亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第78期 2013年>> 聚焦 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2013/11/12
www.yabovip11.com重大建设项目社会稳定风险评估的实践探索
联合课题组

    社会稳定风险评估的实质是在项目投资决策及实施过程中关注各种社会问题,在追求项目的财务效益、经济效益和环境效益的同时,重视各种社会发展目标的实现,减少项目可能引起的各种社会矛盾和风险,提高项目实施的社会效益。
   
    一、www.yabovip11.com推进重大建设项目社会稳定风险评估的重大意义
    (一)推进重大项目社会稳定风险评估,是实现科学发展、加快转变经济发展方式的内在要求
    项目都是在特定社会环境、社会背景条件下投资建设的,社会环境对项目建设的费用与效益必然要产生重要影响。社会稳定风险评估的主要目的是全面了解目标人群和项目潜在触及的其他群体的风险及其脆弱性,并针对这些风险和脆弱性制订相应的应对策略,消除或尽量减少因项目实施所产生的社会负面影响,使项目的内容和设计符合项目所在地区的实际情况,为项目地区的人口提供更广阔的发展机遇,提高项目实施的经济效益,促进经济与社会协调发展。
    通过社会稳定风险评估,可以在源头上识别、化解各种社会风险,以减少或避免各种社会风险给项目带来的投资费用浪费;同时维护弱势群体的利益,可以获得广大利益相关者的更大支撑,从而保证项目的顺利建设并提高实施效率。世界银行曾对其援助的57个项目进行检查,结果发现其中的30个项目是与社会协调的,这些项目的平均收益率达到了18.3%,而其余27个与社会不协调的项目,其平均收益率只有8.6%。
    “十二五”时期,是www.yabovip11.com经济社会处于转型发展的关键时期。推进重大建设项目社会稳定风险评估,妥善解决经济转型升级中产生的社会矛盾和问题,防止可能产生不利的社会影响和后果,有利于保证项目与所处社会环境的协调发展,避免或减少项目建设和运营的社会风险,为www.yabovip11.com加快转变经济发展方式、科学发展再上新台阶奠定和谐的社会基础。
    (二)推进重大项目社会稳定风险评估,是加强社会管理创新、促进社会和谐稳定的重要举措
    www.yabovip11.com经济发展进入加速转型期,社会建设进入整体推进期,体制改革进入攻坚突破期,既面临难得的历史机遇,也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。特别是社会结构、社会组织形式、社会利益格局、社会思想观念发生深刻变化,加强社会管理创新已迫在眉睫。
    建立重大项目社会稳定风险评估机制,关键在于全面、深入地了解不同利益群体的声音,建立一整套科学有序的评估指标体系和操作办法,从源头上规避、预防、降低、控制和应对可能产生的社会稳定风险,及时预警可能影响社会稳定的情况,落实防范、化解和处置措施,尽量避免因考虑不周全而侵害部分人群的合法权益,以获得相关利益群体对重大项目实施的理解与支撑,增强项目与所在地区社会环境的相互适应性,将项目实施的进度和社会可承受的程度有机结合起来,从而确保项目的顺利实施和高效运行。如果缺乏社会评价,将会使项目的建设和实施留下很多社会隐患,并有可能激化社会矛盾和风险,甚至影响社会的和谐稳定。
    近年来,一些地方在项目前期及实施过程中引入社会评价,不仅为重大项目嵌入社会稳定风险评估进行了有益的尝试,而且较大程度地提高了维护社会稳定的自觉意识,并因为重视民意和及时化解矛盾而在事实上促进了社会的和谐稳定。www.yabovip11.com要全面建成惠及全省人民的小康社会,必须切实关注民生、惠及民利、维护民权、保障民安,把推进重大建设项目社会稳定风险评估作为加强社会管理创新的一项重要举措,有效协调社会关系,促进包容性增长,让不同群体在共建中更多地共享改革发展成果。
    (三)推进重大项目社会稳定风险评估,是推进政府投资项目决策民主化、科学化的现实途径
    在社会稳定风险评估中,需要进行深入系统地调查研究,分析影响项目实施效果的社会因素,以及项目实施可能带来的社会风险和社会后果,并提出优化项目设计方案、减少或避免社会负面影响、降低或消除社会风险、提高项目实施和运行效率的建议措施。
    这不仅是一个“风险识别”和“风险控制”的过程,而且是一个社会公众知情权、参与权得到保障的过程,更重要的是一个项目决策与相关利益群体沟通、互动的过程。正是通过社会稳定风险评估相关群体的广泛参与,使社会评价所获得的信息更加全面、准确,所提的保障措施也更具有针对性和实用性,易于被相关利益群体所接受,从而最终达到统一认识、平衡利益、释放风险的目的。
    即使项目经风险评估后决策实施,在项目实施过程中,仍要开展社会稳定风险评估,全过程地跟踪项目的实施情况,不间断地关注相关利益群体,以及时发现新的风险隐患,相应调整对策措施,确保评估项目顺利推进。可以说,把社会稳定风险评估作为项目决策的重要依据和必要环节,与技术、财务、经济、环境影响评价互为补充,并在实施环节进行社会因素的全程监测,为项目与社会环境的协调发展、及项目各方面目标的实现提供保证,其本身就是完善项目决策机制的重要途径,有利于推进项目决策民主化、科学化进程。
    (四)推进重大项目社会稳定风险评估,是顺应世界潮流、接轨国际投资项目管理的客观需要
    随着以人为本发展观的兴起,国际社会日益重视项目建设中人的影响问题,社会评价逐渐发展成为一项独立的项目评价,以区别于项目的技术、财务、经济、环境等评价,在项目评价体系中发挥着越来越重要的作用。世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构,都分别设立社会发展部门,专门推动社会评价工作的开展。
    目前,国际金融机构的贷款项目基本上都要求进行社会评价,一般是在投资项目的可行性研究环节,部分重要项目还要求在后评价环节,专门分析项目实施对所在区域的居民生活、人口、收入分配、健康、安全、教育、学问娱乐和风俗习惯、社区凝聚力等方面的社会影响。发达国家对公共投资项目的核准也非常强调社会评价,如美国从1975年开始在对外援助项目中开展社会影响评价,其国内项目的社会效益评价也是通过立法推广,英国海外开发署对外援助发展中国家的项目都进行社会分析,一些国家则采取在国民经济评价中设立社会效益指标的方式进行社会评价。
    可以看出,社会评价已得到国际社会的普遍认可,对投资项目进行社会影响分析的趋势不可逆转。在这一背景下,作为社会评价的重要组成部分,推进重大建设项目社会稳定风险评估,是接轨国际投资项目评价方法体系的客观需要,有助于在投资项目管理程序上得到国际社会的认可,也有助于在投资项目建设中争取到国际金融组织的贷款。
   
