亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第66期 2012年>> 区域发展 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2013/1/14
长株潭城市群构建过程中的行政区划格局变化
杨牡丹

  一、引言
  城市群是在特定地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市,依托一定的自然环境条件,以一个或两个超大或特大城市作为地区经济的核心,借助于现代化的交通工具和综合运输网的通达性,以及高度发达的信息网络,发生和发展着城市个体之间的内在联系,共同构成一个相对完整的城市“集合体”。因此,城市群的构建和发展就需要各个城市之间相互协调,相互联系。城市群的发展对于促进区域与城市的发展具有十分重大的作用和意义。行政区划是国家权益的地方配置或空间安排,也是实现地方有效治理、协调或者重组区域利益的重要手段和法理路径,是建立在经济基础上的上层建筑。总体上,行政区划体制要与生产力发展水平相适应,与经济基础相适应。因此,城市群的发展必然对行政区划格局带来挑战和压力,行政区划的变化也必然对城市群的发展有着重大的影响。基于城市群的发育过程,讨论城市群行政区划的变革,探讨城市群行政区划的改革出路,对提高城市群的发展和管理水平有着重要的理论和实践意义。
  长株潭城市群是我国中部地区重要的城市群之一,是中部崛起的重要力量。2006年11月,启动了以长株潭为中心,以一个半小时通勤为半径,以长沙、株洲、湘潭为中心,包括岳阳、常德、娄底、益阳和衡阳在内的一个大城市圈的建设,一般称为“3+5”城市群。本文采用的是一般意义上的长株潭城市群。作为全国第一个自觉推进区域经济一体化发展的区域,探讨长株潭城市群构建过程中的行政区划的变革,对推进我国城市群的发展,加速区域一体化进程有着重大的意义,可以为中部崛起寻求新的突破点,缩小东中西部的区域差距。


  二、长株潭城市群发育中的行政区划格局
  (一)长株潭城市群发展态势
  长株潭城市群地处我国中南部,以长沙、株洲、湘潭三市所辖行政区域为主体,空间范围涵盖长沙市区、株洲市区、湘潭市区三个核心区,浏阳市、长沙县、望城县、宁乡县、醴陵市、株洲县、攸县、茶陵县、炎陵县、湘乡市、韶山市、湘潭县12个县市,2009年总面积达2.81万平方公里,占全省面积的13.7%,三市的总人口达1313万人,占全省总人口的18.91%。
  长株潭城市群的构建过程,也是长株潭区域一体化、经济一体化的过程。作为我国第一个自觉推进区域经济一体化发展的区域,长株潭城市群的构建经历了一个漫长的过程。早在20世纪50年代初就有人提出将长沙、株洲、湘潭三市建立为“毛爷爷城”,但是直到1982年底张萍第一次提出建立长株潭经济区的构想,这才是长株潭长株潭城市群开始形成的主要标志。在这之后,长株潭一体化受到了多方面的关注,1984年11月份正式启动了长株潭经济区的建设。在1987年以前,长株潭一体化取得了一系列重大的突破,但由于各种原因,1987年到1997年,长株潭一体化进程遭遇了10年的停滞发展。直到1997年在长株潭一体化专题会议上才再一次提出了长株潭一体化的概念,之后长株潭城市群进入了一个快速发展阶段。1997年,湖南省委、省政府作出了推进长株潭经济一体化的战略决策。1998年,编制实施交通同环、能源同网、金融同城、信息同享、环境同治五个网络规划。2000年,编制《长株潭经济一体化“十五”规划》;2002年,编制实施《长株潭产业一体化规划》;邀请中国城市规划设计院着手编制《湘江生态经济带开发建设总体规划》、《长株潭城市群区域规划》;2003年,省政府颁布《湘江长沙株洲湘潭段开发建设保护办法》;2004年,编制实施《2004-2010年长株潭老工业基地改造规划》;2005年,省政府颁布实施《长株潭城市群区域规划》,这是我国内地第一个城市群区域规划,编制实施《长株潭经济一体化“十一五”规划》;2006年,省第九次党代会提出,大力推进长株潭交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治,简称“新五同”。