亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第22期 2008年>> 理论前沿 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2013/1/30
城市土地二次开发模式选择——以上海宝山区为例
廉军伟

土地是人类社会发展的物质基础,从古至今围绕土地的开发成为区域发展的永恒主题。随着城市经济的深入发展,传统以要素驱动型为主的产业发展模式难以适应经济快速发展的要求,提升要素使用效率,发挥要素组合功能,成为城市经济发展的关注点。而土地资源作为城市经济发展中的重要推动要素,挖掘其利用潜能成为提升城市竞争力关键。因此,应合理利用市场经济规律,使土地二次开发与城市功能提升有机结合,实现区域产业升级和土地利用效率的提高。

一、国内外研究现状
国内外不同学者从自身学科出发,对土地二次开发相关方面进行探讨,为土地二次开发研究提供了理论支撑。Patrick Stuart研究了苏格兰格拉斯哥传统工业衰退及其引发的工业用地置换。这种工业用地的置换使得城市发展增加了活力,由制造业中心转变为服务业中心。Robin Boyle研究了美国底特律通过城市转型与土地置换,带来了城市经济发展活力。Brooks 和 Young研究了美国石化工业城市新奥尔良在1970~1990年间经历的产业结构转型及土地利用形态变迁。Patralekha Chatterjee曾研究印度城市经济结构调整与工业用地置换。
国外关于土地二次开发模式的研究主要从城市更新的角度出发,对旧城改造与产业结构转型之间的关系进行探讨,是建立在国外土地私有制制度基础之上的,其开发模式与我国有较大差异,而且其着眼于衰落城市土地置换研究,对于转型期城市土地开发研究较少。
近年来国内也出现了土地二次开发的研究。曾刚等对上海宝山区土地二次开发相关政策性问题进行了实证研究,是国内较早提出土地二次开发概念的学者。吴红兵研究株洲市石峰区核心区的工业用地开发利用,指出工业用地置换的必要性、迫切性及发展趋势,对并工业用地置换模式进行初步探讨,得出一些初步开发模式。主要包括四方面的内容:置换工作的组织有序;置换资金的筹措和运作得力;被置换单位的利益补偿合理;置换土地的再开发得当。彭清平通过对高校土地置换的模式与政策进行初步分析,梳理出高校土地置换中的几个关键问题,并提出高校土地置换中应注意的具体问题。李进针对各地高校合并出现的老校区发展问题,阐述和分析老校区土地置换的背景、途径与方式,同时探讨土地置换中的几个核心问题,包括土地置换后规划调整、置换方式、置换收益返还等一系列后续过程。
国内对于土地再开发多集中于土地置换与土地经济意义的探讨,通过不同方面对于土地集约利用和土地再开发等的不同方面进行剖析,具有可以借鉴的实践意义。但是并没有土地二次开发的成功案例,对于土地二次开发的机制与模式仍然处在探索阶段,没有形成相对完整的理论。特别是对于经济结构调整与城市功能转型而土地资源又相对稀缺的城市而言,如何提高土地的利用效率,理论和实践尚缺。

二、基本概念界定
目前,与土地二次开发相似的概念主要有:土地集约利用、土地置换等。其中,土地集约利用的内涵主要界定为:以符合土地利用总体规划及相关法规为导向,通过增加对土地的投入,不断提高土地的利用效率和经济效益的一种开发经营模式,目的在于挖掘土地使用潜力,节约宝贵的土地资源。而土地置换就是指通过土地用途更新、土地结构转换、土地布局调整、土地产权重组等措施,实现土地现有功能和潜在功能的再开发、土地资产的增值从而优化土地资源配置。与这些概念相比,土地二次开发更加强调土地开发利用是一个持续的、动态的过程,注重对土地资源不断的重复开发和利用,提高土地的利用效率并且在最大程度上发掘土地的利用潜力,其最终目标是实现土地的永续开发、利用,为不断发展的经济和社会提供不断更新的、可持续利用的物质空间。
笔者认为,土地二次开发是以城市产业结构调整为目标,依据土地价值规律变化,不仅是对增量土地的科学规划,更是通过多种方式和途径来盘活低效存量土地,淘汰劣势企业,转换城市土地使用功能,实现城市土地空间合理配置和产业发展相吻合,达到提升产业能级与提高土地产出率的一种计划与市场共同作用的过程。其实质在于对土地进行深入挖掘潜力,实现城市土地的集约化高效利用。

