亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第21期 2013年>> 地震·启示 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2013/5/11
城市地震的应急管理

  如何应对破坏性地震给社会和民众造成的冲击,最大限度地减轻生命财产损失,减少对社会秩序带来的危害,是地震应急管理工作的根本目的。城市地震应急管理是一个涉及领导决策、救灾管理、救灾行动、高技术应用等方面的一项综合性系统工程,包括地震预警、地震速报、指挥部启动运作、队伍调动、灾区救灾、恢复重建等一系列的应急过程。因此,地震应急管理在一定意义上来说,是一种非程序化的决策行为。这就要求在地震应急的管理过程中,采取有效的组织对策和过程对策。


  一、地震的特点
  (一)突发性
  地震预报是世界科学难题,根据现在的科学技术水平还很难做出准确的短临预报。因此,地震作为一种突发性强、破坏力大、成灾面广的自然灾害事件,不仅直接威胁着人民生命财产的安全和社会的稳定,而且也对国家公共安全事务的应急处置能力提出了重大挑战。
  (二)紧迫性
  破坏性地震发生后,一方面从被埋压人员的成活率角度来讲,震后20分钟救活率达到98.3%以上,震后1小时救活率下降到63.7%,震后2小时还救不出的人员中,因窒息而死亡的人数占死亡总数的58%以上。如果不能及时在灾区开展军民自行互救或及时将外界救灾人员派到灾区进行抢险救灾,伤亡人数将会急剧增加;另一方面因地震造成的次生灾害如果不能及时得到有效控制,灾害将会蔓延,人员伤亡和财产损失不断增大,因此可供做出正确决策的紧迫性是显而易见的。
  (三)破坏性
  城市发生直下型大地震,顷刻之间使城市成为一片瓦砾,不仅对社会经济以致命的打击,而且对社会政治、社会心理等方面都会造成巨大影响。大地震造成的损失令人触目惊心。据历史资料记载,全世界遭到地震毁灭性破坏的城市就有26座,死亡人数达589万多人,其中死亡人数最多的一次为我国1556年1月23日发生的关中大地震,使得83万多人罹难。最令现代人恐惧的地震是1976年7月28日唐山地震,死亡24.2万多人,重伤16.4万多人,直接经济损失约300亿元。1995年1月17日日本阪神发生的7.2级地震,死亡5250人,2.7万人受伤,经济损失800亿美金以上。
  (四)聚焦性
  大地震带来的冲击非常大,公众非常关注的震后灾情,在一段时间内也成为政府、媒体、公众关注的焦点。公众对灾情不但要知情,而且要参与。这种参与就导致领导者在众目睽睽之下做出决策,然后决策效应在众目睽睽之下接受检验,这给领导者带来了非常严峻的考验,就是领导者要在瞬间做出决策,也就是说今天领导者的决策环境空前严酷。面对严峻的决策环境,掌握应对危机与冲突的策略显得尤为重要,要在危机和冲突中掌握绝对的主动权,控制整个局面,最重要的一点是首先建立一套完整的应急机制。
  (五)延续性
  唐山大地震,几乎将全市的建筑摧毁。全市供水、供电、通信等生命线工程均遭破坏,占京津唐电网发电量30%的发电设施被毁;15个市、县(区)对内对外通信设施全部瘫痪;京唐及市内其他铁路45%的设施遭到破坏;蓟运河、滦河上的两座大型公路桥梁塌落,切断了唐山与天津和关外的公路交通;市区供水管网和水厂建筑物、构筑物、水源井破坏严重,全市供水中断。一瞬间,整座城市陷入瘫痪。唐山震灾受到全世界的关注,数万至数十万人参加抢险救灾,而城市全部恢复正常的生产、生活秩序则需要数年时间。
  日本阪神地震后,两天内基本控制了灾情,恢复了通信;一周内大阪到神户铁路恢复,电灯照明全部恢复,自来水、煤气大部分恢复;30多万灾民都过着有秩序的“避难生活”,大部分中小学校复课;一个月内交通和生活设施基本恢复。但城市供水、供电、供气、供热、交通等生命线系统,工业生产、商品流通、进出口业务,证券、银行、保险业的活动等机能全部恢复则需要一年至数年的时间。
  由此可见,震灾恢复具有延续性。一般情况下,震灾恢复时间为轻灾数日、中灾数月、重灾十数月、特大灾数年。


