亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第78期 2013年>> 聚焦 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2013/11/12
www.yabovip11.com推进重大建设项目社会稳定风险评估机制研究
联合课题组

    一、社会稳定风险评估的范围
    (一)社会稳定风险评估的项目范围
    凡是与群众切身利益密切相关且容易引发冲突,有可能在较大范围内对群众生产、生活、身体造成影响的政府投资或企业投资的重大建设项目,都应纳入评估范围。
    根据《www.yabovip11.com企业投资项目核准目录》的分类(政府投资项目参照企业投资项目核准目录),比较容易引发群体性事件的重大建设项目主要如下:
    水利项目,包括水库、滩涂围垦等重大建设项目;
    能源项目,包括特高压线、变电所、风电站、输油输气管网、石油存储设施等重大建设项目;
    综合交通项目,包括轨道交通、高速公路、国省道、独立公路桥梁、机场等重大建设项目;
    城建项目,包括城市快速路,生活垃圾焚烧处理设施,危险废物、医疗废物和放射性废物处置设施,污水处理设施等重大建设项目;
    城市综合开发、环境整治(拆除违法建筑)、旧村(旧城)改造、扶贫等重大建设项目;
    其他项目,如环境影响较大的产业类重大建设项目。
    (二)评估机制设置的基本原则
    1、坚持关口前移、主动预防原则:坚持标本兼治、事前防范,变被动化解为主动预防,通过科学、系统地预测、分析和评估可能影响社会稳定的各类风险,在重大建设项目实施前把风险降到最低程度或调整到可控范围,切实把社会稳定风险消除在萌芽阶段,源头治本。
    2、坚持公开透明、民主决策原则:加强重大建设项目前期调查研究,通过多种方式广泛征求社会各界特别是所涉及群体的意见,了解社情民意,拓宽公众参与渠道。对争议较大、专业性较强的项目,组织开展问卷调查、群众听证、专家咨询以及媒体公示等,把公众参与、专家论证和政府决策相结合,提高项目决策的科学性。
    3、坚持依法依规、规范有序原则:在重大建设项目推进过程中,既要确保项目建设符合相关法律、法规和政策要求,严格依法行政,又要敬重相关利益群体的合理诉求,充分考虑群众的合法权益,综合权衡、统筹考虑发展需要与社会承受能力的关系。
    4、坚持以人为本、保障民生原则:以人为本,将群众利益放在第一位,既维护群众的长远利益,又兼顾眼前利益。对直接涉及群众切身利益的民生项目,要广泛深入地开展群众工作,取得群众的理解与支撑,更好地把科学决策、项目建设、发展经济、保障和改善民生统一起来。
    5、坚持分工明确、权责统一原则:党委、政府负责辖区内重大建设项目社会稳定风险评估的组织领导工作。省、市、县(区)有关部门和项目建设单位按照“属地管理、分级负责”、“谁主管、谁负责”的原则,根据职能分工具体负责项目社会稳定风险评估的实施工作。
    (三)社会稳定风险评估的主要内容
    1、评估的内容
    风险评估须围绕重大建设项目的“合法性、合理性、可行性、可控性”开展分析评估:一是合法性评估,主要评估建设项目的建设内容、基本建设程序是否符合国家法律、法规、规章,是否符合科学发展观的要求;二是合理性评估,主要评估建设项目是否符合大多数群众的利益,是否兼顾了群众的现实利益和长远利益,会不会给群众带来过重的经济负担或者对群众的生产生活造成过多不便,会不会引发不同地区、行业、群体之间的攀比等等;三是可行性评估,主要评估建设项目是否征求了广大群众的意见,并组织开展了前期宣传说明工作,是否符合当地经济社会发展总体水平,项目建设的时机是否成熟,实施方案是否周密、完善、具体、可操作;四是可控性评估,主要评估建设项目是否存在引发群体性事件的苗头和倾向性问题,是否存在其他影响社会稳定的隐患,是否有相应的预测预警措施和应急处置预案,是否有化解不稳定因素的对策措施。
