亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第78期 2013年>> 聚焦 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2013/11/12
国际国内开展社会稳定风险评估的经验
联合课题组
    20世纪90年代以来,随着可持续发展观、社会公平和公众参与理念引入到项目评价体系以来,投资项目社会评价在国际社会越来越受到重视,项目评价从经济评价发展到经济、环境、社会等方面的评价。2000年以后,我国的建设项目评价体系也逐渐引入社会评价。重大建设项目社会稳定风险评估是识别、监测和评估投资项目的各种社会影响,促进与项目有关的各种利益相关者对项目投资活动的有效参与,优化项目建设实施方案、规避投资项目社会风险的重要手段。
   
    一、国际经验
    在国外,建设项目的社会评价主要是分析项目可能产生的社会影响,例如对居民收入、就业、生活水平和生活质量,以及对不同利益相关者的影响;评价项目与社会的相互适应性,例如不同利益相关者、当地社会组织的态度;分析项目可能产生的社会风险,例如移民安置、受损补偿,以及对弱势群体的支撑等问题。
    (一)建设项目社会评价在西方发达国家开展情况
    西方发达国家对建设项目普遍开展社会评价工作,但是在不同的国家有不同的定义和内涵。英国叫社会分析,美国称之为社会影响评价。美国将社会影响评价纳入环境影响评价的范畴,一般指考虑环境影响评价中的社会方面。早在1969年,美国号召综合使用社会科学方法,评价建设项目对“人类环境”的影响。美国在国内项目中开展社会影响评价是从20世纪70年代早期开始的,最先用于水资源项目的开发。1973年,美国在阿拉斯加修建输油管道影响到土著因纽特人权利。美国野生协会,地球之友及环境保卫基金提起上诉,美国政府开始关注开发对土著的影响。1973年,首次使用“社会影响评价”一词。1994年5月,美国正式颁布了社会影响评价指南和原则。1974年,加拿大输气管道项目引起争议,加拿大政府开始关注社会影响和土著民族的权利。1963年,澳洲政府把土著的大量土地租给企业开矿而引起争议,人类学家对受影响的土著社区进行调查,从此以后澳洲政府和议会开始关注开发对土著社区的影响。
    (二)建设项目社会评价在国际机构中开展情况
    建设项目社会评价方法在20世纪70年代以后得到迅速发展,并被国际机构及西方发达国家广泛应用。世界银行社会评价的应用是逐步发展的,最初的一套指南(1980-1982年)只限于社会保障问题。在1984年世行首次要求“社会性评估”应成为进行项目可行性研究工作的一部分,在项目评价阶段,与经济、技术和机构评价共同进行。1998年,世行对120个左右的项目进行了社会评价,46%的贷款项目应用了一些形式的社会分析。研究表明:如果在项目中应用社会分析,项目社会发展方面的质量满意程度,将从51%增加到74%;而对于有社会分析的、在管理中有社会发展专家运作支撑的项目,这个比例则增到93%。世界银行在使用社会分析作为贷款项目立项方面取得重要进步,社会分析缓解了世行贷款项目潜在的负面影响。2002年8月,世行建立了社会分析规范手册,指出了社会评价的五个切入点,即:社会多样性和性别;机构、角色及行为;利益相关者;参与和社会风险。目前,世行正在制定社会评价业务政策,明确说明在什么样的情况下要进行社会评价。
    在20世纪80年代、90年代初,亚洲开发银行、日本国际协力银行、加勒比海发展银行、泛美开发银行等各自组织建立了社会发展部门,并颁布了社会分析指南。这些国际机构在贷款支撑发展项目时,要求申请投资的项目必须做社会影响评价,以保证项目兼顾各个利益相关方的权益,如果项目没有进行社会影响评价就很难获得这些贷款支撑。亚洲开发银行已将社会影评价列为发放贷款的一个必要条件。
    (三)国际机构开展建设项目社会评价的成功案例
