亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第23期 2008年>> 热点关注 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2013/2/1
青川县灾后恢复重建规划编制初步思考——在www.yabovip11.com支援青川县灾后恢复重建规划工作会议上的发言
傅金龙
由于本人7月2至9日参加了www.yabovip11.com政府赴青川县调研考察组活动,接着又参加7月9至14日www.yabovip11.com援助青川灾后重建规划工作小组,前后在四川青川地震灾区调研十多天,现结合参加两个组的调研工作,向与会的领导和同志们先容一些灾区基本情况,也谈一些自己调研过程中遇到的需要深入思考研究的问题,最后对下一步规划工作提几点个人建议,供大家参考。

一、青川县概述和“5·12”地震受灾情况
(一)青川县概述
1、区位面积:青川县地处川北盆周边缘,属川、陕、甘三省交界地带,东与陕西宁强、广元市利州区接壤,北与甘肃武都、文县接界,南连江油、剑阁,西邻甘肃平武县,素有“鸡鸣闻三省”之称。国土面积3216平方公里,基本构成为八山一水一分田。宝成铁路、成广高速公路穿境而过,即将兴建的兰(州)海(口)高速、兰(州)渝(重庆)铁路也将穿境而过。
2、行政人口:辖9镇27乡共36个乡镇(含大院、蒿溪两个回族乡),268个行政村,17个居委会。有汉、回、壮等9个民族。是革命老区、少数民族聚居区、盆周边远山区。全县总人口26.1万人,其中农业人口22.7万人、非农人口3.4万人。地震发生后一般称人口为25万,有时也说24.8万人。
3、资源情况:(1)农林资源方面,全县林地面积412万亩,森林覆盖率68.7%(广元为45%多),是四川省重点林业县、全国生态示范县;2007年天麻、黑木耳、茶叶、竹荪产量分别居全国第3、第7、第10、第13位,是全国生态农业试点县、森林蔬菜八强县、食用菌示范县,农林资源较为丰富。(2)旅游资源方面,拥有唐家河国家级自然保护区、白龙湖国家级风景名胜区、阴平古道省级风景名胜区,三国时期邓艾取西蜀即由阴平进入,境内青溪古镇有“西蜀咽喉”之称,旅游资源独特,但进景基础设施和接待能力较为薄弱。(3)矿产资源方面,有24种109处,其中,石英砂矿储量1亿吨以上,脉石英储量1200万吨以上,天然沥青探明储量430多万吨,锰、铜、铁、锌、银等金属矿有一定的分布,但更大规模开发将受当地矿产资源供给和生态环境的制约。(4)水力资源方面,全县蓄水量157亿立方米,水能储量100多万千瓦,有一定的水能资源开发条件。
4、经济发展:2007年全县GDP13.8亿元,三次产业结构 41:28:31,地方财政一般予算收入2115万元,农民人均纯收入2683元,城镇居民人均可支配收入近8000元。在全省181个县区中,2007年综合竞争力居164位,人均GDP159位,居民人均储蓄额居168位;在35个山区县中,综合竞争力居34位;在川北15个山区县中,人均GDP居12位。据初步统计,目前全县有4.5万人生活在1000元的贫困线以下,有近5万人需要高山移民。据了解,在川、陕、甘三省交界地带的县市中,青川经济水平相比较总体上处在较高位次。
(二)“5·12”地震受灾情况
5·12地震发生后,由于青川有近30个小时与外界失去联系,信息不灵、情况不明,导致外部救援力量进入相对较为滞后,受灾情况惨烈,属极重灾区(列第三位)。据初步测算,整个灾害损失500.8亿元。当地比如的说法是,地震使“青川倒退二十年”。