    2、评估的重点
    针对评估的内容,风险评估分析的重点主要包括以下六个方面:
    ——农村征地补偿及房屋拆迁安置。主要评估“移民安置计划”是否已经编制,内容包括:一是被征用土地是否已经报批,如是集中安置,安置点用地是否已经报批;二是征地补偿和房屋拆迁安置费用标准是否符合法律法规及政策规定;三是被安置农民对集中安置点选址的意见,安置点能否满足群众生产、生活需要;四是被安置农民对安置房面积、结构和质量的意见;五是补偿标准和拆迁安置方案是否会引起其他地区同类人员的攀比。
    ——失地农民就业、生活保障及再社会化。主要评估“收入恢复计划”是否已经编制,内容包括:一是中央和地方有关失地农民就业及生活保障的政策能否切实地贯彻落实;二是被征地农民技能培训和转移就业措施是否落实;三是帮助失地农民融入新社区,建立新的社会网络的方案是否合理可行。
    ——国有土地上房屋征收及补偿。主要评估是否严格实行《国有土地上房屋征收及补偿条例》(国务院390号令)的有关规定,内容包括:一是被征收房屋价值的补偿是否低于类似房地产的市场价格,房地产价格评估机构的选定是否经过规定程序;二是因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿方案;三是因征收房屋造成的停产停业损失的补偿方案。
    ——生态环境影响。主要包括:一是主要环境影响因素及可能影响情况;二是环境影响评价报告编制过程中公众参与情况及公众对项目环境影响评价报告的意见;三是环境影响评价报告是否已经审批;四是环境污染的治理和环保配套措施是否落实,环保资金是否已经到位等。
    ——建设资金(含专项资金)保障情况。主要评估工程建设费用、征收补偿安置资金、环境影响预防资金筹措是否到位,内容包括:一是资金筹措渠道是否合法、可靠,有保证;二是征收补偿及安置费用是否能做到提前足额到位、足够支付、专户存储、专款专用。
    ——工程管理和社会治安情况。在项目建设期,评估的重点主要包括:一是文明安全施工管理措施是否已经制订,是否能有效防止工程建设对周边群众带来的影响等;二是周边社会治安突出问题分析,是否制订了相应的化解措施及应急处理预案等。
   
    二、社会稳定风险评估的机制设计
    根据投资项目基本建设程序,总结各地实践经验,本课题按照投资项目预审单位参与程度的不同,提出两种重大建设项目社会稳定风险评估方案。方案一为相关部门会审方案;方案二为相关部门预审方案。具体如下:
    (一)方案一:相关部门会审方案
    1、评估责任主体及职责分工
    风险评估量大面广,涉及范围广、部门多,要抓住重点,做到主体明确、内容清晰、责任分明。省、市、县(区)有关部门和项目建设单位按照“属地管理、分级负责”、“谁主管、谁负责”的原则,根据职能分工具体负责项目社会稳定风险评估的实施工作。
    项目单位是重大建设项目风险评估的责任主体,负责风险评估报告的编制,以及化解风险措施的落实;
    有关市、县(区)和规划、土地、环保、建设、交通等项目主管部门与投资主管部门共同会商,达到一致意见;
    投资主管部门为重大建设项目风险评估的审核单位,对责任主体开展的重大项目社会稳定风险评估进行审核把关;
    维稳和信访部门做好重大建设项目风险评估的督促和引导工作,帮助协调解决问题,积极化解矛盾和纠纷,维护社会稳定。
    2、评估流程