    在过去二、三十年中,国际机构在使用社会分析作为贷款发展项目立项方面取得了重要成就,社会分析被应用于多种形式的项目,通过开展社会评价,为贷款项目的建设运营带来了明显效果。例如,亚洲开发银行提供贷款支撑的大连市城市供水项目,由于充分考虑到了项目的实施可能带来的社会经济影响,积极要求广大市民参与项目规则方案的设计和实施。对于工程实施可能带来的不便,积极与广大市民沟通,取得市民的谅解和支撑,包括水价的上调这类敏感问题,均取得全市人民的理解,保证了项目的成功实施。又比如,在1992-1999年麦克阿瑟基金会和国际山地中心资助的云南紫溪山生物多样性和社区发展项目中,注重社会性别分析方法的应用,注意收集整应当地妇女对生物多样性保护的经验常识,提高妇女在自然资源管理中的参与和决策能力,增强了妇女参与项目实施和管理的自信心,促进了不同性别成员在社区参与中的公正性和平等性,取得了理想的社会效果。
   
    二、国内经验
    社会稳定风险评估,是建设项目社会影响评价体系的重要组成部分。近些年来,在我国建设项目前期准备阶段推进社会稳定风险评估,有其特定的社会背景。我国步入“重要战略机遇期”、“黄金发展时期”,同时又是“社会转型期”、“矛盾凸显期”。伴随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化水平的全面提升,各种利益主体的利益诉求相互交错,社会矛盾较之以前更为凸显。尤其是由重大项目建设引发的信访总量和群体性事件呈现出阶段性高发频发的趋势,成为影响社会稳定的重要因素。
    由重大建设项目引发群体性事件的原因,主要是对涉及群众切身利益的重大项目的决策考虑不周或者估计不足,表现在重建设、轻前期,有的甚至是先立项、后咨询,先决策、后评估,“先上车,后买票”,边建设、边拆迁;或群众利益诉求渠道不畅,忽视与该工程项目利益有直接关联的群众的意见,甚至在重大项目决策过程中违背群众意愿、损害群众利益。对于由重大项目建设引发的社会矛盾和负面影响,党委政府需要动用很大的社会成本来消弭,造成社会资源的极大浪费。
    如何有效地做好新时期的维护社会稳定工作,力争把社会矛盾解决在萌芽状态?需要创新工作方法,需要从源头上治理社会稳定风险。重大建设项目社会稳定风险就是在这样一种背景下探索建立起来的。社会稳定风险评估,是防范社会风险的重要制度性措施。建立健全社会稳定风险评估机制,是近几年中央从加快和谐社会建设,预防和减少人民内部矛盾,建立健全维护社会稳定体制机制,突出强化源头治理、创新工作方法的角度,提出的需要着力推进的维稳工作内容之一。
    在我国,最先开展建设项目社会稳定风险评估的是四川遂宁市。2005年,遂宁市在全国率先建立了《重大工程建设项目风险预测评估制度》,从源头预防和化解社会矛盾,实现了由“被动保稳定”向“主动创稳定”的转变,实现了加快发展和维护稳定的有机统一。中央维稳办对此进行了长期跟踪调研,并在全国推广“遂宁经验”。各地进行了积极的实践探索,积累了一些有益的经验。
    (一)在评估的思路上,坚持将风险评估作为促进发展和维护稳定的重要手段
    各省市通过建立社会稳定风险评估这一机制,从源头上规避、预防、降低、控制和应对项目建设可能产生的社会稳定风险,促使维稳关口前移,既确保重大项目顺利实施,又确保社会和谐稳定,真正做到经济效益、政治效益和社会效益的有机统一。海南省在省“能源一号”工程的海南昌江核电项目建设中,早在项目论证阶段,就着手开展社会稳定风险评估。由于评估前置、问题研判准确、工作重点调整及时,征地拆迁和建设施工中难以回避的矛盾纠纷在第一时间得到化解,赢得了群众的理解和支撑。项目从征地到二期工程开工整个过程中,没有发生一起集体上访和群体性事件,实现了重点工程建设与社会稳定工作统筹推进。2010年以来山东对涉及重大项目的3000多个决策进行了风险评估,其中约有7.5%被否决或推迟;2007年以来河南各地评估重大决策事项2600多件,其中有15.4%没有通过评估被否决或推迟,避免了因匆忙决策引发社会不稳。福建省在《关于重大建设项目社会稳定风险评估机制的意见(试行)》中提出,“在评估审核过程中既要依法依规严格把关,又要改进工作方式做好服务,不得借机增设前置条件、增加审批环节”。各省市在风险评估工作中,努力坚持三项原则:一是坚持以人为本原则。把群众利益放在首位,既维护群众的长远利益,又兼顾群众的眼前利益。二是坚持促进发展原则。无论是在风险评估中设置了“刚性门槛”,还是“前置条件”,都不是简单地通过评估否定项目,而是为项目的顺利实施创造有利的外部环境。三是坚持民主法治的原则。在重大建设项目推进过程中,既要确保项目建设符合相关法律法规和政策要求,严格依法行政,又要敬重相关利益群体的合理诉求,充分考虑群众的合法权益,取得群众的理解和支撑。