  二、管理的原则
  (一)速度要快
  在整个危机处理中,抗震救灾指挥部要快速抓住危机枢纽,部署救灾战役。由于面对严峻的决策环境,掌握应对危机与冲突的策略显得尤为重要,如果在危机和冲突中掌握绝对的主动权,控制整个局面。地震发生后会出现很多问题,有些问题一时难以解决,但是还必须及时处理,使这些难以解决的问题得到控制。也就是说大家发现了这些危机,时刻关注着这些危机,虽然不能彻底把危机解决,但是大家必须对局面实施控制,绝对不能让局面出现失控。最重要的一点是首先建立一套完整的危机处理机制。
  (二)真诚沟通
  由于现在社会剧烈地变化,传统机制在今天已经受到了很大的挑战。现在这种信息社会,对信息的传递速度所带来的冲击和影响,已经导致整个决策机制必须发生很大变化。
  如1995年1月17日日本阪神发生7.2级地震后,由于灾情掌握不准,而且与实际相差太大,导致准备不足,应急反应迟缓,救灾工作跟不上,结果加重了人员伤亡和财产损失。但是,这次地震日本各大资讯媒体反应十分迅速,采用直升飞机在灾区上空拍摄灾情并向市民报道,人们对政府在紧急状态下采取的救灾对策普遍感到不满。因此,破坏性地震发生后抗震救灾指挥部必须与媒体和公众进行真诚的沟通。
  (三)主动承担
  由于抗震救灾指挥部的决策与救灾基本在众目睽睽下进行,可能会出现一些失误,但是,随着对灾情的全面掌控,将会及时调整决策与救灾行动,真诚对待市民,主动承担责任,争取市民的理解和支撑。
  (四)系统运作
  破坏性地震发生后,从确定地震三要素开始到紧急抢险救援、地震趋势判断、次生灾害的控制、人员疏散、避难安置、救灾物资的运送与发放、生命线工程的恢复及重建家园等一系列问题需抗震救灾指挥部进行系统运作和果断决策。若某个分环节出现差错的话,就会给整个救灾工作带来一系列问题和麻烦,因此,抗震救灾指挥部的决策过程一定要建立危机预警系统,进行全过程的危机监测、危机预报、危机预控;同时对可能出现的各种危机进行综合分析,将危机置于整体决策管理框架中并对危机进行横向和纵向评估。


