亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第75期 2013年>> 案例探析 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2013/6/2
城市社区网格化管理何以成为必然?——以宜昌社会管理创新实践为视角
周 伦
    一、现代城市管理面临重大困局
    社会管理,作为人类社会必不可少的管理活动,在我国已经成为党和政府关注和行动的重点。党的十六届四中全会提出“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制”。2011年2月,胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上提出:“社会管理,说到底是对人的管理和服务。”
    由此可见,当前社会管理存在两大基本面向:一是加强基层社会管理,凸显城市社区治理的重要性。正如国内社会政策学者张秀兰、徐晓新所言,作为国家与民众互动的基本界面,既有户籍人口和流动人口的多种社会政策需求,又有丰富的组织和人力资源可资利用,因此是创新社会管理首选的微观组织基础;二是社会管理不单是管理,更多的是服务。要把管理寓于服务之中,在服务中实施管理、在管理中体现服务,不断提高社会管理和群众工作的针对性和有效性。
    但是,随着改革开放的不断深入,我国正处在体制转轨和结构转型“双重模式”变迁时期,即计划经济向市场经济、农村社会向城市社会过渡,社会管理特别是城市基层管理面临着重大的挑战。众所周知,传统的城市管理存在着两元分离结构,大部分人口群体属于机关、工厂等单位制负责管理,而少部分流动人口及无正式工作单位的居民则归口于社区居委会管理。现在单位制组织结构基本瓦解,非组织化特征日趋显现,加上原有的邻里影响式微和道德观念变化,城市社区所承接的职能越来越多。据有关学者调查分析,武汉市某居委会的工作多达147项,平均每2.5天须完成一项,而且高达93.3%的居委会干部认为各项事务主要来自于街道办事处下派的行政工作。
    除此之外,我国正处于城市化加速推进的发展阶段,大量人口汇聚大中城市,社区人口规模不断增加,社区工编辑工作压力随之增大,原有的社区划分已然不能满足现有经济社会要求。有关统计显示,我国街道的平均规模已达3.5~6.5万人,居委会平均拥有人口数为3127人、969户。而从国际经验来看,发达国家城市中社区一般不超过1000人、300户。如日本社区事务管理机构——町内会平均拥有人口与户数,据1992年的统计只有414人、136户。
    因此,正是在这种“结构紧张”的状态下,人民群众最关心最直接最现实的利益问题大量发生和积累在社区,从而直接影响社会稳定,社区正在面临着难以承受责任之重。事实上,现代社会中单位小区淡出,商品房小区成为社区主体,陌生人社会不断替代熟人社会,社会互动的应然性逐渐降低。如果个体之间缺乏组织互动,就会出现社会原子化,这不仅使个人缺少确定性、安全感和价值归属,还使整个社会陷入整合危机。
    所以,作为社会的微观组织单元,社区不但面临着日益增多的责任和职能,行政化、案头化倾向严重以及人力、物力和财力不足等问题,而且在政府职能转变和公民社会成长的大背景下,服务性政府和居民自治在社区这一平台上推进步伐缓慢。更为严峻的是,低效率和弱凝聚的社会互动致使社区无法成为居民的共同生活体和精神家园,进而影响建设和谐稳定而又充满活力的整体社会目标。
   
    二、城市需要网格化管理
    “网格”(grid)一词最早出现于20世纪90年代中期,是近十年来世界上兴起的一项重要信息技术。根据福斯特和凯塞尔曼德从计算机科学的角度认为,网格是构筑在互联网上的一种新兴技术。随着信息化网格技术的不断演变,网格同空间地理技术相结合,从而开始应用到城市地理信息系统建设中来。城市网格化管理作为一种新型的数字化城市管理模式,由北京市东城区首创,目前在上海、深圳、武汉、杭州、合肥和舟山等十多个城市展开试点。