    (二)在评估的步骤上,采取试点先行,积累经验后再逐渐推广
    由于开展重大建设项目社会稳定风险评估是涉及诸多社会管理领域的政策性很强而又敏感的活动,从全国各地开展风险评估的实践来看,往往是先从试点开始,逐步推广,一般都以省(市)委、省(市)政府办公厅名义发文,形成制度化、常态化、规范化工作。广东省从2008年开始先后在广州、深圳等6个城市试点实施社会稳定风险评估制度,2011年已全面推广实施社会稳定风险评估制度。上海市选择在浦东区、徐汇区、闵行区以及上海市发改委和建交委,第一批试行风险评估机制,其中共选定与人民群众利益密切相关、政府财力投资建设的9个市政基础设施重点项目,开展社会稳定分析和评估试点。2009年,上海市委审议通过了《关于建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制的意见(试行)》。在此文件下,上海市委办公厅、市政府办公厅和市发改委等部门制定了《上海市重大决策社会稳定风险分析和评估实施办法(试行)》和《上海市重点建设项目社会稳定风险分析和评估试点办法(试行)》,将《意见》进一步细化,形成了“品”字结构的规范体系。四川省在实践中总结出五方面重大事项、五项重点评估内容、五步工作法、五种责任追究措施、五条监督渠道的社会稳定风险评估“五个五工程”科学评估体系。《四川省社会稳定风险评估办法》列入2010年政府立法项目,经省政府第68次常务会议通过,于2010年12月1日施行,成为国内首部社会稳定风险评估政府规章。江苏省分三步建立健全社会稳定风险评估工作机制:第一步,全省所有市、县(市、区)全面推进,消除空白地区,建立工作规范;第二步,在所有容易引发社会矛盾的重点领域全面实施社会稳定风险评估工作,努力做到“应评尽评”;第三步,在全省形成较为完善的社会稳定风险评估工作长效机制。四川省遂宁市已制定了时间表,到2011年底,对所有重大决策事项实现分级分类、深化细化、应评尽评;还将采取定量和定性相结合的方式,完善评估社会稳定风险等级的技术指标体系;探索建立社会稳定风险各类专业评估中介机构,设立社会稳定风险评估专家库,不断增进评估的科学性和客观中立性。
    (三)在评估的方法上,重视民意表达和群众利益维护,实行开放透明评估
    从各省市社会稳定风险评估的实践来看,都将民意作为对建设项目进行决策的最根本的尺度和最重要的标准。为了保证风险评估的科学性,评估主体往往采取走访、听取意见、问卷调查、民意测评等多种方式,通过深入细致的调查研究,了解掌握所评估对象的基本情况,掌握社情民意,对重大项目实施后可能出现的不稳定因素进行逐项分析预测,科学、公正、客观地作出评估,充分保障群众的知情权、表达权和监督权。例如,大庆市房管局原则上将群众支撑率、满意率低于60%的项目定为存在重大风险。上海市文件规定,要增强重大事项分析、评估和决策的透明度,完善决策信息和智力支撑系统,运用论证、听证和公示等公众参与程序,广泛征求社会各方意见。上海市将社会稳定风险等级与征求到的反对意见数量比例结合起来,将风险等级分为三类,即:明确反对意见超过33%的定为A级风险,表明重点建设项目的实施可能引发大规模群体性事件;反对意见占10~33%的定为B级风险,表明重点建设项目的实施可能引发一般群体性事件;反对意见低于10%的定为C级风险,表明重点建设项目的实施可能引发个体矛盾冲突。
    (四)在评估的模式上,维稳部门牵头,多方参与形成合力
