亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第66期 2012年>> 一家之言 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2013/1/15
国外管理服务社会组织的经验与启示
秦诗立

  国家“十二五”规划纲要明确,要建立健全“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制,这是对我国“归口登记、双重负责、分级管理”传统体制的变革,将从制度上重构社会组织发展的生态环境。学习、借鉴国外先进国家对社会组织监管和服务的经验,对构建浙江新型社会组织管理服务体制,推进“大社会、小政府”建设,有着重要现实意义。


  一、法人登记是政府实行社会组织入口管理的核心
  国外社会组织的入口管理包括自行设立和登记设立两种模式。自行设立模式指社会组织可自由成立,无须经过任何登记手续,但一旦存在违法犯罪行为,政府将予以追查惩罚,因此称为追惩制。英国、美国、印度等国采取该模式。该模式下,法人登记不构成社会组织获取合法性的前提,但社会组织若想获取法人资格并对组织行为负有限责任,则须进行法人登记,从而政府透过法人登记起到了规范组织内部治理和明晰组织法律责任的效果。
  登记设立模式指社会组织须依法在特定国家机关进行登记注册后才能合法活动,因此称为强制注册制。德国、日本、新加坡等国采取该模式。该模式下,法人登记是社会组织获得合法性的前提。该模式又可分两类:一是单一登记制,社会组织向登记管理机关申请成立时,仅受形式审查,无须其他相关部门批准,如新加坡;二是双重登记制,社会组织在向登记管理机关申请登记前,须取得有关业务部门批准,登记管理机关据其批复做出登记与否的决定,如日本。


  二、免税登记是激励规范引导社会组织的重要手段
  税收优惠是规范管理社会组织最灵敏的杠杆。除依法豁免免税登记的组织以外,税收优惠并不会自动实现,通常需预先向政府申请免税资格,进行免税登记。免税登记主体通常是税务机关。日本、德国等国家,所有符合税收减免条件的组织,须向税务机关进行申请并获得免税资格后,才能依法享受税收优惠,从而免税登记与法人登记是分离的。美国等采取自由设立模式的国家,希翼享受税收优惠的社会组织同样需向联邦税务局申请免税资格,但由于联邦税法规定任何申请免税的实体都须通过“组织性检验”,而法人登记是通过“组织性检验”的最简便路径,而事实上形成了免税登记以法人登记为前提和要件的登记管理格局。
  英国则较为独特。社会组织一旦在慈善委员会登记成功,即获得慈善组织的资格,就可自动享受税收优惠。这与英国独特的慈善管理体制密切相关。英国慈善委员会是一综合性监管机构,专门负责慈善组织的登记、账务审计监察、信息咨询、签发公众捐款许可证、对慈善组织进行评估、对管理不善的组织做出处罚等,并负责相关法规的制定和说明。


  三、多元监管是规范社会组织发展的重要形式
  国外都重视通过登记管理、税收、审计、检察、司法等多个部门,形成依法监管社会组织的合力。但国情不同,监管重心也有所不同。例如,美国以税收管理为重心,税务机关通过财务报告、信息公开、财务抽查等途径,对社会组织的免税资格进行认定和更新,若发现被抽查组织存在问题,将依据具体情况采取罚款、取消免税资格等处罚。与此同时,负责法人登记管理的州务卿办公室可根据《美国非营利法人示范法》以行政手段解散法人;州首席检察官可通过调查、审计等方式对社会组织的财产进行监督,就其违法问题以国家公诉人身份提起诉讼。
  英国、日本、新加坡则很重视登记管理机关的日常监管。英国慈善委员会除负责慈善组织登记外,还通过年度报表、审计与独立财务检查、公益募捐管理、访问、质询调查等手段,负责对慈善组织的日常监管。日本主要由业务主管机关通过年度报告制度、现场检查制度、行政处罚等方式,负责社会组织日常监管。新加坡发挥社团注册管理机构监管作用,由其负责社团的登记和日常管理,并拥有对社团的检查权、调查权和处罚权。


  四、提供支撑性服务是社会组织健康发展的基本保障
  国外政府为社会组织发展提供的支撑性服务,包括税收优惠、财政直接拨款、购买公共服务、建立战略支撑框架体系、政府机构改革等。其中,税收优惠分为两类,一是对社会组织本身的税收优惠。大部分国家采取行政许可的方式认定社会组织的免税资格,并对获得免税资格的社会组织的商业行为和非商业行为、以营利为目的的商业行为和不以营利为目的的商业行为进行区别对待;一是对社会组织捐赠的组织和个人进行税收优惠。向社会组织财政直接拨款仅存在于部分国家,其对象通常限定为由国家所创设的组织。例如在新加坡,官办社团的领导成员由国家任命,任务由国家规定,资金也全部由国家拨给,但也易于蜕化为“二政府”。购买社会组织提供的公共服务是近年来发达国家的普遍做法,并逐渐成为政府资助社会组织的主要方式。购买公共服务既包括政府将现有的部分职能转移给社会,又包括从社会购买政府目前还没有提供的服务。
  建立战略支撑框架体系则将政府对社会组织的支撑提升到一个全新高度。例如,英国政府高度重视与民间公益组织的合作,并视之为重要合作伙伴,构建了支撑社会组织发展的框架体系。布莱尔政府1998年签署了具有里程碑意义的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》(COMPACT),地方政府随后签署了地方版的COMPACT。联邦政府各部门及地方政府立足于此框架,结合各自职能为社会组织提供多样化的支撑和服务。同时,英国政府还积极通过机构改革来强化对社会组织的支撑。例如2006年,英国在整合内政部活力社区理事会和贸工部社会企业处基础上,设立了第三部门办公室,统筹协调政府与社会组织的合作。英国也因此成为各国竞相学习的先锋和榜样。
  近年来,广东、上海等地对社会组织在法人登记、免税登记、多元管理、购买公共服务等方面进行了较多探索创新,取得了一定成效。根据国家“十二五”规划纲要精神,国家民政部对社会组织培育发展、规范管理等进行了局部改革,但步伐较小。浙江社会组织规范、健康建设相对滞后,需积极学习借鉴国外经验,以及广东、上海等省市的做法,加大战略重视、统筹谋划、积极推进的力度,以更有力地推动经济社会的转型发展与现代化建设。

(编辑单位:亚洲城网页版 ca88 cc)

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