三、上海宝山区土地二次开发模式
从区位特点看,上海宝山区位于上海市北部,是上海大都市区重要组成部分,具有特殊的区位优势。一方面,宝山区是上海中心城区的近郊区,是上海未来发展的拓展区域,具有承接中心区产业转移的先发优势。另一方面,宝山区南部属于中心城区,面临产业升级与提升要求,北部区域处在城市化过程中,后备土地资源相对丰富,但局面也面临着土地资源短缺的现实。
从经济发展与土地关系来看,随着宝山区经济持续、快速发展,宝山工业、仓储业土地的供需矛盾日益突出,一方面受国家土地调控新政策的影响,宝山区未来可用的新增农用地指标最多不超过4万平方公里(不含市属重大项目)考虑到经营性“六类”用地和市政与社会事业用地,可用于工矿仓储农用指标不会超过2万平方公里,新增用地增长较少。另一方面,现有存量土地产出率较低。每亩税收低于2万元的企业有1531户,占地面积10.6平方公里,分别占总户数的30%和总面积的46%。存量土地利用率低的问题进一步制约了经济的发展。
因此,宝山区较早从土地二次开发入手,通过对存量土地的盘活利用,来推动经济发展和区域竞争力的提升,形成了一套土地二次开发的模式,对于国内类似区域具有借鉴意义。
(一)市场经济条件下的政府主导
宝山区政府高度重视土地二次开发工作,土地二次开发被纳入宝山区2006年区政府五项重点工作之一。宝山区区委、区政府认识到,要深入推进土地二次开发,充分发挥其优化土地资源,提高土地集约化水平的作用,就必须从坚持科学发展观,加快建设资源节约型、环境友好型城市,构建和谐社会。区政府统筹考虑社会、经济、人口、环境、资源等城市发展要素,通过淘汰劣势产业,盘活存量资源,加快转变经济增长方式,切实提升地区功能、增强区域竞争力。同时,在国家宏观土地政策引导下,宝山区围绕土地二次开发也相继出台了许多文件,从制度上保障和推动土地二次开发的进行(如表1)。
财政扶持方面,区政府专项拨款2000万元,建立土地二次开发专项资金,以此引导、鼓励各责任单位加快土地二次开发工作,资金主要用于鼓励回购土地,和储备工业、仓储用地补贴及企业提高容积率等,调动了各方的积极性。
在组织机构上,初步建立土地二次开发联席会议制度,包括区政研室、区发改委、区经委、各工业园区等。在明确分工基础上共同保证土地二次开发顺利进行。
(二)多种方式方法的融入
“做大鸟笼”,充分挖掘现有存量土地潜在价值,不断提升存量土地的产出水平,同时,鼓励工业企业在充分利用原有土地资源基础上,通过加层、改建、扩建厂房、扩大产能,对一些建筑密度低、租金收益低的仓库、堆场,通过改造,提高单位土地产出率。在此基础上,各个镇通过调查区域存量土地资源的使用情况,建立相应数据表。
“一笼多鸟”,主要针对闲置低效厂房,对于现有企业生产能力有限,但基础设施完善的企业,通过与其沟通,将其主要业务集中在有限区域,而一些空余厂房和生产设备则以招商、转租的形式,实现新的项目的融入。不仅可以提高厂房和闲置低效土地的利用效率,而且实现产业升级。
“腾笼换鸟”,针对经营不善的企业,通过地方政府与企业沟通,实现土地使用权的转让,回购企业土地。将其纳入土地储备体系。通过招商,实现新项目入驻与区域未来产业相吻合的目标。
“拆笼赶鸟”,主要针对那些经营不善,面临倒闭的企业类型,以及实现市政设施建设、安全生产整治和环境整治的目的,淘汰所在区域的企业,并通过设定招商门槛,实现区域产业升级(如表2)。