1、余震不断发生:青川处在龙门山与摩天岭交接的若干地质断裂带上,龙门山脉三大主断裂带全部经过青川,历来属地震频发区。5·12地震是青川有史以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的毁灭性灾难。到7月4日已发生余震1.5万多次,其中6.4级最大余震中心在青川县骑马乡。
2、人员伤亡较多:已确认死亡4695人,失踪124人,受伤1.54万人(重伤1522人),受灾人口25万人。木鱼初中宿舍垮塌,403名学生被埋,死亡289人;红光乡东河口村4个社(注:相当于浙江的村民小组)因两面山体整体崩塌,约260户、700多人被山体全部掩埋在100米深处。
3、全县食宿屋外:全县城乡倒塌居民房屋95万间、1354万平方米,行政事业单位倒塌房屋40多万间、500万平方米,两者共计达1800多万平方米。84家企业倒塌很难恢复生产。红光、石坝、马公等10多个场镇(注:浙江称为集镇)夷为平地。由于余震不断,所剩无几的住房几乎全为危房,加之对已经发生的6.4级最大余震的性质说法不一,民间流传可能还有一次7级左右余震要发生,青川又属余震多发地区,使全县25万人只敢食宿在帐篷或板房。
4、设施一度瘫痪。青川地处川陕甘交界地带,属于川北门户,原有基础设施较为薄弱。地震发生后,境内基础设施一度全面瘫痪,对外联系中断将近三十个小时。目前,由于曲河大桥等成为危桥,东西向的两个对外通道不畅,现在对外公路交通主要依靠南北向的剑(阁)青(川)线;乡村道路受泥石流、滚石等影响,经常发生交通中断。境内水、电、通信等在部分区域也不完全正常。
5、群众安置困难。当地已采取县内统筹安置、县外异地安置(剑阁、元坝)、教育寄读安置(杭州、宁波、绍兴等)、投亲靠友安置(县财政在国家规定外另给每人3000元补助)、企业援助安置(到浙江、上海、广东等就业)等五种模式,安置受灾群众。其中,任务最重的县内统筹安置,由于全县境内地形复杂,地质灾害点多,可安置群众的安全地带少,安置地群众生活条件改善受到很大制约,卫生防疫压力大。

二、灾后重建规划需要进一步深入研究的问题
在十多天的乡镇实地考察和灾后重建规划阶段性成果讨论交流中,个人感到以下问题需要进一步深入研究,也是今后规划工作中应当给予关注的问题:
1、进一步明确发展定位。从调研情况看,对于青川的发展定位问题,当地有过不少阐述,例如:在总体定位方面,有建成全国生态县、特色产业基地县,川陕甘接合部特色经济强县、生态大县,成绵广经济带的后花园,盆周经济的川北明珠,长江上游(又有称嘉陵江上游)生态屏障;在具体发展定位方面,有“生态立县、旅游兴县、林业富县”,或“生态立县、产业兴县、工业富县、和谐安县”。
前后十多天的调研中,感到当地对发展定位问题:一是说法太多、目不暇接,例如,成绵广经济带的后花园、盆周经济的川北明珠;二是层次不一、内容交替,例如,产业兴县、工业富县,产业本身严格讲包括了工业;三是不可识别、无地域性,例如,经济强县、生态大县等无地域特色,也无法识别;四是产业内讧,导致工业、旅游、林业部门争说重要,互争地位、各不服气,不利于形成发展合力。