    二、www.yabovip11.com当前开展重大建设项目社会稳定风险评估的主要做法
    与国内其他省市相比,www.yabovip11.com开展重大建设项目社会稳定风险评估起步较早,一些县市,例如像龙游县早于2006年就制定重点工程建设项目社会稳定风险评估制度,并实施风险评估试点。在省委领导的直接关心和省政法部门的有力推动下,www.yabovip11.com积极探索重大建设项目社会稳定风险评估工作,并取得了较好的工作成效。根据省有关部门统计,截止2010年底,www.yabovip11.com11个设区市和90个县(市、区)都建立了社会稳定风险评估机制;全省共评估重大事项(含重大建设项目、重大决策、重要政策、重大改革举措)2767项,其中暂缓实施和不予实施的100多项,有效地从源头上预防和减少了社会不稳定因素。
    (一)试点引路,完善出台风险评估制度
    www.yabovip11.com舟山市定海区、嘉兴市秀洲区、宁波市鄞州区、余姚市、平阳县、龙游县、天台县等县(市、区)是最早一批开展重大事项社会稳定风险评估工作的试点地区,风险评估工作走在全省前列。省委政法委和省委维稳工作领导小组通过学习借鉴兄弟省市的成功经验,调研总结近年来省内基层的有效做法,于2009年3月出台了《www.yabovip11.com县级重大事项社会稳定风险评估办法(试行)》(浙委办〔2009〕29号),办法明确将“四重”,即重大建设项目、重大决策、重要政策、重大改革举措作为风险评估的范围。此后,省委、省政府两办于2009年7月出台《关于加强和完善社会管理工作的意见》,2010年9月省委政法委等单位出台的《关于开展社会管理创新综合试点工作的意见》,省委关于“十二五”规划《建议》,2011年初省人代会通过的省“十二五”规划《纲要》,以及2011年6月省委十二届九次全会通过的《关于加强和创新社会管理的决定》,均明确提出,要全面推进重大事项社会稳定风险评估机制,并将风险评估作为www.yabovip11.com社会管理创新的内容之一。还出台《全面推行重大事项社会稳定风险评估工作的意见》,对容易引发社会矛盾的重大项目,包括政府投资项目、重大公共设施建设以及其他重大工程建设项目等,都要进行社会稳定风险评估。由此可见,www.yabovip11.com全面开展重大建设项目社会稳定风险评估的环境氛围、制度建设和实践积累已具备了较好的基础。
    (二)形式多样,积极探索风险评估模式
    从调研的情况来看,www.yabovip11.com开展重大建设项目社会稳定风险评估工作总体上由党委维稳办牵头、推动和协调,大致有四种模式:一是直接由维稳办承担评估工作。主要是给维稳办增加编制,充实评估力量。二是以乡镇和部门为主,谁主管谁负责,维稳办组织协调。例如,龙游县每年从县里的“六个一批”重点项目中选定一批重点建设项目进行社会稳定风险评估,并以县维稳办的名义印发各乡镇(街道)和县机关有关单位组织实施。目前全省比较多的县(市、区)采用此类模式。三是发改委在立项的时候把风险评估作为前置条件。例如,余姚市将项目分为重点和一般两类,凡是重大工程,都要附上一份社会稳定风险报告。四是让有资格的咨询机构参与风险评估。四种模式各有特点,都取得了明显成效。
    (三)县为重点,逐渐拓展风险评估范围
    县级政府作为行政体系中连接宏观与微观的枢纽,是经济建设、社会管理的具体实行者,县级党委、政府在发展经济、维护稳定、构建和谐社会中起着至关重要的作用。鉴于此,www.yabovip11.com立足实际,坚持县级先行、积累经验、逐步规范、全面推开的思路,把维稳任务重的县一级作为重大事项社会稳定风险评估工作的切入点、着力点。2008年省委维稳办在基础较好的定海区开展试点工作,取得了明显成效。2010年7月,在舟山市召开现场会推广定海区经验。省委维稳办先后两年与省委组织部、省委党校联合举办政法委副书记、维稳办主任培训班,对风险评估工作进行培训,提高风险评估工作的能力和水平。www.yabovip11.com还将风险评估工作向两头延伸,设区市的社会稳定风险评估工作参照浙委办〔2009〕29号《办法》组织开展;乡镇(街道)的社会稳定风险评估工作由县(市、区)规范细化。目前,全省11个设区市也已建立了机制,部分省级部门正着手开展此项工作。
    (四)落实责任,不断增强风险评估效果
    风险评估工作最容易出现的是流于形式,最担心的是弄虚作假。全省各地在风险评估工作中始终坚持“抓源头、重过程、看结果”,把责任落实到具体实施单位,把考核延伸到项目全过程。将风险评估工作纳入“平安浙江”考核范围,不断加大考核力度,推动各地建立机制、严格实施。对未建立重大事项社会稳定风险评估工作机制的,一律扣分;对应评估而未评估,或在评估工作中搞形式主义、弄虚作假,造成评估失实,或防范化解工作不落实、不到位,引发不稳定问题和群体性事件,给社会稳定造成严重影响的,扣除“平安浙江”考核分值。并严格按照《www.yabovip11.com预防处置群体性事件领导责任制及责任追究制暂行规定》和有关规定,严肃追究有关单位领导和相关人员的责任。构成违纪的,依照《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》给予纪律处分。对涉嫌违法犯罪的,移交司法机关,依法追究法律责任。
   
