亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第65期 2012年>> 经天纬地 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/12/31
增强信心 完善配套 合理推进主体功能区规划编制实施
刘 亭

     主体功能区规划,是我国也是www.yabovip11.com第一个国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。对于规划的编制和实施工作,我着重强调三点:


      第一,充分认识主体功能区规划的重要性和紧迫性,进一步增强做好规划编制工作的信心。
      推进形成主体功能区,是“十一五”规划《纲要》提出的重要任务,也是党的十七大提出的更高水平的全面小康社会建设目标的重要内容。“十一五”时期到了收官之年,应对国际金融危机取得了积极的成效,在这样的背景下,国家会对“十一五”规划确定的形成主体功能区的任务有个交代。2010年6月份,国务院已原则通过了全国主体功能区规划,现在国家发改委又要求各省主体功能区规划在10月份上报。估计在2011年3月份全国人代会通过国家“十二五”规划《纲要》之后,大部分省份的主体功能区规划都会陆续衔接好发布。浙江作为全国的试点省,就不一定拖得这么晚了。所以,大家要坚定信心。党的十七届五中全会将审议通过的“十二五”规划《建议》,会明确提出“实施主体功能区战略”,也就是把推进形成主体功能区提升到国家发展战略的高度,提升到国土空间开发战略的高度。
      国家发改委提交国务院常务会议审议的全国主体功能区规划文本的封面上,本来是有规划期限的,就是2011-2020年。但是在会议上温总理看了以后,建议把这个期限去掉。他说这个规划非常重要,是战略性、基础性和约束性的,所以“应该是管百年的,是管宏观、管长远的”。正因为对这个规划的高度重视,他要求国家发改委再次征求地方意见,请各省市区的书记、省长过目。他还特别指出“做完这项工作后,制定‘十二五’规划要落实主体功能区规划确定的目标、任务和政策,各级政府要严格落实责任,尽快编制完成省级主体功能区规划”。因此,任务和要求已经很清楚了,正在编制的“十二五”规划,要落实“十一五”时期已经编制出台的全国主体功能区规划确定的目标、任务和政策。
      目前全国主体功能区规划征求意见已经结束了,正在抓紧修改,预计近期就要正式下发实施。这个规划是我国第一部国土空间开发的总体性规划,是战略性、基础性和约束性的。这既是规划体制改革的一件大事,也是国土空间开发的一件大事,是国土空间开发的思路、开发模式的一个重大转变,是国家区域调控理念和方式的一个重大创新,将对我国未来经济社会发展产生历史性的影响。
      科学发展观在我看来,就要体现在两句话上:第一句是“发展是硬道理”,第二句是“硬发展没道理”。合在一起,就是科学发展,才是真正的硬道理。没有那个条件搞大规模工业化、城市化开发的,却硬要去搞,到最后什么道理也没有,有的只是歪道理。以前大家毁林开荒,现在退耕还林还草,以前大家填湖造地,现在退地还湖,这种违反自然规律或是空间开发规律的事,再也不能干了。这就必须要有一个有约束力的规划来进行规范,主体功能区规划应运而生,呼之欲出。由于主体功能区规划是战略性的、基础性的、约束性的,其他国土空间开发规划都要和它相衔接,因为它是最宏观的;而城乡规划、土地利用规划都是管制性很强的,最后落实到微观的,那宏观和微观就联系起来了。 
      浙江编制的全省主体功能区规划是全国主体功能区规划当中一个重要的组成部分,也是浙江第一部省域国土空间开发的规划,对于今后一个时期www.yabovip11.com经济社会可持续发展具有很重要的意义。9月27日国家发改委召开了省级主体功能区规划编制工作的座谈会,对编制工作提出了明确要求,也就是说各省市区在10月底前上报至全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室,年底之前要完成省级主体功能区规划编制的工作任务,也就是“压缩饼干”,就压缩在四季度了。当前省级有关部门正在全力开展“十二五”专项规划编制工作,市县发改委也正在紧锣密鼓地开展市县“十二五”规划编制工作,全省主体功能区规划要在“十二五”时期得到有效的实施,加快推进形成主体功能区,必须在“十二五”规划审批发布之际完成。这样才能够使大家全省主体功能区规划确定的目标、任务和空间布局,落实到“十二五”各项规划中去。所以时间很紧,只能以日计算。省发改委作为牵头部门,要全力以赴做好各项工作,同时也希翼编制工作领导小组成员单位的省级各部门以及大家地方上的发改委能够积极配合做好这项工作。