在具体指标的设定上,宝山区政府在考核镇政府基础上,从四个方面,对土地二次开发的实施情况进行跟踪调查与研究。首先,鼓励企业充分利用原有土地资源,通过加层、改扩建、扩大产能等方式,提高土地产出率和开发强度。其次,对于产出水平低、土地闲置、厂房利用率不高的企业,在充分利用其原有基础设施和设备基础上,鼓励其企业压缩主营业务,将闲置厂房通过出租形式,实现闲置、低效厂房的重新利用。再次,对于那些长期占而不用,以及由此导致的土地产出效能低下的土地,通过政府收回产权,重新招商,实现土地再次利用。最后,对于那些污染型、即将倒闭型企业,通过与企业主沟通,逐渐完成对企业的淘汰。以上途径都通过建立相关信息表形式,渐进式的推进。
(三)与产业升级相结合
在土地二次开发过程中,将土地二次开发与区域产业结构调整有机结合,推动区域产业的升级。同时,以土地二次开发为契机,实现区域环境的改善,提升区域形象。以宝山区高境镇为例,目前,高境镇二次开发的相关项目已经开始实施,已经进行的几个项目中,都已取得预期效果,通过改建、回购、扩建、建设标准厂房等形式,实现土地的整理。同时,在招商过程中,设定进入门槛,以利于形成产业集聚式发展态势。通过将原有企业厂房改扩建形式,招租、出售实现了产业升级,符合区域产业升级要求。另一方面,结合中心城区建设高境镇以土地二次开发为抓手,加大对城市基础设施的改造,包括区域锅炉的改造,2007年基本改造完成,实现以石油为主的能源结构,另外也对区域内的河段进行整治,河流污染情况大幅好转。在此基础上04年创建国家卫生城镇,05年创建国家优美乡镇,实现区域整体环境改善,为房地产业和商贸业发展打下现实基础。
(四)“镇区联动”
我国土地产权归国家所有,而国家无法直接行使所有权,只能通过委托代理方式由地方政府行使,委托代理双方目标的偏差会导致许多问题。宝山区土地二次开发的实施主体是各级镇政府,因此,在土地二次开发过程中,强调区级政府与镇级政府的联动,推动土地二次开发的顺利进行。首先,发挥区级政府的引导监督功能。由于区级政府是工作的倡导者,因此区级政府从较高层面对土地二次开发工作进行监督。一方面,通过设定具体的指标来考核镇级政府工作如表3对宝山区内的月浦镇的淘汰企业情况的摸底,设定淘汰劣势企业表,对镇政府工作进展情况进行监督。另一方面,加强与不同层面的协调。包括与规划局、发改委、经委等协调,共同解决一些问题等。
从镇级政府而言,将土地二次开发与区域产业结构升级、城市基础设施改造相结合,优化区域投资环境。如表2所示,将老镇改造、化工企业淘汰、基础设施建设有机结合,实现区域形象改善。同时,发挥镇级政府行政影响力,促进土地流转。例如,各镇依据区政府设定的污染企业标准通过关闭企业、禁止企业生产、土地产权收复、企业转移等多种方法,使劣势企业得以淘汰。最后,镇政府发挥在招商引资中的主导作用。实现闲置土地的再次开发。例如,宝山区月浦镇以土地二次开发为契机,将闲置的150多亩土地通过招商,不仅实现了税收增加,而且实现与未来发展定位要求相符合(如表4)。
区级政府和镇级政府通过“镇区联动”,有效地融入多种方式方法,推动土地二次开发的顺利进行,有效保证土地二次开发的完成。

四、结论
城市增量土地的日益不足成为制约经济进一步发展的障碍,在此背景下,推动对存量土地的开发利用成为各个城市关注重点。但是,由于各个城市发展水平不同,土地二次开发的模式选择也有差异。上海宝山区作为大都市近郊型区域,对其土地二次开发的研究具有可以借鉴的意义。在国家土地公有制前提下,城市土地二次开发模式必然是以政府为主导的推动模式,而且,在模式过程中充分发挥市场经济规律作用,融合多种方式和手段,共同推进。因此宝山区二次开发模式必须以上级政府为主导的,在发挥市场规律作用的同时,强调制度的保障。这种模式是开展土地二次开发现实选择,也是二次开发开展的有效机制。

(编辑单位:www.yabovip11.com发展规划院开发策划中心)

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