    三、www.yabovip11.com推进重大建设项目社会稳定风险评估的主要问题
    经过近几年的实践探索,www.yabovip11.com重大建设项目社会稳定风险评估工作取得了较好的实际效果,党委政府对源头维稳更加重视,提高了决策的科学性,推进了重大项目的顺利实施,促进了社会的和谐稳定。但是从全省的情况看,推进此项工作还存在一些问题,主要表现在以下几个方面:
    (一)在思想认识上,还存在认识模糊,工作动力不足
    一些人员患得患失,担心开展风险评估工作会影响建设项目推进的效率,增加项目的成本;一些地方和部门开展风险评估工作来源于党委维稳办和信访部门的外力推动,自身缺乏主动性,或敷衍了事;一些地方和部门开展风险评估流于形式,重机制建设、轻运行操作。
    (二)在工作规范化建设上,评估技术和评估方法比较粗放,专业性不强
    各地出台的建设项目社会稳定风险评估制度由负责项目审批、审核的发改部门牵头制定的不多,缺乏建设项目风险评估的专项制度;在运用目前国内外先进的社会风险预测评估技术和方法上还不够,评估报告对策建议的科学性、前瞻性和可操作性有待于提高。
    (三)在评估力量的依托上,一定程度上存在体内热、体外冷的现象
    各地比较多的是由维稳办牵头开展风险评估工作,评估工作小组人员也往往是部门人员和人大代表、政协委员。依托专业机构参与评估的较少,评估专家队伍建设有待于加强;社会公众和利益相关者参与的方式和深度有限,全过程参与评估的更少。
    (四)在实施步伐上,覆盖面不广泛,评估制度体系还不尽完善
    从实施范围来讲,省一级部门尚未真正开展,处于前期调研和探索阶段,与四川等省相比,工作进度上存在一定差距,尤其是与重大建设项目相关的环保、建设、规划、土管等部门的专项评估,迫切需要制定相应的实施细则。


    (本课题成文于2011年8月)


    课题组组长: 金兴盛
    副  组  长: 张金强 朱  峰
    成      员: 董嘉明 白红霞 胡建胜
                 庞亚君 吴洁珍 李  跃
    执      笔: 庞亚君 董嘉明 

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