     第二,正确认识主体功能与具体功能的关系,进一步做好市县的“十二五”规划编制工作。
      应该说,特定的国土空间具有多种功能,就像事物是矛盾的综合体。“事物的性质是由占主导地位的矛盾的主要方面来决定的”,这是一个最基本的哲学观点,既是思维方法,也是工作方法。根据这种理念,大家对国土开发要确定主体功能,多种功能当中必有一种主体功能。主体功能区规划依据特定区域是否适合进行大规模的工业化、城市化开发为依据,划分了优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区。优化开发和重点开发区域都是提供工业品和服务品,也就是要发展成为人口和产业高度集聚的城市化地区,同时作为辅助的也要承担提供农产品和生态产品的功能。“优化开发”区域是开发程度比较高,已经形成一个很大的存量,大家现在是侧重于优化开发,提高结构,调整开发的水平,让现有的国土开发产生出更好的综合效益。“重点开发”区域就是一块处女地,围涂造成的新的陆地或者推平低丘缓坡,大家新打造的平台,这些重点开发的区块空间不会很大,但却是一个新的增长点,发展潜力较大。
       限制开发区的主体功能是提供农产品和生态产品,但是有条件的也要提供适度规模的工业品和服务品,也就是说整体而言是限制开发,但是在整体限制开发的区域中有一些相当发展基础的城镇,有一些新开发的土地资源,也可以有一些点状的、高强度、高密度开发的重点开发的区块。当然,这个空间尺度必然是小尺度,比如说整个县,像缙云把它划分成为限制开发区,比如说生态经济地区,总体而言是整个县戴了这么一顶帽子,但并不等于壶镇和城关所在地的五云镇就不能成为重点开发区块,但是这个区是在乡镇空间尺度范围内的重点开发,全县在县一级的空间尺度就是限制开发,这并不矛盾。缙云县有这么几个点状的重点开发区块就可以了,不能太多。全县的国土面积就1500平方公里,把产业集聚区、开发区的面积加起来最多也就200平方公里,200平方公里要“四两拨千斤”,要把1500平方公里整体上是限制开发区域的帽子翻案,可能不可能?缙云整个县加起来能有100平方公里高密度开发已经算是很不错了。在这样的情况下,不影响县里一些产业集聚区的重点开发,省里对欠发达地区也是允许“一星几点”的,有限度的分散布局。像平原地区的产业集聚区就在一个地方,基本上要连片的;欠发达地区包括海岛情况特殊一点,可以适当分散点,但也不能说全部都是分散的,再分散也摆不平的,欠发达地区也是有限的分散。
       限制开发区域不是说一律所有的发展都要限制住,只不过主体功能是保护生态,是提供农产品,有条件的点状区域,可以搞小尺度的优化开发和重点开发。对于符合限制开发区域主体功能的农业开发、生态开发,要积极地鼓励,对于不符合主体功能的工业开发、城市化开发适当限制,实行集聚、集约、高效、生态地开发。即便是点状的开发,也要考虑对生态屏障基本功能的影响和冲击。高效生态农业和生态旅游、生态服务业都是可以的,但搞工业应该是对环境影响最轻的、污染产生最少的生态工业。禁止开发区域就不用多说了,反正都是法定的。
      对于市县而言,尤其要正确认识主体功能与具体功能的关系。对于确定为优化开发和重点开发的市县而言,比如环杭州湾地区、浙中城市群地区,这些地区总体上要继续深入推进工业化和城市化开发,但同时也要保护好区域内的基本农田等农业空间,保护好森林、草地、水面、湿地等生态空间,同时要承担一定数量的农产品和生态产品。从浙江的情况实际来说,七山二水一分田,即便是可以搞工业化、城市化大规模开发的平原地区,同时也是进行粮食生产和农业开发最好的地区,这两个东西也是“重叠”在一起的,原来底线没有逼近,把很多耕地、农用地转为建设用地,现在18亿亩耕地红线已经岌岌可危了,这个“高压线”事实上已经突破了,在全球粮食危机阴影弥漫的情况下,不管这个怎么向子孙后代交代?在划分农产品主产区的时候,同时也考虑要把环杭州湾平原地区的部分乡镇确定为农产品的主产区,这样做总体上不会改变优化开发的主体功能定位,优化开发区域也需要有一些点状的农产品主产区,这个也得要“框死”。大家现在还看不准以后相应的配套政策,现在大家都想戴重点开发、优化开发的“帽子”,以后政策导向出来了,有的人说不定还要吃“悔恨药”。还不如搞点限制开发区域,大帽子戴上,财政转移支付、生态补偿都拿到手,本来只有能力搞点状开发,结果还有空间可以利用,什么都不耽误,该拿的钱拿进来,该开发的空间开发了。这不是大包大揽,如果整个地区戴上一顶重点开发的大帽子,结果有关的政策享受不了。这样做,我看是最聪明的了。这不是鼓励大家搞机会主义,其实最后的差别化的区域政策不能够导致这么一个结果,也是失败的。到那时,部分强烈要求把限制开发转为重点开发的县,恐怕就要吃悔恨药了。也只有这样,大家的政策才算是到位了。
        另外,就浙西南这些确定为限制开发的市县而言,其主体功能是提供生态产品和农产品,但也允许发展那些不影响主体功能定位,当地资源环境可以承载的产业,允许进行必要的城镇建设。国家已经批准设立的各类开发区,省里最新规划布局的产业集聚区,在那个县里是仍然可以进行点状的集聚开发,也不会影响重点生态功能区、生态经济地区的主体功能定位。在这里,我再重复一下,四类区域限制开发区是必须要搞的,大家觉得限制开发区不好听,弄一点“地方粮票”,省里再分成两类,即生态经济地区和生态保护地区。后来国家强调限制开发区域原则要分为农产品主产区和重点生态功能区,大家就把生态保护地区改成重点生态功能区,并新增了农产品主产区这一类,所以大家现在省里的限制开发区有三个小类,一个是生态经济地区,一个是重点生态功能区,还有一个是农产品主产区。
       市县发改委要根据全省主体功能区规划确定的主体功能区定位,科学开展“十二五”总体规划的编制。市县“十二五”规划落实主体功能定位主要是两个方面。一是在规划的引导思想、发展目标和战略任务上要体现主体功能定位。不要在全省的主体功能区规划当中,总体上属于限制开发区域的,结果成天讲的引导思想、发展目标和战略任务都是重点开发的,落差很大。老是按照这个定位去争取,这就“拧”掉了。大家说规划要衔接,首先要和主体功能定位结合起来。再譬如说,大家已经确定为重点生态功能区这些县,在编制“十二五”规划的时候,在引导思想上要坚持“生态立县”的理念,在目标设置上要突出生态建设和环境保护,不设置或者少设置地区生产总值、工业发展等方面的指标,在战略任务上应该强调开展生态建设,发展生态经济,促进人口内聚外迁等方面的内容。
      二是在空间布局方面要落实。国家明确规定编制主体功能区规划就是国家和省两级,市县不独立编制主体功能区规划,但是在市县的“十二五”规划《纲要》当中,必须要有主体功能以及具体功能区的专门篇章,这个是不能少的,而且要拿到省里来衔接审核的。不衔接审核,弄不好还得“翻烧饼”呢。就像“十一五”规划的时候,大家定的万元生产总值综合能耗降低率一开始是下降15%,最后中央政府定了20%,大家就得改。在这种情况下,市县的“十二五”规划当中的篇章一定要把它做好,而且要跟省里衔接好。作为规矩,作为硬制约,市县“十二五”规划《纲要》在提交同级人代会审议之前,都要送报到省发改委来进行衔接、审核。