    2005年,在这种城市管理新趋势下,住房和城乡建设部出台专门的网格划分与管理文件,文件明确要求:“单元网格划分应遵循一定的数据基础,即法定的地形测量数据和合适的尺度要求;单元网格的最大边界应为社区边界,一个社区最少有一个单元网格;单元网格的划分要按照城市的自然地理布局进行划分;单元网格的划分要与现状管理相适应,不拆分超过1万平米的独立院落,以独立院落为单元进行划分;划分应尽可能考虑到管理人员巡视检查的路径便捷,以方便实施管理行为;在划分单元网格时,单元网格的边界不应穿越建筑物和管理部件。”基于此,依托数字化城市所建立的社区网格,正是打破传统意义上的大社区格局,重构基层管理和服务架构,建立和强化个体之间有效联结的微观组织单元,实现“实体网格“和“数字网格”的有机结合,保证政府公共服务的有效投递。此外,网格作为沉降于社区的服务管理层级,也在一定程度上实现了精细化、信息化、便捷化的管理和服务,可以实现管理对象的全覆盖,并加强对高危环境、人群和弱势群体的监控。
    与此同时,城市管理和公共服务作为一个复杂性的系统工程,涉及到城管、公安、卫生、教育、工商、计生、住房、民政等诸多方面和部门,“纵向充分利用、横向协同不足”一直是政府部门服务管理的硬伤,资源无法有效整合,需求无法有效满足。网格化管理正是围绕上述职能部门的各种管理问题构筑全方位立体化的协同管理层级,将各种资源有效配置整合,为资源需求者提供可透明地使用整个网络乃至整个社会资源的服务。
    通过网格这个网络节点,实现整个社会管理服务信息数字化,建设“数字网格”和“电子地图”,积极推动各类社会服务资源聚集整合,由传统的被动服务、坐班管理向主动服务、巡查管理转变,创新基层社会服务管理体制架构。由此,网格化管理正是为了寻求这一目标,即资源的有效共享是基础,在资源共享基础上进而达致资源整合协同是提供公共服务的保证。
   
    三、宜昌网格化管理是城市社会管理的创新
    2010年以来,宜昌市在充分借鉴北京、深圳等地网格化管理基础上,创新体制机制,通过“政府直接购买服务”的路径,向广大社区群众投递专业化和规范化的社会工作服务,知民情、顺民意、解民忧、惠民生,积极践行着党和政府密切联系群众的优良作风。在新形势下如何搞好社会管理和群众工作的现实诉求下,该市富有勇气、科学探索,走出了一条创新城市社区管理与服务的新路子。
    从命题到破题,在不到一年多的时间,宜昌市社会管理创新之所以取得较为显著的成绩,其关键就在建构和夯实网格化管理基础。宜昌市按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则,把城区121个社区划分为1110个网格,每个网格配备一个管理员,负责300户左右居民的服务与管理,全面履行信息采集、综合治理、劳动保障、民政服务、计划生育、城市管理、食品安全等七项综合信息服务职责。通过自上而下建立统一的新型社会服务机构和队伍,依靠社区E通数字化平台,确保每个网格员上连职能部门,下接居民群众,实现横向资源整合和纵向信息畅通,初步形成了各职能部门、1110个网格员、在册的10.8万志愿者,力量层层倍增的服务管理新格局。
    (一)通过政府直接购买,实现公共服务的有效投递