张春贤书记提出加快以长株潭为中心,以一个半小时通勤距离为半径,包括岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳在内的“3+5”城市群建设。2007年12月14日,经国务院同意,国家发改委正式下文批准,长株潭城市群为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。2009年1月成立长株潭城市群“两型”社会建设领导协调委员会,长株潭区域一体化进程不断加速,现在长株潭城市群已经成长成为我国中部地区一个重要的城市群。长株潭城市群主要经历了三个发展阶段:第一阶段为1982-1987年,这是构建长株潭城市群的初步试验和理论探索阶段。第二阶段为1987-1997年,这是构建长株潭城市群的10年停滞阶段。第三阶段为1997至今,这是构建长株潭城市群的快速发展阶段。
  经过近30年的发展,长株潭城市群正在日益发育成为一个全国“两型”社会建设的示范区,中部崛起的重要增长极,全省新型城市化、新型工业化和新农村建设的引领区,在全国城市群中地位日益突出的城市群,长株潭城市群的发展关系着湖南省甚至是全国经济的发展。
  (二)城市群发育中的区划格局
  1、地级行政区划单元
  1980年以前,长株潭地区主要包括长沙市、株洲市、韶山区和湘潭地区4个地级行政区。1980年2月20日,湘潭地区的湘潭市升为地级市。1981年1月12日撤销韶山区,其行政区域并入湘潭县。1982年,为了解决市县分治的弊端,中共中央发出改革地区体制、实行市管县(市)体制的通知,在此期间全国撤销了大部分地区行署。湖南省在1983年2月8日撤销湘潭地区,所属浏阳县划归长沙市;攸县、茶陵、醴陵、酃县4县划归株洲市;湘潭、湘乡两县划归湘潭市。至此,长株潭城市群的地级行政单位包括长沙市、株洲市、湘潭市三个地级市。长株潭城市群的三个地级行政区的规模差异较大(表1)。1949年以来,长沙市一直都是湖南省的省会城市,是全省经济增长的核心,也是长株潭城市群的核心城市。目前长沙市是三市之中最大的城市,人口规模比其他两市要大得多,它也是长株潭城市群的唯一一个特大城市。
  2、县级行政区划单元
  1982年12月,张萍向湖南省政协四届六次会议提交了一个议案,建议“把长沙、株洲、湘潭在经济上联结起来,逐步形成湖南的综合经济中心”,这是长株潭城市群发展的开端。其中长沙市下辖5个区,2个县;株洲市下辖4个区,1个县;湘潭市下辖5个区;湘潭地区包括了7个县。1983年是长株潭城市群县级行政区变化较大的一年。地区行署管理体制向“市管县(市)”体制转型,是我国“八五”计划期行政管理体制改革的重大任务。1983年以来,为了充分发挥中心城市作用,根据中央决定而试行市领导县体制,先后撤销了一部分地区。湖南省是全国撤区较早的省之一,湖南省于1983年2月撤销了湘潭地区,所属的浏阳县划归长沙市,攸县、茶陵县、酃县、醴陵县划归株洲市,湘潭、湘乡两县划归湘潭市,益阳地区的宁乡县也划归长沙市。与此同时,还撤销了娄底地区,所属的娄底市和双峰、涟源两县划归湘潭市,撤销娄底市,设立湘潭市娄底区,撤销岳阳地区,所属湘阴县划归长沙市,郴州地区的安仁县回归株洲市。但是,在1983年7月,又恢复娄底地区,重新领导湘潭市的双峰、涟源两县和娄底地区,恢复了岳阳地区,重新领导长沙市的湘阴县,株洲市的安仁县也重新回归郴州地区。
  1982年到1997年,长株潭三市的市辖区也有一些较大的变化(表2)。首先,市郊区行政建制的缺陷越来越突出,郊区政府在发展辖区经济中,片面追求自身利益而很少顾及全市,市区为郊区所包围,经济发展收到很大的制约,特别是城乡结合部各种矛盾交叉,问题十分复杂。因此市郊区体制已严重不适应新形势下中心城市发展的需要,撤销郊区建制,将郊区乡镇分别整合到不同的市辖区,形成市辖区带乡镇的城乡一体化格局,这是改革开发以来郊区体制改革的主要方向。1992年6月25日撤销湘潭市雨湖区、湘江区、岳塘区、板塘区和郊区,设立雨湖区和岳塘区。1996年4月22日撤销长沙市东区、南区、西区、北区、郊区,设立长沙市岳麓区、芙蓉区、天心区、开福区、雨花区。1997年5月31日撤销株洲市东区、南区、北区、郊区,设立株洲市荷塘区、芦淞区、石峰区、天元区。另外,韶山市作为一代伟人的故乡,其行政区格局的变动较较大,经历了地区行署到县辖区到市辖区再到县级市的过程。