      第三,抓紧开展配套政策的研究制定工作,合理推进全省主体功能区规划的实施。
       大家知道,光是划区、定调、给帽子,这还是比较简单的,关键没有配套政策,“手里没把米,叫鸡鸡不来”,最后大家对给它的帽子都弃之不用,也就是“白戴一回”了。从这个意义上来说,主体功能区规划在编制阶段主要是提一些政策导向的原则性要求,规划出台以后,各个主管相关领域政策的部门要牵头提出专项的配套政策。
      关于配套政策,接下去是分两步开展工作:第一步,省级有关部门和委内有关处室要抓紧对www.yabovip11.com主体功能区规划文本中的政策部分提出修改意见和建议,进一步提高规划实施的科学性和可行性。这时候提的意见总体上还是原则性的意见,定个方向,定个基调,定个步骤,操作性还不是太强的。第二步,省级有关部门和委内相关处室要组织专门力量开展研究,并且与国家的相关部委和司局加强沟通衔接,及时跟踪国家相关政策的进展,并根据国家政策整合省里现有的政策,抓紧制定省里的主体功能区规划的专项配套政策。根据省的领导小组办公室之前印发的工作方案已经明确的任务分工,结合国家发改委新增的政策内容,我这里再明确一下职责,省财政厅牵头制定财政政策,省公安厅、人口计生委牵头制定人口政策,省国土资源厅牵头制定土地政策,省环保厅牵头制定环境保护政策,省人事厅牵头制定绩效评价办法,省发改委的投资处牵头制定投资政策,产业处牵头制定产业政策,环资处牵头制定应对气侯变化的政策,农经处配合省农业厅牵头制定农业方面的政策,这些专项政策研究工作的进度要加快。不能是省里的规划发布了以后,专项的配套政策半天没有响应,最后成了“光腚跳舞——扇不起风来”,成了自拉自唱,自娱自乐了,这个是不行的。我相信随着这次十七届五中全会的召开,实施主体功能区战略的提出,省委、省政府主要领导对这个问题下一步都会有明确的要求。全省主体功能区规划肯定是要先行审批下发的,使得这些领域各个政策的原则性导向意见都有“说法”,然后下一步抓紧各配套政策的相继跟进,协调推出,从而使全省的主体功能区规划能够进一步落实。

(本文系编辑2010年10月15日在全省主体功能区规划征求意见会上的小结讲话)

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