    重大建设项目风险评估要把握好评估工作中的两个环节。一是业主自评环节。要求项目单位从自身角度出发,充分发挥主观能动性,对重大建设项目前期、中期、后期风险要点进行评估分析,并提出相应化解措施,形成风险评估报告上报。二是部门会审环节。投资主管部门在重大建设项目审批或核准前,召集有关市、县(区)和规划、土地、环保、建设、交通等项目主管部门和维稳、信访等相关部门共同会商,形成会议纪要,实现会商审查。在达成一致意见的基础上,形成风险评估审查意见,抄送维稳和信访部门、相关的项目主管部门备案。
    重大建设项目评估做到“三包括”,即可行性研究报告或项目申请报告中包括此项内容的篇章;评估单位评估可行性研究报告或项目申请报告时需要评估此项内容;投资主管部门对重大建设项目的可研报告或项目申请报告审批、审核意见中需包括此项内容。
    尤其敏感的重大建设项目(根据移民拆迁量、环境影响程度等具体明确),要单独出具风险评估报告,由投资主管部门单独审批、核准。
    (二)方案二:相关部门预审方案
    1、评估责任主体及职责分工
    项目单位、投资主管部门、维稳和信访部门的职责分工同方案一。
    方案二不同的是有关市、县(区)和规划、土地、环保、建设、交通等项目主管部门为重大建设项目风险评估责任主体之一,也是风险评估报告的预审单位。
    2、评估流程
    重大建设项目评估把握好评估工作中的三个环节。一是业主自评环节。要求项目单位从自身角度出发,充分发挥主观能动性,对项目前期、中期、后期风险要点进行评估分析,并提出相应化解措施。形成风险分析报告报各自项目主管部门。二是部门预审环节。有关市、县(区)和规划、土地、环保、建设、交通等项目主管部门引导编制社会稳定风险评估;在履行项目选址、用地(用林、用海)预审、环境影响评价等行政审批手续时,明确项目的风险评估预审意见,对可能存在的风险提出处理意见,并抄送投资主管部门、维稳和信访部门。三是审查环节。投资主管部门在重大建设项目审批或核准前,综合审查项目报批的相关条件,以及相关部门的风险评估预审意见,形成风险评估审查意见,抄送维稳和信访部门、相关的项目主管部门备案。
    重大建设项目评估做到“四包括”,即可行性研究报告或项目申请报告中包括此项内容的篇章;评估单位评估可行性研究报告或项目申请报告时需要评估此项内容;相关项目主管部门出具的文件中需要明确风险评估的预审意见;投资主管部门对项目的可研报告或项目申请报告审批、审核意见中需包括此项内容。
    尤其敏感的重大建设项目,单独出具评估报告,同方案一。
   
    三、社会稳定风险评估的工作程序
    重大建设项目风险评估由审批、审核职能部门、以及维稳、信访部门提出评估要求,开展社会稳定风险评估。形成评估报告后提交给审批、审核职能部门。项目单位按照评估报告及审查意见落实各项维稳应对策略。
    第一,提出和确定评估项目。需要组织评估的重大建设项目按照规定的评估范围确定。提出的途径如下:一是政府投资重大建设项目在政府投资项目年度前期工作计划的基础上筛选出风险评估的项目,即年初在制订政府投资项目年度前期工作计划时,投资主管部门商维稳和信访部门,选择社会稳定风险较大,有可能引发群众大规模上访或重大群体性事件的重大建设项目进行评估;二是政府投资重大建设项目在审批项目建议书时(企业投资项目由投资主管部门出具项目联系服务单时)由投资主管部门根据规定的评估范围提出;三是在建设项目前期工作期间如发生群体性初访,为了避免事态的进一步发展,由信访部门提出进行风险评估。对于已经发生群体性信访的项目,可由信访部门或维稳部门提出对项目进行社会稳定风险评估的要求。
    第二,开展风险评估。项目建设单位自行或委托有关机构,开展重大建设项目风险评估。评估的组织形式分三种:模式一项目单位自行评估;模式二委托第三方独立评估;模式三项目单位自行评估和委托第三方独立评估结合。模式一、二的优缺点见表1。本课题推荐采用模式三,根据项目的情况和项目单位的情况决定评估的组织形式。