  为了缓解城乡矛盾与城乡冲突,提高城市化发展水平,改革开发以来,全国出现“整县改市”高潮,“县改市”模式是改革开放以后我国在设市模式上的重要突破。湖南省于1985年5月24日撤销醴陵县,设立醴陵市(县级),1986年9月12日撤销湘乡县,设立湘乡市(县级),行政区域不变,1993年1月16日撤销浏阳县,设立浏阳市(县级)。
1997年之后,长株潭城市群的县级行政区就基本没有变化,县级行政区的稳定性是长株潭城市群的快速发展的保障。到2009年,长株潭城市群共有11个市辖区,4个县级市和8个县。
  3、乡级行政区划单元
  为了提高政府管理水平,减轻农民负担,基层乡镇行政区划的调整成为我国行政区划格局变化中的一个亮点。1985年“撤社建乡”工作完成后,我国大部分省区的乡规模偏小,导致小城镇的建设布局分散,重点不突出,缺乏规模效益,建设财力不足和低水平重复建设严重。因此,1986年,部分省区进行了“撤区并乡”工作。20世纪90年代,全国进行了大量的乡镇规模调整和乡镇合并的工作。1990年以来,长株潭进行了大范围的乡镇规模整合与区域调整。根据2001年民政部下发的《关于乡镇行政区划调整工作的引导意见》,进一步推动了长株潭乡镇行政区划的调整与合并乡镇的工作。长株潭城市群乡镇行政区的发展趋势是乡镇规模扩大、乡的数量减少、镇的数量增多,到2009年底,长株潭城市群共有188个镇,89个乡(表3)。
  (三)城市群发育中的体制冲突与问题
  在长株潭城市群发育的过程中,行政区划体制也不断的发展以适应长株潭城市群发展的要求。总的来说,长株潭城市群的行政区划体制促进了城市群的发展,但同时也带来了一些矛盾和问题。
  1982年,为了解决市县分治的弊端,中共中央以(1982)51号文件发出改革地区体制、实行市管县体制的通知。1983年经国务院批准,湖南省实行了市管县体制。当时实行市管县体制对长株潭城市群的行政区划格局的调整起到了积极的意义,但是随着城市群的深入发展,市管县体制逐渐曝露出了一些弊端。长株潭城市群主要是采用地市合并的方式来实行市领导县体制,即地区与地级市同驻一地的,合并设立地级市,实行市管县。湖南省在1983年2月8日撤销了湘潭地区,所属浏阳县划归长沙市;攸县、茶陵、醴陵、酃县4县划归株洲市;湘潭、湘乡两县划归湘潭市;益阳地区的宁乡县也划归长沙市。实行地市合并、市领导县的体制有利于解决地市矛盾,有利于城市经济互补和统一管理,减少了一套地级行政管理机构(取消了“省——地区——县、——乡、镇”这一行政管理机构,只实行“省——地级市——县、县级市、市辖区——乡、镇”四级行政层级的行政管理机构),提高了行政效率。但同时,实行市管县之后,长株潭城市群的市县矛盾开始出现。株洲市是长株潭城市群的第二大城市,但它与长沙市的经济实力相差很多,在全国处于中等水平。株洲市管辖的县数多,面积大,但经济实力不够雄厚,使得市带不动县,不仅没有推动县的经济发展,反而需要县的“贡献”来投入市区建设。一般而言,经济实力高的市领导经济发展水平低的县和县级市运行顺畅,可以辐射较多的县,长沙市的经济实力高,但管辖的县和县级市较少,而株洲所辖的县和县级市较多(表4)。
表4  2009年长、株、潭三市的行政单位对比
地级市 市辖区
(个) 县(个) 县级市
(个) 镇(个) 乡(个)
长沙市 5 3 1 86 27
株洲市 4 4 1 64 41
湘潭市 2 1 2 38 21
资料来源:湖南省2010年统计年鉴整理所得。


  三、适应长株潭城市群发展的行政区划举措
  (一)影响行政区划格局变化的因素
  从1982年到2009年,长株潭城市群行政区划的变革主要因素有:①全国行政调整调整政策,全国经济体制的变革要求;②长株潭城市群的发展,长株潭城市群的城市化、区域一体化进程的要求;③“两型”社会建设对行政区划格局的要求。
  市场经济体制下,原有的行政区划体制已经不适应区域的发展。长株潭城市群在发育的过程中经历一系列的行政区划变革,主要原因是为了适应经济发展的要求,推进长株潭一体化进程。行政区划的制度性障碍是影响城市群经济发展以及城市群城乡一体化发展的最大因素。1997年以前,长株潭城市群行政区划的调整主要集中在县、市,而20世纪90年末以后,长株潭城市群行政区划的调整主要集中在乡镇的整合。这是因为改革开放以来,市场经济体制取代了计划经济体制,这就要求上层建筑领域的行政管理体制相应调整以适应经济发展的需要。90年代末期,为了保证城市群经济的稳定增长,长株潭城市群的市级和县级行政单位都需要保持一定的稳定性,但此时受市管县体制的影响,城市群城乡之间的矛盾日益突出,为了发展小城镇,长株潭城市群进行了一系列的乡镇调整。因此可见,长株潭城市群的行政区划格局的变化主要是为了推动长株潭城市群的发展,形成有利于长株潭一体化发展的体制,促进城乡经济协调发展。
