亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第78期 2013年>> 聚焦 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2013/11/12
重大固定资产投资项目社会稳定风险分析评估相关问题探讨
董嘉明

    为促进科学决策、民主决策、依法决策,预防和化解社会矛盾,国家发展改革委于2012年8月16日印发了《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资〔2012〕2492号,以下简称稳定评估办法)。该办法规定,国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在境内建设实施的固定资产投资项目,都要进行社会稳定风险分析和评估(以下简称稳定分析或稳定评估)。评估主体作出的社会稳定风险评估报告是项目审批、核准的重要依据。评估报告认为项目存在低风险但有可靠防控措施的,国家发展改革委可以对项目进行审批、核准。
    自稳定评估办法实施以来,国家发展改革委审批、核准的项目均要求国务院有关部门、省级发展改革部门、中央管理企业在向国家发展改革委报送项目可研、申请报告申报文件中,包括对该项目社会稳定风险评估报告的意见,并附社会稳定风险评估报告。相关省市区也根据国家发展改革委的要求,或出台了相应的实施办法,或开展了稳定评估试点,初步积累了一些经验。由于稳定分析评估工作起步较晚,工作中难免存在一些问题和需要改进的地方。
   
    一、目前稳定评估工作存在的问题
    (一)各方对稳定评估工作的认识不一
    一般说来,维稳信访部门作为稳定评估工作的推动者,希翼稳定评估工作能成为促进社会稳定的常态化机制加以积极推进,对重大固定资产投资项目社会稳定风险“应评尽评”。项目审批、核准部门出于扩大有效投资的考核压力,并不希翼由于增加了稳定评估的环节而延误项目审批、核准的工作进度,希翼稳定评估工作加快工作节奏。对于业主来讲,一方面,希翼通过稳定分析评估,从源头上认识和把握项目实施过程中的风险点,便于有针对性地防范和化解;另一方面,担心稳定评估结果不利于项目的审批或核准,影响项目前期工作的推进和项目的实施,增加投资成本,因此在评估工作的配合当中,往往不太愿意提供相关资料,有意或无意地违避或隐瞒项目风险。对于稳定评估单位来说,比较重视稳定评估这一新的业务增长点,一般会投入较多的人力精力;另一方面,由于收费等原因,有时会照顾到项目审批、核准部门,或业主单位的意见和要求,有意无意地将项目的稳定风险往低风险等级去评估。
    (二)对利益相关群体鉴别及诉求情况掌握不全
    准确地鉴别出与项目有利害关系的个人、群体和机构,以及他们的诉求,是稳定风险分析评估工作顺利推进的基础。一些稳定分析或评估报告对项目建设相关利益群体的把握不够准确全面。例如,对于一些特高压、公路、铁路、输油(汽)管道等线性项目,由于涉及多个县市区且线路方案多次优化调整,确认利益群体工作量大、难度不小,在风险分析或评估工作中往往会遗漏相关利益群体,在涉及土地征用、房屋拆迁等方面,只是一个笼统的县域(乡镇)总数据,没有精确到村一级的居民户数、人数,以及征用土地的类型等。在利益群体鉴别上往往注重机构(如学校、社区、企业),忽视特殊个体;一些稳定分析报告在对风险分析时,只重视项目建设的全局正面意义,而对可能造成的局部负面影响轻描淡写,缺乏有深度的分析;对利益群体的诉求往往只重视得见的眼前和近期的利益诉求,对潜在的、长远的影响分析不够,尤其对历史形成的矛盾重视不够。以上问题的产生,究其原因,主要是在稳定分析或评估过程中,不注重实地调研,没有深入到社区、乡村和居民个人,没有获得第一手资料,往往在县市区一级召开专家咨询会,或由项目所在党委政府部门参加的项目咨询会,只是以会议代替调研,没有直接接触到利益影响方,倾听到利益相关方的意见和诉求,以至在稳定分析或评估报告当中很难看到利益群体的真实意愿。
    (三)风险点的识别不太准确
    一些专业设计院编制的项目稳定分析报告或分析篇章比较多的是工程技术的风险分析,缺少对项目经济社会环境因素的风险分析。有些稳定分析或评估报告只重视前期规划和审批程序方面(项目立项、审批的合法合规性)的风险因素,忽视后期开工建设许可审批的风险分析评估。有些只重视项目公示或公众参与期间的风险,忽视项目建设管理期间的风险。有些只重视征地拆迁、环境保护方面的风险,忽视网络舆情方面的风险。有些只参考同类项目案例的风险点分析,甚至照搬照抄同类项目案例的风险点,缺乏对所分析或评估项目的个性分析。以上问题的产生,究其原因,主要是深入现场调研不够。有些只根据《核对表法》,对照八大部分四五十个风险点凭经验估计;有的一味依靠专家,请专家提出风险点,而专家又没有到现场实地调查,只凭感觉和经验来作出判断;有的是项目分析或评估组的少数几个人讨论分析得出结论,没有充分地征求项目所在地维稳信访等部门的意见建议。事实上,建设项目都有其特殊性,同样是交通项目,其风险点可能大不相同,其真正的风险点只有经过现场调研,与当地干部群众交流后才能把握和发现。
    (四)风险等级的判断缺少依据和说服力
    主要存在两方面的问题:一是缺乏定量分析。一些专业设计院编制的项目稳定分析报告对风险等级的表述不规范(一级风险、二级风险、三级风险),没有按照国家发展改革委的要求进行表述(重大风险、较大风险、一般风险等)。有些稳定分析报告只是简单地罗列了可能存在的单因素,没有对各个因素发生的概率、影响程度进行定量分析,没有运用综合风险指数法或层次分析法,对项目整体存在的风险进行分析,因此所得出的项目风险等级的结论缺乏说服力。由于没有采用定性与定量相结合的方法进行判断,造成初始风险等级和落实了风险防控化解措施后的风险等级如果在同一个等级上的,缺乏差异性。二是定量分析的科学性有待于提高。一些稳定分析或评估报告尽管采用了定性与定量相结合的方法,但是参与分析评估人员的数量没有达到一定的样本量。由于参与定量分析的人员数量不多,或者有这方面经验的专家或直接参与项目稳定风险分析评估工作人员较少,对风险概率、影响程度、风险程度、风险权重,以及整体风险指数的计算结果的可靠性可能打上折扣。
    (五)风险防控和化解措施缺乏针对性
    国家发展改革委的稳定评估办法非常重视稳定风险分析和评估报告提出的风险防控措施。而现有的一部分分析和评估报告中提出的风险防控和化解措施缺乏针对性,主要表现在“一多一少”:一是千篇一律套话多。没有根据项目的不同类型(如交通运输类的、环境设施类的、能源类的;或居民密集区建设的项目、线性项目、点的项目;拆迁多的项目、环境影响大的项目)提出有区别的风险防控和化解措施。有些风险防控和化解措施看似很全面、很完整,但是与所存在风险因素的针对性、关联性不强,套话多、空话多,实施效果往往不佳。二是各方之间沟通少。由于稳定风险分析评估工作任务重、时间紧,再加上参加稳定分析评估的人员缺乏基层群众工作经验,在整个分析评估过程的事先事中和事后都缺乏与业主、项目主管部门、项目所在地维稳信访部门的深入沟通交流,很难提出有实际意义的措施。
   