    发端于英美的政府购买公共服务已成为一项流行全球的制度性安排,王浦劬、萨拉蒙等学者认为,政府购买服务是指“政府通过直接拨款或公开招标方式,交给有资质的社会服务机构来完成,最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量,来支付服务费用。”我国自上世纪末引入这一制度后,各地在公共交通、医疗卫生、社区服务、居家养老、行业性服务等多个领域迅速展开,上海、无锡等多个城市更将其视为最重要的制度创新而加以大力推进。但是,这一制度在我国同样面临着不可回避的问题,一方面是政府购买服务本意是政府职能外包,实现独立关系竞争性购买。事实上,政府与社会组织还存在着双方地位不清、角色不明、能力欠缺、购买过程缺乏规范、监督和评估缺乏、公共责任得不到体现。另一方面,我国社会组织不但数量少,而且很大一部分依附于政府,公共服务能力比较弱,也缺乏提供公共服务的实践经验。以湖北为例,社会组织仍处于发展的初级阶段,量小质弱。目前全省每万人拥有社会组织3.6个,不仅远低于发达国家的每万人50个,也低于发展中国家的每万人12个。显然,我国政府和社会组织都还没有为迎接这一新型制度做好准备,在购买过程和结果中存在显而易见的风险。
    宜昌市面对这两大显性问题,创新路径,提出和建构全新的政府购买公共服务模式,即政府通过建立市社区网格监管中心和区网格监管分中心,各区、街道、社区相应的建立网格监管分中心、网格管理中心以及网格管理站,跳过委托社会中介组织这一环节,直接向社会公开购买社会工作服务。与此同时,鉴于网格员的职能特殊性,积极为其提供良好的工作环境和发展空间,并将其定位于社区专职工编辑的后备力量,真正实现“留得下来,走的出去。”
    通过这一模式建立和维持,不但强化政府公共责任意识,转变政府职能,提升政府公信力,积极回应服务性政府建设的要求,依靠社工专业化服务拉近政府与百姓之间的距离,而且更好地杜绝“服务供给方”缺陷和竞争性购买不足等难症,从而实现更加高效、清晰、专业的公共服务投递。
    (二)推进城市基层管理体制机制的变革
    当前中国城市基层管理体制改革的目标,是要逐步完成城市基层管理体制由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制的转变。根据《城市居民委员会组织法》规定,社区居委会是一种城市自治组织,主要是实现社区“自我管理、自我服务、自我教育”的基层群众自治组织。然而,在实际运行过程中,社区居委会却成为街道办事处的“一只脚”,具有“准行政化”的性质,成为名符其实的一级小政府,往往承担了上级部门“纵向到底”的职能要求。这种由上而下层层推进社区建设呈现出明显行政主导型特征,也使基层自治组织与社区管理机构在边界上模糊不清,造成“居委会”与“行政机构”的同一性局面。
    社区自治意味着政府逐步退出,社区自治组织不断壮大的过程。但是,大家也要看到,由于当前社区建设在政治、经济、学问资源上的匮乏,社区社会组织培育和发展比较薄弱,社区自治应然性的条件还不具备。既有的研究也表明,我国的历史发展和行政特点决定了政府在社区服务中扮演着十分重要的角色,政府化的社区服务实践类型是我国社区服务发展进程中的必要样式。因此,走出行政发展和居民自治之间的两难境地,必须理顺居委会自治职能与政府行政职能的关系。一方面,大家要通过改造传统居委会,逐步恢复其基层群众性自治组织的社会属性,以使其在社区自治中发挥主体组织的作用。另一方面,掌握各种资源的政府机构在社区不能全部退出,还要在社会管理和公共服务方面加强和改善,坚持有所为有所不为,并不断进行组织创新和制度创新。通过以上两方面的共同推进,将有助于改变西方“弱国家、强社会”和我国“强国家、弱社会”两种模式下国家与社会对抗制衡、此消彼长的零和关系,推动建立“强国家、强社会”的互惠关系模式,达到国富民强的双赢目标。
    正是秉承这一改革思路,宜昌市通过网格化管理,带动街办、社区管理职能变革。现在,宜昌城区所有街办都成立了便民服务、综治信访维稳和网格管理“三个中心”,与之相对应,原来的社区整合成便民、维稳、网管“三个站”,同时拥有社区专职工编辑、网格员和社区志愿者“三支队伍”。基于这种基层治理模式的革新,加强了政府基层力量,整合了部门分散资源,提升了社区服务水平,使政府从越位、错位回到正位,从而最终实现从全能政府向有限政府转变。更为重要的是,在抓好社区公共服务供给的同时,也为推进社区自治提供了空间和环境,确保“议行分设”逐步展开。正如宜昌市政协主席、市社会服务管理创新综合试点工作领导小组办公室主任李亚隆所言,“通过网格化管理,为推进城市社区和街道两个层面的改革埋下了很大的伏笔,为以后体制层面的改革打下了基础。”