  三、地震应急管理的过程分析
  (一)地震应急的阶段划分
按照地震发生前后的不同时间段,地震应急管理可分为震前准备、临震应急阶段、震后应急和震后恢复四个阶段,这也形成了地震应急较为完整的发展过程。其中临震应急是针对震前是否做出短期或者临震预报来确定的,由于地震预报仍属世界性科学难题,震前做出准确地震预报的震例寥寥无几,因此,临震应急在实际的地震应急管理工作中往往与震前的准备工作合并起来统一考虑。
  (二)不同阶段的应急对策
   1、震前准备阶段的应急对策
  在震前准备阶段,主要任务是完成地震应急的各项准备工作,做到常备不懈。这其中的各项准备就是做好“一案三制”的工作,即制定应急预案,建立应急组织体制、应急预警与指挥体制和社会动员体制。同时要加强地震常识宣传,提高社会及民众的防震避震意识;要建设科学的预防和减灾学问,强化全社会的地震灾害防御意识;要强化建筑物、生命线等工程的抗震设防措施,做好应对地震灾害的准备。
  (1)做好地震应急预案的制定。建立健全地震应急预案体系,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急预案体系,是提高应急管理成效的一项重要任务,对保障公众生命财产安全,减少灾害损失,具有重要作用。
  (2)建立科学有效的地震应急组织和机构。运转高效、职能明确的地震应急组织和机构是做好地震应急管理工作的前提。
  (3)建立应急预警与指挥机制。地震应急的预警机制主要是通过地震监测预报工作来实现。地震监测预报是防震减灾工作必不可少的一个重要环节。当前,随着科学技术的发展,特别是信息通信技术、空间卫星技术的发展,我国的地震监测与预报水平不断得到提升,对地震的预警能力也在逐步增强。同时地震灾害的破坏性和负面影响十分巨大,特别是破坏性地震一旦发生,时间因素极为重要,应急管理的首要任务就是要第一时间在现场采取果断措施,及时控制灾区局势,迅速恢复社会秩序,这也是应急指挥机制的客观要求。
  (4)建立社会动员机制。地震应急需要全社会的努力,整合全社会的资源,形成全社会参与地震应急工作的氛围是地震应急管理不可或缺的重要一环。
  2、临震应急阶段的应急对策
  在临震应急阶段,主要任务,一是做好装备的检查,确保人员到位。防止地震谣传、误传事件的发生,特别是要注意地震没有发生的情况;二是监视与跟踪震情,采取应急防震措施和进行救灾准备等工作。
  3、震后应急阶段的应急对策
  在震后应急阶段,主要任务是对应急救灾行动的决策、指挥和调度。一是实时决策、合理调度人员、物资和各方面救灾力量开展救灾、疏散、安置等工作,处理各种次生灾害;二是开展震情与灾情速报,进行灾害评估,开展震后地震趋势快速判定,实施应急救援、进行救灾等。这一阶段也是整个应急管理工作的核心。
  4、震后恢复阶段的应急对策
  在震后恢复阶段,主要任务是总结地震应急工作的经验和教训,树立民众信心等等。
  (三)不同组织在地震应急不同阶段的作用
  首先,从政府层面看。开展地震应急工作,需要做好各个部门之间高效有序的协调配合,并充分利用现有资源,做好资源的有效整合,如救灾物资、救灾力量等的整合等等。特别是在地震灾害发生后,需要以下几方面的信息。
  1、掌握灾情,为紧急救援提供依据。如地震的基本情况(发震时刻、震级、震中、有感范围),人员伤亡和生命线工程破坏情况,发生次生灾害的情况,伤员及灾害的分布情况等。
  2、判断趋势,为稳定社会打下基础。如快速判定震后趋势,开展现场地震监测与震情分析预报等。
  3、科学决策,为实施救灾作出部署。如鉴定房屋的安全性能,部署救灾物资的准备与调用,安排救灾力量展开救援,安置和疏散灾民等等。
  4、发布信息,为安抚民心实施行动。如及时发布震情、灾情信息,报道救援进展情况等。
  5、评估损失,为震后重建提供依据。如调查地震宏观烈度,评估震害损失情况等。
  这些内容涉及地震工作的各个方面,如地震监测预报、地震灾害损失评估、地震应急信息的收集与利用、地震应急决策等等。其中就地震监测预报而言,要确定地震的震中及其震级,并对未来的地震趋势快速作出判定。而地震灾害的损失评估,需要许多数据进行支撑,包括经济、人口、建筑物分布等等,并通过科学实用的模型评估各类损失。当然最主要的还是做好地震应急决策,采取各项措施,及时开展应急救援工作,这也就需要各种基础信息的支撑以及地震现场各类信息的快速收集。因此,这些信息的及时、完备和有效是决定应急决策是否有效的关键,而利用好这些信息也是地震应急所需要解决的重要问题。
  其次,从企业与非政府组织层面看。对地震应急的需求主要包括两方面。一是了解地震及其灾害的基本情况,在受灾的情况下如何开展自救,并如何能得到政府的帮助,二是如何将组织的资源和人力投入到社会的紧急救援中。因此,就政府来说,如何建立和企业与非政府组织之间的良好的信息沟通渠道就尤为重要。
  再次,从社会民众的个体看。对于灾民,他先要考虑的是解决自己的温饱问题,还要考虑如何才能在一个相对安全的地方度过难关、如何摆脱地震灾害带来的心理恐惧等问题。对于一般的民众,他只要知道大致情况,积极参与到各类组织的救援工作中,在整个应急过程中发挥出自己的力量就可以了。在地震应急过程中,政府有责任为灾民提供帮助,有责任将信息通告民众,也更有责任把民众组织起来开展紧急救援工作。
  最后,从资讯媒体看。其对地震应急工作的需求主要体现在如何快速获取各类信息上。作为政府与社会组织、民众之间沟通的桥梁,政府应积极主动地加强与媒体的合作,提高信息的准确率和及时性。
  因此,不同组织对地震应急有不同的需求,而政府无疑是整个需求的核心。只要政府把应急工作组织好,各项决策、部署都能到位,社会组织、民众个体、资讯媒体的需求问题也就迎刃而解了。此外,地震应急管理的各个阶段,最为主要的是震后应急阶段,而震前准备越充分,其效果就越好。

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