考虑到发展定位的地域性(如川北)、唯一性(如青川)、特色性(如生态)、包容性(如明珠、高地),可考虑将青川发展定位:第一层次的总体发展定位,“生态青川、川北明珠”(或:“生态新青川、川北新高地”),这可作为青川的对外宣传口号,也是青川的名片,至于称为“明珠”、“新高地”主要考虑到,地震前青川在川陕甘三省结合部中,其发展水平相对较高,相信重建后,一个新的青川在区域发展格局中的地位不会降低。此外,第二层次的具体发展定位,在原有的“生态立县、产业兴县、工业富县、和谐安县”基础上,建议修改为“生态立县、产业兴县、和谐安县”,即删去工业富县,避免同一层次中既有产业、又有工业;第三层次的具体产业发展定位,应在“产业兴县”的大框架下,围绕工业、林业、旅游等进行定位,至于用什么产业富县、强县等,还需要深入研究。另外,如认可“产业兴县”,则在具体的产业方面,不宜再出现什么具体产业兴县的说法。
2、进一步研究两类功能区域(或两类发展区域)。即生态保护为主的功能区域、生态产业开发为主的功能区域。管辖青川的广元市在《广元市灾后重建总体规划》中,将广元市区域生产力布局划分为,西北部生态脆弱区、中部河谷走廊地区、南部低山丘陵地区。其中:(1)西北部生态脆弱区(青川县大部属于其中),处于龙门山断裂带上,是地质构造复杂、山体破碎的高寒山区,地质灾害严重,生态环境脆弱,是地震灾害损失最重、震后资源环境承载能力下降最为明显、恢复重建能力最弱的地区。恢复重建中,可考虑纳入国家级限制开发的“秦巴生物多样性功能区”,按照“保护优先、点状开发、循优发展”的要求,重构人口、经济、社会与资源环境承载能力相适应的新格局,实行生态移民,发展生态旅游业和特色产业。(2)中部河谷走廊地区(青川县沿宝成铁路地区纳入其中)。该区域地形地质条件相对较好,避开了地震主断裂带,交通相对便捷,是产业发展和人口集聚的重要区域,可以就地恢复重建。恢复重建中,要按照三年恢复重建、五年发展提高的要求,坚持走新型工业化、新型城镇化道路,调整优化产业布局,着力发展关联度强、附加值高、就业容量大的产业和项目,率先建成统筹城乡发展的示范区域。
因此,按照主体功能区理念,结合青川当地不同区域资源环境承载能力、发展现状、发展潜力,以及下位规划服从上位规划的原则,总体上可将青川县划分为“两类功能区域”或“两类发展区域”,即以生态保护为主的功能区域、生态产业开发为主的功能区域。具体的生产力布局上可以考虑,一类是将生态环境脆弱、资源承载能力差、地质灾后频发的区域划分为以生物多样性保护为主的生态功能区域。初步考虑空间范围主要包括石坝、马公、苏河全部,房石、前进、乐安寺、茅坝、大院等乡镇的局部地区;另一类是以生态产业开发为主的经济发展区域,主要为青川县的沿河、沿路地区,具体范围可在后续的相关规划中给予进一步明确。
3、进一步研究“π型”布局结构。原有的青川县城镇体系规划和灾后重建总体规划等相关规划中,沿用的是在现有交通格局情况下的“T”型结构,即主要以省道105为横轴,以剑青线为纵轴。在调研过程考虑到以下三个方面因素,将对区域生产力布局和城镇体系格局产生较大影响:一是即将建设的兰海高速、兰渝铁路,将从青川东部穿境而过;二是青川东部地区处于广元市中部河谷走廊地区,是广元市重要经济走廊地带的组成部分;三是东部高速公路和铁路沿线区域资源相对较为丰富,因此,未来极有可能形成新的发展纵轴。初步建议将现有的“T”型结构,逐步引导向“π型”布局结构演变。
4、进一步培育支柱产业。从青川当地资源条件和产业现状看,生态农业、工业、旅游等均有一定基础,当地领导和群众也对此寄予较大希翼。①生态农业(种植业、养殖业、林业),当地有较好的资源基础和群众基础,诸如黑木耳等产品还有原产地保护等特色,但产品加工水平较低、附加值不高,对外销路组织能力也较差。这些大农业产业是当地基础性产业,也是群众脱贫致富、灾后重建的重要领域,浙江在帮助当地提高种养业水平、开展农产品深加工、进入国内(尤其浙江)市场乃至拓展国际市场等方面,应当能够有所作为,当地也寄予较大希望。