    根据项目类型、其收集意见和开展风险分析和评估可采取的形式主要如下:一是公开的形式,采取实地调研访谈、公告公示、召开座谈会、问卷调查、收集相关文件资料、开通热线电话和电子信箱等方式,广泛收集、归纳、整理群众的意见建议。开门搞评估,让公众尤其是利益相关者积极参与到评估工作中来;二是不公开的形式,依法不得在事前公开的重大建设项目,相关承办部门应在确保保密的前提下,可征求人大、政协和维稳、信访部门及下级政府等意见,采取相应的分析和评估形式。
    第三,形成风险评估报告。评估单位负责组织起草重大建设项目社会稳定风险评估报告(专题报告或篇章),对可能引发的各种社会稳定风险逐项进行分析预测,尤其是对可能引发的矛盾冲突,涉及的对象、范围、反映的问题和激烈程度做出综合评判,确定风险等级,形成评估报告。
    评估报告或篇章的内容主要包括评估主体、风险分析和评估采用的形式、风险因素识别、风险等级判定、应急预案等。风险等级判定时需建立一整套科学有序的评估指标体系,可参考以下几类指标:外部环境、可行性、合法性、经济性、社会性等,见表2。
    根据风险评估指标体系所占的权重打分,判定风险等级分重大风险、较大风险和一般风险。
    第四,落实维稳应对策略。项目单位将风险评估报告提交项目审批、审核职能部门。
    ——对存在一般风险的重大建设项目,在充分考虑群众的意见、解决存在的实际问题基础上,对项目进行审批、审核;
    ——对存在较大风险的重大建设项目,要求项目建设单位进一步修改完善项目实施方案,制订信访稳定工作预案,同时加大宣传力度,做好说明工作,取得群众拥护和支撑后,再进入审批、审核程序;
    ——对存在重大风险的重大建设项目,项目审批、审核职能部门将作出终止或暂缓审批审核的决定。
    责任主体严格落实“三同步”制度,做到项目实施方案与化解矛盾方案同步制订、项目实施工作机构与信访维稳班子同步组建、项目实施与信访维稳工作同步开展。对发现的矛盾纠纷,严格落实化解措施,及时将矛盾纠纷解决在一线,化解在萌芽状态。
    第五,监管维稳措施的落实。重大建设项目可行性研究报告或项目申请报告批复后,项目所在市、县(区)和规划、土地、建设等职能部门在作出相关规划、用地、动拆迁、初步设计(施工图审查)等许可时,要审核项目单位是否认真吸取社会稳定风险评估意见,是否落实相关处置措施。项目单位在办理上述审批时,要向相应职能部门提供有关处置措施落实方案。
   
    四、社会稳定风险评估的对策建议
    (一)加强对重大项目社会稳定风险评估的组织领导
    重大项目社会稳定风险评估涉及的内容多、影响面广,关系到政府行政管理的多个部门、多个环节,省委、省政府要切实加强组织领导。各地区、各部门要统一思想、提高认识,努力克服风险评估是“自找麻烦”、“可有可无”、妨碍项目推进的模糊认识,切实改变风险评估流于形式的不良现象,要从加强社会管理创新、构建社会主义和谐社会的高度,认识开展重大项目社会稳定风险评估工作的重要意义。同时要加强舆论宣传导向,利用报刊、广播、电视、网络等媒体,宣传重大项目风险评估的成功案例和经验做法,引导群众正确对待、理性参与,为重大项目社会稳定风险工作的正常开展,营造良好的舆论氛围与社会环境。
    (二)加快推动重大项目社会稳定风险评估的制度建设
    借鉴上海、福建、四川等省市的做法,立足www.yabovip11.com实际,加快研究制定重大项目社会稳定风险评估管理办法,以省委、省政府两办名义印发,明确规定社会风险评估的基本原则、项目范围、责任主体、评估内容、工作流程等,对全省的社会风险评估工作进行规范和引导。同时,发改、建设、土地、环保等部门,按各自职能细化相应的社会风险评估责任,并尽快出台各自职能范围内的重大项目社会风险评估实施细则,对相关事项作出具体规定。在此基础上,适时启动重大项目社会稳定风险评估的立法工作,将制定社会稳定风险评估办法列入政府立法项目,按照法定程序组织力量开展相关工作,推动www.yabovip11.com社会风险评估工作走上法制化、常态化、规范化的轨道。
