最基本的治理主体,特定的利益基础和可行的组织制度是社区治理取得成功的基本条件。集体利益为人们提供了共同的追求目标,组织机制可以保证共同目标的实现。
    1、整合社区资源,扩充筹资来源
    社区通过与政府的合作,努力争取政府的补贴与支撑;通过社会募捐扩大社区的环保活动的影响力,争取社会慈善资源的支撑;社区环保组织在提供社区公共物品和服务时适当收取相应的服务费用,但要将费用限定在较低水平。适当的收取费用盈利,用于社区环境治理的再投入,可以促进社区非营利组织的持续发展,增强社区环保组织的服务能力。适当盈利性收入与社区服务水平之间具有一定的正相关性,并不会违背社区非营利组织“非盈利”的基本价值取向。
    2、从单一管理向多元治理转变
    制度化的社区公共参与的实现,必须使得社区居委会真正成为社区自治组织,成为社区利益方的代表,参与社区治理才能得到制度上的保证。要建立利益相关者的互动合作机制,使传统的自上而下的工作方法和自下而上的工作相结合,并通过建立“街居例会制度”的参与机制了解社区需求,形成街道和社区之间的信息沟通。社区从网络合作环节采取措施,增强社区的活动能力,真正成为环境治理的一个重要主体。要转变观念,改变工作方法,其核心是改变政府向社区投入资源的决策方式,形成以社区需求为中心的权力和资源分配体制。具体操作方法是社区在项目实行的过程中提高自治能力,发掘社区内的非正式领袖,建立社区内生资源。
    (三)提高社区管理与服务水平
    社区环境治理未能充分得到社会的认可重要原因就是社区还不具有强大的实力来开展具体多项环保活动来赢得社会支撑,因此,加强社区自身能力建设很必要。社区居民是社区自治的核心,职业化的社区干部队伍则是参与式治理有效开展的重要保证。
    1、组建职业化社区干部队伍
    第一,加强人才的专业化建设。加强对社区服务人员的教育培训,通过理论学习和实践训练方式转变他们的工作理念和方法,提高专业技能和服务水平。第二,针对社区干部的实际需求,开设社区课程。加强社区层面的培训教育,强化社区领导层在环境治理中的作用和充分发挥社区内部制度的约束效应,掌握参与式的工作方法。第三,加强对环境志愿队伍的管理,拓宽选人用人的渠道。建立选聘分离制度和议行分设的社区组织体系,为推动参与式治理创造条件。
    2、加强社区自身能力建设
    第一,社区要加强自律机制的建设。要公开接受相关利益群体的监督,使社区的运作更加规范。制度框架本身较弱的社区需要额外的成本来强化和提高社区管理能力,政府要联合社区非营利组织,积极开展服务,扩大社区影响力、赢得社会公信力。第二,政府和各类专业管理部门政社分开,实现社区管理有序化。正确处理与社区的关系,实行“权随责走,费随事转”,做到管理有序。增加服务的种类,丰富服务内容。最后,以服务群众为主题,积极拓展社区服务功能。深入社区,倾听居民群众的意见和建议,强化和完善社区服务,以构建有效的社区服务的社会支援网络为核心,促进社区服务水平的提高。
    3、提高社区非营利组织的管理服务水平
    社区非营利组织作为社区环境治理的重要主体,政府要扶持组织向社区服务延伸,开展社区服务;支撑社区志愿者组织开展社区志愿服务活动,进一步规范和管理民间组织的社区服务活动。真正的社区治理就是治理主体之间形成网状结构,彼此竞争合作。各环保组织之间要积极合作,发挥各自的优势,最大程度的利用自身资源。政府还应与社区非营利组织、企业、社区居民等治理主体形成合作网络,实现多中心管理。政府还应制定相关政策,要求社区非营利组织公开组织事务,允许利益主体对相关事务进行查询监督,从而提升其服务水平。
    (四)塑造参与式社区学问氛围
    构建参与式学问氛围的突破点是扩大参与式环保宣教活动的群众基础,它也是成功的参与式环境治理的重要内容。
    1、构建“人本型”的社区理念
    以建设绿色、文明、参与社区为目标,在社区中培育环境互建的新型亲情邻里关系。鼓励社区成员自发参与社区环境活动,在活动中能够达到培育社区居民共同的价值体系,形成社区人群的学问维系力。通过组织提高社区居民法律意识、学问素质和环境意识等健康的群众性学问、教育活动,为居民创造互相交往的机会。培育绿色小区、节能小区等具有特色的小区学问,构建自治型、共建型等特色社区。街道可以在社区内制作可以更换的社区学问版面,为社区居民参与治理营造浓郁的学问氛围。
    2、掌握推进参与的方法
    通过环保工程、环保宣传等各种长效机制的建设,通过街道、企业、居民之间的互动,培养其主人翁意识;提高企业参与社区建设和环境治理的主动性,实现其从“单位人”到“社区人”的角色转变。针对不同的受教育程度人群,展开不同内容、不同形式的环境保护宣传教育活动,向社区群众发放环保宣传资料,在社区内通过电视、广播、报纸等资讯媒体,加强对环保法律法规的宣传,形成居民谈社区环境的社会氛围。加大大众传媒渠道中环保活动的参与式比例,将以往公众从被动接受者向主动参与者转变。
    (五)建立激励和约束机制
    环境污染事实需要公众参与来改变,居民参与在整个环境参与式治理模式中起着重要作用。社会政策使公众从关注自身利益出发,调动居民参与环境治理的积极性,这就是激励机制。同时激励伴随着约束机制,没有约束就会失序、甚至脱轨,这就是社区自治组织的组织协调功能。
    1、建立激励机制
    公民让别人替代其行使公民资格的职责是一种“搭便车”行为。这种缺乏主体意识和公民意识的公民只是公共服务的消费者和政治动员消极的“投票者”,他们不能适应参与式治理模式的要求。为了培育公民的公共精神,增强公民参与意识,要确定参与主体,提供参与渠道。结合社区实际采取多种方式进行激励,例如:在社区定期开展表彰和经验交流会,并展出活动相关图片以达到宣传和激励作用;社区可以利用电视台、报纸等传媒,对环保活动进行大幅度的报道;组建志愿者队伍,开展社区环境保护项目。要切实落实和保障公民法定的参政议政权利,有效提高公民的参与意识和能力。
    2、倡导健康环保生活方式
    社区是城市的重要组成部分,一个社区环境的好坏直接影响着城市的面貌,但是很多社区的居民都忽视周围的环境,忽视潜在的环境危机,忽视自己的生活习惯。因此要帮助社区居民发现被忽略的绿色资源,使他们能够从全新的角度重新认识居住环境;倡导市民在拥挤的都市,用更健康环保的方式生活。倡议广大市民积极参与到节能减排的全民行动中来,多开展以“关注气候变化、倡导低碳生活、发展低碳经济、促进节能减排”为主旨的环保公益活动,让环保走进社区,激励居民积极投身到社区环境治理中。同时社会公众及民间组织也应该主动学习日常环保常识,养成低碳经济理念,深化对发展低碳经济必要性的认识,并积极参与社区环境治理,让低碳环保成为一种生活原则。


    (编辑单位:苏州大学)

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