    (三)培育社区公众参与精神,促进社区信任团结
    社区(英文community,或译为共同体、礼俗社会等)最早出自德国社会学大师滕尼斯代表作《社区与社会》,“它是一个与社会相对应的类型学概念,指建立在血缘地缘情感和自然意志之上富有人情味和认同感的传统社会生活共同体”。而我国官方则将社区定义为聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。基于此,社区至少存在三个特征,即地理区域、社会互动与共同关系,特别是通过社区居民长期互动而达致共同的规范和价值成为应有之义。
    正如著名社会学家郑杭生所言,在转型时期,社区建设日益面临着“在陌生人世界中构建人际关系和谐的社会共同体”和“在价值开放多元的环境中构建社会认同度高的意义共同体”两大挑战。鉴于此,革新原有的社区组织架构,加强和改善民生工作,疏通公众与政府的联系渠道,使整个社会成为一个组织化和有凝聚力的共同体成为必然的发展取向。
    事实上,当前我国社区规模较大,人口众多,在大规模的社区,要想组织好一次全体居民的活动非常困难,更不要谈经常组织;而且,参与这么大规模的活动,居民自身有效性体验也必然会大打折扣。因此,美国著名学者罗伯特·达尔曾经指出:“民主单位越小,公民参与的可能性就越大,而民主单位越大,公民参与的积极性就越低。”划小社区内的民主单位,是提高居民参与水平的必然选择。
    宜昌市通过在社区设立网格,构建网格员这一联系纽带,划小了民主单位,加强了网格内住户居民的联系互动,增强社区居民与社区利益的关联度。实践证明,交往越频繁,居民对社区的归属感便越强。网格员积极发动党员群众、志愿者力量,开展有特色的文体活动,以此加强与居民群众的密切联系。例如,社区开展的趣味运动会以网格为参赛方阵,网格员为方阵组织者,广泛发动群众,许多上班族、年轻人从高楼中走出来,加入到社区活动中来,增加了社区居民之间的信任团结。此外,社区居民还主动将身边的问题和生活中的诸多不便告诉网格员,使居民身边的琐事通过他们成为政府案头的大事,激发了居民参与城市管理的热情,形成了市民与政府良性互动、互促的格局,为构建和谐社会打下了坚实基础。
   
    四、结语
    2012年7月,周永康同志在全国社会管理综合治理工作会议上明确提出:“坚持民生优先、服务为先、基层在先,大力推行网格化管理。”网格化管理的核心就在于从维护最广大人民根本利益的高度出发,坚持保障和改善民生,致力于服务广大群众,把治理重心放在基层。大家党历来强调,要从人民的利益出发,站在群众的角度思考问题,解决人民群众最关心、涉及人民群众根本利益的事。正是由于这一逻辑起点的正确性,从而回答了网格化管理之所以近年来应运而生,并拥有强大的生命力和创新活力。
    一个社会的发展,最终落脚点是人;一个国家的治理,根本立足点在基层。“三个优先”思想的提出,不仅是以人为本科学发展观的生动诠释,彰显党的“为人民服务”这一崇高宗旨,更为重要的是,它也为当前网格化管理指明了路径和方向。因此,在新形势下做好社会管理和群众工作的现实诉求下,宜昌市正是坚持民生优先、服务为先、基层在先的网格化管理的发展思路,富有勇气、科学探索,以积极的姿态担当起改革实践的重任,走出了一条创新城市社区管理与服务的新路子,无疑为外界做出了鲜活诠释,其标本性意义不言自明。
    (编辑单位:中共宜昌市委党校社会建设研究中心)
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