    (三)积极开展重大项目社会稳定风险评估省市试点
    认真总结龙游、余姚、定海等县(市、区)试点的实践做法,加强经验宣传和学习交流,按照因地制宜、因时制宜、分类先行、分批推进的原则,进一步扩大和深化重大项目社会稳定风险评估工作。同时,加大试点力度、提高试点层次,将重大项目社会稳定风险评估的试点范围向上延伸,即在省、市级层面,选择若干社会影响大、矛盾隐患多的重大建设项目,充分发挥建议中设立的重大项目社会风险评估工作小组的职能作用,加强对社会风险评估试点项目的引导和协调,积极、稳妥地开展社会稳定风险评估的试点工作,为进一步完善重大项目社会风险评估机制、加快形成部门协同机制提供实践经验。
    (四)建立重大项目社会稳定风险评估的考核机制
    各级党委、政府要树立发展是第一要务、稳定是第一责任的意识,对本地区的社会稳定负总责。建议将社会稳定风险评估工作纳入“平安浙江”考核范围,作为年度绩效考评的重要内容。各地各部门必须严格实行社会稳定风险评估的有关规定,按照各自的职能分工密切协作,切实加强重大建设项目社会稳定风险评估工作。重大建设项目应进行社会稳定风险评估而未进行,或未按照有关程序进行充分评估和分析,或未严格实行评估意见落实相应防范、化解和处置措施,或未按相关程序和规定进行严格审查,从而引发大规模群体性上访等影响社会稳定事件的,要依法依规追究有关地区、部门、单位及其负责人和直接责任人的责任。
    (五)完善重大项目社会稳定风险评估的督导机制
    重大项目推进周期长、不确定性因素多,落实风险防范措施涉及面广、难度大,建立健全社会稳定风险评估的督导机制,对重大项目进行全过程评估十分必要。政法、综治、信访等维稳部门要通过评估报备制度和信息收集研判机制,加强督促和引导,重点对重大项目前期、中期、后期的风险要点进行动态跟踪,督促重大项目责任主体对风险防范措施的贯彻落实,特别是对涉及群众切身利益的事项,要通过深入走访、宣传说明、问卷调查、社会公示等方式,继续深入群众、听取群众意见,有针对性地做好群众工作。同时建立信息反馈机制,及时协调解决项目推进过程中的重大社会问题,积极化解社会矛盾和纠纷,并灵活运用政治、经济、行政、法律、宣传、教育等手段做好风险预案,稳妥推进社会风险综合治理,以达到有效控制事态、化解矛盾,维护社会的和谐稳定。
    (六)着力开展重大项目社会稳定风险评估的理论与方法研究
    项目社会稳定风险评估是建设项目社会评价的重要组成部分,专业性和技术性强,社会调查研究分析的工作量大。由于项目风险评估在我国开展的时间较短,评估的基础理论、指标体系、规范标准、方法技术等还处于探索之中,要组织有关高等院校、社会科学研究机构和工程咨询机构合作开展深化研究。同时,可选择一些具有政府背景的、有专业常识和理论应用能力的、有项目评估资格的工程咨询单位,参与项目社会稳定风险评估。要加强评估队伍建设,建立由工程技术、经济评价、环境评价、土地管理、城市规划、维稳信访、法律专业和社会管理等方面人才组成的项目社会稳定风险评估专家库,尤其要吸取社会学人才参与项目风险评估。要在各级党校、行政学院组织开展项目风险评估业务培训,提高各级政法系统(综治、维稳、信访部门)、项目审批审核单位工作人员的业务水平。
   

(本课题成文于2011年8月)


    课题组组长:金兴盛
    副  组  长:张金强 朱  峰
    成      员:董嘉明 白红霞 胡建胜
                庞亚君 吴洁珍 李  跃
    执      笔:吴洁珍  庞亚君

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