亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第65期 2012年>> 发展时评 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2013/1/7
关于“顶层设计”的一次发言
夏 斌

  今后5到10年是中国经济的关键时期,也是大家党执政的关键时期。由于目前的改革不到位,各种利益关系、各种矛盾越来越复杂、越来越尖锐,已深刻影响到社会领域。今后几年经济增长速度会下滑,如果各种矛盾长期得不到解决,我认为中国社会会更麻烦。所以又到了30年前必须改革那样的关键时期。不改革已没有出路。而“十二五”规划刚刚定完,在党政换届之年提出搞“顶层设计”,意义是什么?我认为这意义非同一般,是看到了危机险象。


  一、顶层设计的原则是什么
  第一,顶层设计的出发点。今天讲顶层设计绝不是进行一般的理论讨论,不是找纯理论家从学术口号出发,去阐述理念、阐述概念,而是要问题导向,要解决问题。就是要解决中国经济增长不可持续中的制度矛盾,解决美国危机后全球需求减弱,中国速度下来后,中国社会经济将暴露的风险怎么办?顶层设计应该从这些大问题切入,列出若干个关键问题,拿出措施、拿出政策,拿出具体可操作的解决方案。
  第二,顶层设计要纲举目张,要抓大问题。现在经济和社会中,包括科、教、卫生领域,确实存在着各种各样的矛盾和问题,群众意见很大,甚至可以说有些是民愤很大。顶层设计不应该讲究面面俱到。也不应该像起草总理政府工作报告那样,对各个部门、各个领域问题都要照顾到。顶层设计主要是抓牵动全局的关键问题,要抓长期以来纠缠着各种矛盾的核心问题,抓严重影响中国经济稳定增长的重大问题,同时这些问题又是跨若干部门共同协商才能解决的。通过“因素影响法”,顺势而为,为解决其他一系列问题铺平道路。
  第三,不设思想框框,绝不能就经济谈经济。搞顶层设计,就要从国家稳定的最高利益出发,按照社会稳定、经济持续发展的目标,实事求是,碰到什么问题就解决什么问题。要敢碰,不能再回避了,不能说政治领域的问题就不能碰。否则,经济中好多问题永远解决不了,会误国误党,当历史的罪人。
  第四,顶层设计要有全球视野。中国已成为全球的焦点。因此顶层设计中,对唱空中国的,既不要持简单的“阴谋论”,要把人家的警示当苦口良药吃,去找速度下来后中国系统性风险爆发的可能性和解决的对策。关键在于自己,能否把制度、政策梳理好、调整好。顶层设计中选择需要解决的问题,如果是选择了会影响世界投资、消费与出口的问题,才真正具有“顶层”的意义。同样,解决这些问题的策略与政策,不能闭门造车,不能不考虑中国崛起中他国的担忧、他国的利益、进而他国可能采取的博弈政策和世界环境的可能变化。