②工业。青川现有工业主要是一些矿产资源开发加工、农产品加工企业,如多晶硅、电解锰、石材加工和茶叶、橄榄油、山珍产品加工等。在青川灾后规划重建过程中,工业需要深入研究的主要问题:一是统一认识问题,即当地要不要发展工业,从调研接触情况看,对以往提出的工业兴县、工业强县认识不尽统一;二是发展工业的主要空间问题,由于地形条件的限制,青川当地适宜发展工业的空间十分有限,主要集中在竹园、乔庄、木鱼等乡镇,但具体的空间还需要在后续的空间规划加以落地,这也是提出在广元市区开辟浙江援建青川飞地型工业区的重要因素;三是发展一些什么产业问题,在尽快恢复现有工业企业生产的同时,需要研究根据当地资源条件,结合浙江援建优势,适宜发展一些什么产业,同时根据资源环境承载力,对矿产加工行业是否需要适度限制发展(或收缩)。
③旅游业。青川旅游业震前已有一定的基础,作为灾后重建的先导产业,当地给予很大希望。当前的主要问题是:一是对当地的旅游资源从更大区域内如何认识,青川的唐家河、白龙湖、阴平古道等旅游资源,或许对于旅游资源贫乏地区是稀缺资源,但放在旅游资源丰富的四川,其价值和比较优势就需要比较认识;二是加强进景基础设施建设,特别是地震对旅游基础设施破坏严重,要恢复重建旅游产业必须首先加快设施建设,浙江援建首批项目有唐青公路(青溪—唐家河—毛家坝),在当地反响良好;三是解决景区接待能力问题,据了解,当地给予很大希翼的唐家河自然保护区,现有接待床位仅180张,无法接待较多游客团队;四是能否纳入大的旅游线路,青川是进出九寨沟北线之一,但基本上属于备选的辅助线,若能纳入其中并提升地位,将对当地旅游业有较好的带动作用;五是如何引入有开发实力、有合适理念的开发商,随着唐家河自然保护区管理权限下放地方,无论是唐家河保护性开发,还是青溪古镇恢复性开发,均已有相关的详细开发规划,关键是要引入开发商付之实施,这方面当地对浙商寄予很大希翼。
5、进一步明确主要发展空间。主要是如何理解“县城疏减重建”或“县城功能疏减”问题。自地震发生以来,对县城是否需要从目前所在的乔庄搬迁到竹园,一直是众所关注的问题。当前的问题:一是决策权不在地方,最终要国务院作出决策,浙江作为援建省份在这个敏感问题上要服从最终决策;二是对迁建与否,不同的利益群体乃至无利益相关者间的意见不尽一致,这个问题在作出最终决策前,始终是一个热门而敏感的话题,观点不同应当不足为怪;三是如何理解“县城疏减重建”或“县城功能疏减”,从乔庄地形条件看出,无论是否作为县城,发展空间决定了县城功能需要向县域内的竹园等疏减,但具体疏减什么功能(如工业功能还是行政功能),疏减到什么程度等,还值得深入研究或进一步等待明确;四是竹园的发展空间如何合理布局和有效利用,竹园无论是否作为县城,都是青川未来重要的发展方向,但由于原有基础工作等方面的原因,对其适宜建设用地规模、水文条件、建设成本、基础设施配套、功能布局等,还需要做大量基础性工作,相应地由于竹园镇地位变化,将对合理的城镇体系构建、主要空间规划布局产生广泛影响,也有待深入研究。
6、进一步关注乡镇区划问题。鉴于山区地形条件复杂、交通通达性差、区域性学问因素等,震后青川县委县政府曾一度考虑撤并苏河、马公、石坝3个乡镇;异地重建前进、茅坝、桥楼、曲河、七佛、板桥、青溪7个乡镇政府驻地;原址恢复重建竹园、关庄、楼子、金子山4个乡镇政府驻地;原址避让重建乔庄镇等其他22个乡镇。后考虑到社会稳定等多方面因素,在上报省规划办方案中,分为异地重建和原址重建(含原址避让),将一度提出撤并的苏河、马公、石坝3个乡镇给予保留,具体场镇“待后另行选址”,其中心意思“一个都不能少”。