城市政府对管辖区利益最大化的追求所产生的“行政区经济”,是城市群区域一体化的主要障碍,为此,需要调整城市群内部的行政区划格局,促进各区域之间的相互合作。建设“两型”社会要求在一定的地域范围内,合理进行功能区划分,追求经济、社会、环境协调发展。行政区划得调整正是为了提供一个有利于建设“两型”社会的制度环境。
  (二)行政区划变革的需求
  行政区划变革是一个动态的过程,随着区域发展需要而不断的调整。目前,长株潭城市群的行政区划调整主要有几个方面。首先,市管县体制对长株潭城乡一体化的发展的阻碍越来越大,尤其阻碍了县域经发展,不利于城乡之间的协调发展。为了加速长株潭城市化的进程,急需对市管县体制进行调整。其次,长株潭核心是由三个城市组成的,三市各自为政,利益冲突影响了核心区的带动作用,因此,必须进一步调整三市的行政管理体制,促进三市的区域合作。最后,20世纪90年代,长株潭城市群进行了大范围的乡镇规模调整与乡镇合并,其调整的结果对城市群一体化的发展无疑起到了很大的推动作用。但是,目前长株潭城市群的各县市中还有一些规模较小的乡镇。随着长株潭城市群的发展,长株潭城市群的交通条件大大改善,政府的管理职能也日益完善,与之相比,长株潭的乡镇规模较小,不适应长株潭城市群的发展。乡镇规模过小,往往无法统筹规划、集中建设,使得有限的财力、物力、人力不能最大限度的集中,造成基层行政区管理机构的管理能力和管理资源的巨大浪费,加大了行政管理成本,严重影响乡镇经济和社会的发展和农村人民生活水平的提高。因此,应当在条件允许的情况下,逐步改革乡镇行政区。
  (三)路径选择与突破
  1、合理调整乡镇政区规模
  合理扩大乡镇规模,减少乡镇总数,可以降低行政成本,提高行政效率,促进长株潭的经济发展。为了适应长株潭城市群的发展,长株潭乡镇的地域范围可以适度扩大。应该将一些规模较小、发展缓慢的乡镇适当合并。例如:湘潭市岳塘区的昭山乡、易家湾镇相邻,而易家湾镇的地域范围很小,但是易家湾镇和昭山乡的发展方向一样,产业发展也紧密结合在一起,因此,昭山乡和易家湾镇可以合并为昭山镇。在长株潭城市群中,与昭山乡和易家湾镇的情况相似的乡镇还有很多,应该进行一次全范围的乡镇调整,合理扩大乡镇规模,减少乡镇总数。
  2、建立城市联合政府
  每一个城市群都有一个有强辐射带动作用的中心城市作为整个城市群的核心与枢纽。城市群建设成功与否的关键就在于是否具备这样一个具有足够辐射带动力的巨型城市。因为长株潭城市群分别属于三个行政区,三市的行政区格局直接影响到各市自身的发展和长株潭城市群的整体发展。大多数学者认为,长株潭三市应该进行行政区合并,实现行政区划一体化。为了促进长株潭一体化,有必要组建长株潭联合政府。总体来看,长沙市的发育程度较高,但远低于我国其他城市群的中心城市的水平,湘潭市和株洲市的发育程度较低。考虑到长沙、株洲和湘潭三市的市区地理位置临近,且三市之间的社会经济联系密切,因此,将三市联合起来,组建一个长株潭城市群联合政府,可以消除长株潭城市群的行政经济,可以提高政府的管理能力,可以促进长株潭经济的增长,对长株潭一体化进程以及长株潭城市群的成长有着不可忽视的作用。
  3、实行中心城市与毗邻卫星城镇之间协调发展的“组团模式”
  在长沙市、株洲市和湘潭市周围,均匀的分布着浏阳市,韶山市,湘乡市和醴陵市4个县级市。根据曾万涛等人的研究,长株潭的大都市外围区包括长沙县、望城县、浏阳市、宁乡县、株洲县、醴陵县、韶山市以及湘潭县的部分地区。无论城市规模大小,城市的发展都有跨界需求产生,而且,城市群城市化发展必然出现更多的跨区域需求项目。中心城市与毗邻卫星城镇之间协调发展的“组团模式”,可以尽可能的采用市场经济的手段,解决城市规模发展所诱发土地跨界矛盾,全方位提高行政区划手段在整合城市发展所面各种区域关系矛盾的作为质量。

(编辑单位:华东师范大学中国现代城市研究中心)

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