  二、关于顶层设计主要内容的选择
  根据以上思考,我认为顶层设计中应有八个问题必须认真解决。
  1.关于土地制度改革。农用地转非农用地、宅基地问题,实际上长期方向并不清,但各地政府的试点实践却非常活跃。由于大家的制度长期不明晰,已造成一些矛盾更加复杂化。这个问题不仅涉及农民权益保护问题,涉及中国千千万万个小城镇建设中土地的统一规划、建设用地供应、土地财政问题。进一步分析,从经济上看,让土地流转起来,增加农民收入,是培育中国几亿农民大消费市场的大问题。从政治上看,解决强拆上访、城乡两极分化、贪官污吏,直接涉及政权的稳定。农民征地问题是近几年群体事件高发、上访人数最多的突出领域,已成为城乡经济、社会矛盾的焦点,到了中央应该下决心解决的时候了。这是顶层设计中不能回避的问题。
  2.关于经济结构问题。对于这个问题,首先全党要统一认识。美国危机以来,投资不能再保持过去那么高的增长了,那么GDP总量还想继续增长,社会还要稳定,中国最迫切要解决的是什么?只能是扩大消费,是平衡出口、投资、消费之间的结构。这是中国经济最大的结构问题。可以说,现在的内外失衡问题、环境资源问题、增长方式问题、外汇储备问题、国际摩擦和汇率问题、甚至是社会不稳问题等等,其实都与这个问题没解决好有关。因此解决结构问题,最重要的是要解决消费问题,顶层设计中最急需要设计的就是扩大消费的问题。
  其次,关于扩大消费中央文件已讲了这么多年,居民消费率反倒是下降了。到底怎么扩大消费?消费问题一定要有战略规划,要有顶层设计。而且这个规划与设计,要有工作进程表,对政府每年提高居民消费率要有时间压力,这样才不会使结构调整成为一句长期说的空话。
  第一,要解决城乡居民消费的后顾之忧,必须逐步解决医疗、教育、养老的问题。要从顶层设计角度,通盘考虑老百姓的生存与安全网的建设。第二,收入分配改革从社会、政治面看,涉及解决不公、社会稳定问题。从经济面看,直接是提高消费的重要环节。这项改革能增长老百姓多少收入?对消费率的提高最终有多少贡献度?需要认真预测。第三,如果经过土地制度改革,农民能提高多少收入?进而能扩大多少消费?直接事关消费。第四,如果以上三项仍解决不了在扩大消费统筹测算中居民消费率提高的目标,自然应进一步考虑扩大居民的财产性收入。其中一项战略性措施,能否“国退民进”?就是卖掉一部分国有股份,在增加一部分居民投资性财产收入的同时,政府售股换取的现金,用来专门救穷人?通过救穷人,可以扩消费、促增长、稳社会。
  总之,扩大消费、改善总量增长中的结构,是中国经济近阶段顶层设计中一项最基本的、最不可忽视的内容,又是能集中解决现在社会中最大的民怨。对此,顶层设计必须要有制度改革的战略勇气,“GDP蛋糕”必须向老百姓倾斜切,国企必须往后退。
  3.关于财税改革问题。这里暂且不去讨论中国税负水平高不高的问题。仅从中国目前已积累的风险看,要打破海外人士“中国崩溃论”的预言,必须化解已经存在的系统性风险。由来已久的土地财政问题,确实已到了不能不解决的时候了。这个问题不仅扭曲了经济发展方向,而且带来了巨大的系统性风险,带来了社会的民怨。现在是,解决土地财政、解决系统性风险进一步恶化,需要财税改革;解决扩大消费、发展生产、鼓励创新,同样需要财税改革。财税改革已涉及顶层设计内容中的方方面面。
  4.关于城镇化问题。城镇化内容,有户籍制度改革,有农民工变城市居民的各种权益享受问题(涉及要多增一块财政支出),有城市基础设施建设问题(涉及钱从哪里来),也有这么多农民工变城市居民后的长期就业问题(涉及“非公36条”的落实)。因此,城镇化核心是,要鼓励投资小城镇、创办各类企业、来扩大农民就业,这样才会增加当地财政收入、实现对农民的公平财政。因此可以说,户籍制度只是个水到渠成的结果,而这一系列制度的改变,则是需要相当多的行政部门去放松管制政策。因此要落实城镇化战略,一环扣一环,必须要有各部门共同协调去顶层设计。
  5.关于资源价格问题。这是市场体系中影响经济领域方方面面的最基本的机制。除其他的价格机制例如利率、汇率另作改革外,资源价作为实体经济中最基本的市场机制,应该尽快拿出改革规划,必须要有个清晰的改革思路。这项改革已是明显拖了后腿。
  6.关于金融体制改革。有顶层设计意义的,主要有两条:一是金融体系如何配合国内经济进一步的市场化。这不仅是在利率,而且包括金融机构与金融产品的市场准入、金融市场架构完善等方方面面内容,需要尽快通盘考虑,打破各种行政限制,实现充分的市场化。绝对不是限于利率市场化、中小企业融资问题。二是配合中国实体经济的进一步全球化,在美金金融霸权下,如何在汇率、资本管理、人民币国际化、金融国际与区域合作等方面,拿出渐进、有序配合的工作进程表。同时,上述国内与国际金融之间又是如何衔接、互相照应,这确实需要在顶层层面有个通盘的、粗线条的考虑。
  7.关于创新机制。创新直接关系到今后世界上中美两个大国在危机后,看谁能走得更远、能笑到最后的关键。但是创新这个问题涉及的面又实在太广,涉及到许多经济主管部门、企业、涉及到教育、科技、军工、又涉及到常识产权管理,在这次顶层设计中,应该作为专门的一项内容,予以格外重视,从多部门、多角度作出布局和制度安排,给予有长期“后劲”的支撑。
  8.关于国企改革与“国退民进”。我认为首先是要搞清楚,从长远看,一个国家的稳定、有效治理,到底是靠法制,还是靠政府手中掌握更多的企业资产?是否不讲条件环境,政府手中掌握的资产越多,执政基础是否越牢靠?不见得。如果是靠法制,那么在很多问题上,就不应该存在国企与民企的差异。因为政府可以通过依法制约,通过体现市场公平原则的宏观调控,让不同属性企业服务于国家利益和老百姓利益。在这个问题上恰恰要认识到,只有这样才是国家应坚守的最大的意识形态。因此,在顶层设计中,如果能就这个问题进行战略性调整,做到国有资本的“有进有出”,而不是一味追求经营规模和资本增值的最大化原则,将会大大增加中国在未来一个时期把握发展战略机遇期的筹码,也会给以上各项顶层设计所需的财力安排和实际操作,提供充分的回旋空间。


  三、关于顶层设计的方法问题
  要保障这次顶层设计不停留于学者专家的言谈、思想和文章,不停留于官方的口号式文件,必须从设计到落实,要有保障措施。
  1.针对中国目前的行政管理体制,要设计跨部门、跨地方的总体改革方案,必须要有跨部门的班子。而且,这个班子中央必须高度重视。这个班子应该直接向中央负责。要有一定的权威性,才能全面获取顶层设计所需的各种材料、资料。至于是不是要成立一个部级编制单位,这并不重要。关键是中央要给予授权。另外,根据设计内容,可由这个班子下设八个子方案组,由这个班子统一领导、协调,并统筹汇总顶层设计的总方案。
  2.对顶层设计方案最终要讲落实,因此方案中不仅要提出明确的政策与措施,而且要提出各子项目改革分别的进程表。
  3.顶层设计要讲究国家综合配套改革的统一意志、统一原则,但同时仍应积极鼓励地方创新。只要在不违背国家前瞻性的统一意志、统一原则的前提下,时间允许,应对某些改革内容,允许个别地方和部门先搞试点,探索经验。
  由于综合改革涉及到多个部门的职能交叉重叠,必然会削弱有些部门的权力。因此,最终如何形成今后的科学决策程序,这件事越发重要。因为国情越来越复杂,世情越来越复杂,中国在世界的位置又越来越高,越来越“中心”,在这个背景之下,什么是科学的决策机制?怎么样形成科学的决策机制?我认为从方法论讲,这是保障顶层设计方案落实的最重要的事情。

(文章来源:国研网,有删节)

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