作为对口援建省份,在乡镇行政区划调整问题上总体上要敬重当地意见,但在灾后重建规划和乡镇规划过程中,要关注几个情况,研究灾后人口分布及其对设施配套的影响:一是部分乡镇人口较少。分析各乡镇人口数据,万人以上仅4个镇(乔庄2.38万、沙洲1.39万、竹园1.36万、青溪1.42万);7000-10000人12个乡镇(木鱼、房石、骑马、三锅、凉水、板桥、姚渡、孔溪、营盘、马鹿、茶坝、白家);小于5000人6个(蒿溪、瓦砾、七佛、楼子、马公、金子山),其中,楼子、马公、金子山只有2000多人口;其余14个乡镇为5000-7000人,乡镇人口规模不同势必对设施配置、援建力量要求有所不同,需要切实做好重建规划和援建的统筹工作;二是马公、石坝等乡,需要寻找新的合适场镇(集镇),这是开展集镇规划的基础;三是即使不撤并乡镇,但由于各个乡镇的立地条件、发展空间不同,自然地对人口的内聚会产生影响,预计乔庄、竹园、青溪等重点镇(中心镇)和木鱼沙洲一带、关庄凉水一带,将进一步集聚人口和产业;四是由于部分乡的场镇选址尚未定,可能会影响部分浙江市县的对口援建进度。
7、进一步理顺飞地园区关系。关于在广元建立浙江援建青川工业园区,这是基于青川缺乏布局较大工业园区的用地空间,作出的援建选择,对其建设必要性应当说各方面高度认同,认为这是帮助当地产业重建、形成“造血”功能的重要载体和举措。但需要关注的:一是市县在利益认识上不尽一致,由于四川省实行的是市管县财政体制,青川部分同志担心园区的建设可能会“为人作嫁”,肥水流入“广元田”,而广元市里的部分同志可能又会认为,青川同志大局观念不强,这在建园初期是一个无法回避的问题;二是尚有大量具体工作要开展,在明确浙江援建2平方公里后,采取什么管理模式、运作机制、配套政策等相关实质性内容,还需要做大量衔接协调、积极探索工作;三是浙江作为援建方,在园区建设中除配套基础设施外,如何在招商引资、提升开发水平等方面,发挥更大、更有效的作用,也需要深入研究。
8、进一步理清援建任务。按照四川省的部署,灾后重建总体上划分为前三年恢复重建(2008—2010)、后五年发展提高(2011—2015)两个阶段。根据青川县灾后重建恢复总体规划(2008—2015)的初步考虑,初步规划,八年预期累计实施项目1200多个项目,匡算建设总投资约500多亿元;近期三年(2008—2010),预期累计实施项目1000多个,初步估算总投资400亿元。当地初步考虑三年恢复重建期融资方案为:力争国家投资200亿元、对口援建资金100亿元、其他渠道资金100亿元。这里需要关注几个方面:一是需要研究项目盘子,当地八年的总盘子、近期三年盘子,这是我省筛选援建项目的重要基础,特别是三年的项目盘子更有直接关系;二是需要研究援建项目排序、时序,灾后恢复重建任务重、周期长、投资大,而根据国家要求,对口援建期限为三年、每年对口支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的1%,从而需要对援建项目要有一个优先排序和时序安排;三是需要研究建设和投资标准,这方面四川省已出台了相关分类标准和投资框算导则,大家需要认真学习、深刻理解,注意政策性。此外,还需要研究对口援建资金的口径问题,做好双方沟通协调工作。

三、对做好重建规划工作的建议
这次灾后重建规划属于在特殊时期编制、特殊地区实施、具有特殊要求的规划类型。面对编制时间紧、当地基础差、配合力量弱的不利条件,我省规划力量要在跨省作业、多单位参与、多种规划类型并进的情况下,做好规划工作,实属不易,提出以下几点个人建议,供大家参考:
1、及时认真学习理解。灾后重建规划政策性强、时间紧迫、要求很高,也是全国规划界“大比武”,大家代表着浙江的水平。因此,一是要及时学习新精神,掌握新的政策动向;二是要深入理解,对现有政策问题以权威解读为准,不宜自作主张地理解阐述,避免引起认识混乱,授人以柄;三是要注意资料的时效性,尤其因地震的影响,当地的人口、资源等情况发生变化。当务之急建议大家认真学习今日会议配发的《www.yabovip11.com支援青川县灾后恢复重建工作文件汇编》,并随时关注新动向、新精神。
2、分类推进规划编制。对当地提出的规划援助和我省自己的援建规划工作,建议具体可分为四类:一是对列入当地“1+12”目录的规划,浙江方总体上以规划引导为主,7月8~14日我省规划工作小组已对当地编制的阶段性规划成果进行了引导,后续还要根据国家和四川省灾后重建规划的进展,及时对规划成果进行再引导;二是对36个乡镇规划,可以根据规划完善、新编、应急、待定四类,具体开展工作或尽快创造工作条件;三是对当地新提出的规划援助要求,包括移民、水利、教育、卫生等规划,考虑到移民问题政策性很强和具体要求到落地,水利、教育、卫生、林业、畜牧业也十分具体或具有较强的地方性,经双方商量后已先请当地同志编制初稿,浙江方后续再提供规划引导;四是由省发改委牵头组织,亚洲城网页版 ca88 cc具体承担的《www.yabovip11.com援建青川县恢复重建三年规划》编制任务,省委省政府领导要求9月底前完成,报省政府和领导小组批准后实施,这个规划涉及面广、编制时间紧、质量要求高、操作性强,在编制过程中希翼得到大家的大力支撑和帮助。
3、重视规划综合研究。由于当地对规划寄予很高的希翼,时间又紧迫,建议大家既要考虑应急,但更要考虑长远,对规划区域不仅是简单的空间布局(当地可能会简单地理解为画几张彩图),而要开展未来人口变化趋势、产业发展方向、生态保护和修复等综合性规划研究,使规划经得起时间考验、实践检验。
4、加强规划项目衔接。由于灾后重建规划属于特殊时期的规划,对实施性要求非常高。浙江又在三年内有大量投资和项目要组织实施,因此,要切实加强各类规划与实施项目的衔接,真正做到以规划引导项目,当然,局部地区出于应急,也不排除以项目引导规划,但项目首先应当与规划的总体思路和基本要求相协调。关于规划与项目衔接需要注意:一是,各类规划与相关项目的衔接;二是,当地编制的重建规划涉及项目与浙江援建规划涉及项目的衔接。此外,也要做好各相关规划之间的衔接协调,包括总体规划与专项规划之间、专项规划与专项规划之间、当地重建规划与浙江援建规划之间的衔接。
5、注意规划工作统筹。由于浙江各地均承担援助任务,各市规划院又承担对口乡镇的规划,建议:需要对规划基本要求、公建设施等配置标准和投资水平有一个相对统一标准,这方面虽然四川省已有一个基本说法,但在具体取值方面各市应适当协调统一,防止由于浙江方面信息不对称被各个“击破”,或配置标准落差过大。
最后,建议各地发改部门:一要及时了解对口援建乡镇的经济社会发展情况,开展产业重建、设施重建、家园重建等方面研究;二是对乡镇规划中的发展定位、产业方向等提出引导性意见,供城乡规划单位参考;三是协助做好本市县援建项目的前期工作,为分指挥部工作提供有力支撑;四是希翼配合做好www.yabovip11.com援建青川规划编制工作,由于实物工作量以省为单位计算,各地工作内容也要纳入省盘子,请大家配合支撑。
(编辑系亚洲城网页版 ca88 cc副院长)

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