    二、对改进稳定评估工作的几点建议
    (一)提高对稳定评估工作风险和责任的认识
    中共中央办公厅于2012年1月印发的《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的引导意见(试行)的通知》中提出了评估责任追究和决策责任追究的相关规定。国家发展改革委的稳定评估办法对评估主体的工作提出了明确的要求。稳定评估是一项风险和责任都很重的工作,必须引起相关各方的高度重视。对于项目审批、核准或指定评估的主体来讲,主要是要让风险评估机构有充足的工作时间;对于业主单位来讲,要积极配合,为风险评估机构的工作开展提供必要的条件;对于评估机构来讲,要做到不受外界的影响,科学、独立、公正地开展工作,确保评估程序要求到位、评估办法科学合理、评估结论可信可靠。
    (二)加强对稳定评估单位的资质管理
    稳定评估工作是一项新型的咨询业务,需经过试点到逐步推开的过程,绝大多数咨询机构经验不足,政府部门也缺乏相应的管理经验。目前,从事这方面业务的工程咨询机构不多,但是良莠不齐,水平高低差距较大。一些机构起步早,已建立了技术标准和规范,业务工作走在全国前列,而一些机构还处在“邯郸学步”阶段。随着这项工作的逐步展开,会有越来越多的单位介入这一业务。稳定分析和评估工作看似技术含量不高,但是要求高、责任重,与传统的工程咨询业务有很大的区别,也不同于前几年兴起的节能评估业务,需要有社会学类方面的专家参与、借用社会学的研究方法才能较好地完成。为了确保稳定评估工作质量,设置必要的门坎是需要的。建议在现阶段要有稳定评估的资质要求。对于省一级审批、核准的项目,或报送国家发展改革委审批、核准的项目,选择省内2~3家有经验的工程咨询机构承担稳定评估较为合适。
    (三)加强稳定评估工作理论方法研究和业务培训
    现阶段当务之急是加强稳定评估理论方法研究、评估队伍建设和评估机构能力培养。稳定评估是建设项目社会评价的重要组成部分,专业性和技术性强,社会调查研究分析的工作量大。稳定评估在我国开展的时间较短,评估的基础理论、指标体系、规范标准、方法技术等还处于探索之中,要组织有关高等院校、社会科学研究机构和工程咨询机构合作开展深化研究。要加强评估队伍建设,建立由工程技术、经济评价、环境评价、土地管理、城市规划、维稳信访、法律专业和社会管理等方面人才组成的社会稳定评估专家库,尤其要吸取社会学人才参与稳定评估。发展改革系统要将稳定评估纳入项目审批、核准工作人员的年度业务培训计划。工程咨询行业协会要组织稳定评估的业务培训,将其纳入注册咨询工程师继续教育范畴。要加强与综治、维稳、信访部门的互动,创造条件选派优秀注册咨询工程师到信访部门短期锻炼,提高对社会矛盾的了解和把握能力。
   

 (编辑单位:亚洲城网页版 ca88 cc)

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