    开展重大建设项目风险评估的原动力来自于信访和维稳,像河南、辽宁等省市最初出台的是“信访稳定风险评估”文件,后来才改名为“社会稳定风险评估”。目前,各地普遍按照《国务院信访工作条例》(国务院第431号令)规定的“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”的原则开展风险评估工作,一般由维稳部门牵头或提出要求,按照维稳部门的工作规程对评估工作进行计划、实施、督查、考核等,评估结果也由维稳部门进行汇总或由评估主体向维稳部门进行报备。在评估工作组织上,一般由重大建设项目决策单位负责组织有关人员(项目业主、信访、维稳、人大代表、政协委员、相关专家、法律工编辑和社会知名人士等),成立专门的风险评估小组,按照相关程序开展评估,并对评估的全面性、真实性、客观性、公正性负责。各省市比较注重发挥各职能部门在建设项目风险评估中的职能作用。例如,福建省在《关于建立重大建设项目社会稳定风险评估机制的意见(试行)》(闽委办〔2010〕97号)中规定:“县级以上地方人民政府的规划、国土、海洋、林业、环保、建设等行政主管部门,在履行项目选址、用地(用林、用海)预审、环境影响评价、拆迁许可等行政审批手续时,按各自职能对项目建设单位提出的社会稳定风险分析评价报告进行审核,在出具的相关批准文件中同时明确项目的风险审核意见,并对可能存在的风险提出处理意见”。一些省市正在积极探索建立社会稳定风险各类专业评估机构,由具有专业常识和专门人才的第三方机构开展社会稳定风险评估,并出具独立的社会稳定风险评估报告。例如,福建省的文件规定:“根据需要,投资主管部门还可将项目的社会稳定风险问题与项目可行性研究报告或申请报告一并委托工程咨询机构进行综合评估”。
    (五)在评估的绩效上,加强监督和考核,注重评估结果的有效运用
    各省市都非常注重社会稳定风险评估绩效的提高,强化其对项目决策的参考作用。具体做法有:
    一是严格工作标准。海南省在建立社会稳定风险评估机制过程中,逐步形成“五到位”的刚性工作标准,即对群众的合理诉求必须切实解决到位;对群众的不合理诉求必须宣传、说明和对话到位;对确实存在困难的群众必须包干负责帮扶到位;对不明真相参与上访闹事的部分群众法制教育到位;对无理取闹借机制造事端谋取私利的骨干分子依法打击到位。
    二是全程跟踪评估。各地将社会稳定风险评估贯彻项目决策始终,将事前评估、事中跟踪和事后干预结合起来。沈阳市把好风险评估的“三个关口”:首先是把好事前静态评估关口。项目上不上,群众来把关。凡群众满意率达到80%以上的项目方可进入下一道程序。其次是把好事中动态评估关口。在项目建设中,实行“阳光作业”,接受群众监督。再次是把好事后跟踪评估关口。对一些重大建设项目有可能诱发群体性上访的,信访部门有权说“不”,从而在源头上减少信访初访。甘肃省在风险评估工作中实行“三同步”,即项目实施方案与矛盾化解方案同步制定、项目工作机构与风险评估班子同步组建、项目建设与信访工作同步开展,确保项目实施到哪里,评估化解工作就延伸到哪里。
    三是强化责任追究。各地都将重大建设项目社会稳定风险评估工作纳入社会治安综合治理体系,作为绩效考核的重要内容,通过行政问责确保社会稳定风险评估机制落到实处。对于重大建设项目存在风险但未开展风险评估或未落实风险评估意见提出的应对措施,从而引发影响社会稳定事件的,启动问责制。福建省甚至规定,对于有一定风险的项目,经过努力创造条件、积极采取措施后,风险可以化解,但是由于怕承担风险而不主动作为、耽误上项目的,也要给予行政问责。福建省还明确了项目审批、审核单位违反规定应承担的责任。
    (本课题成文于2011年8月)
   
    课题组组长:金兴盛
    副  组  长:张金强 朱  峰
    成      员:董嘉明 白红霞 胡建胜
                庞亚君 吴洁珍 李  跃
    执      笔:李  跃 董嘉明
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