亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第64期 2012年>> 经天纬地 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/12/24
www.yabovip11.com推进主体功能区规划的思考和建议
刘 亭

      中央“十一五”规划《建议》和国家《纲要》提出编制主体功能区规划以后,www.yabovip11.com委、省政府高度重视,“十一五”规划《建议》明确提出要开展主体功能区规划工作,省“十一五”规划《纲要》又进一步提出了四类主体功能区的主要范围、发展定位和政策导向。从2006年上半年开始,www.yabovip11.com启动了全省主体功能区规划前期工作,成立规划工作组织机构,总体部署、深入调研,稳步推进全省面上和市县试点工作。同时,加强培训宣传、营造主体功能区规划工作氛围,规划编制工作在组织层面上取得了一定的进展。但在规划研究的技术支撑、试点推动等方面跟兄弟省市相比还存在不小的差距,还需要加大工作力度。


      一、对主体功能区规划若干技术问题的主要考虑
      (一)适当划小基本空间单元的考虑
       主体功能区规划体现的是国土空间适宜性开发理念,是一个从中央到地方都应倡导和坚持的发展战略和方向。如果按照国家和省两个层面编制主体功能区规划,基本评价单元仅止于县,这对国家的主体功能区规划或那些国土面积较大的省区来说,或许是合适的。但对于浙江这样一个陆域面积仅10万平方公里、又具有“七山一水二分田”复杂地形地貌且很难连片的省份来说,有时就会显得有点勉强了。www.yabovip11.com相当多的市县域内,同时拥有平原、丘陵、山地、滩涂或海洋,如果不能在确有必要的情况下将部分乡镇也作为基本评价单元,主体功能区规划的科学性和操作性将难以保障,差异性的分类管理政策也难以制定和实施。市县的同志们有的已经意识到了这一点,如萧山区将其国土空间划分为东、中、南三部分,制定实行了差别化的扶持政策,效果就很好。当然,对此不必做硬性规定,既不要一律不细化,也不要一律细化,特别是对于那些地形地貌均质化程度很高的县域来说,更没有必要人为地细化空间地理单元。
      (二)划区指标体系的初步考虑
        一是要明确指标选择的原则。
       www.yabovip11.com主要依据以下五个基本原则研究建立主体功能区规划划区的指标体系。
       系统性原则。指标体系必须覆盖面要广,能够比较全面地反映与主体功能区内涵密切相关的社会、经济、资源和生态环境各个方面,使评价目的和评价指标联系成一个有机整体,同时又要避免各指标之间相互重叠。指标体系之间不是简单相加,而是有机联系而组成的一个层次分明的系统整体。
     代表性原则。对于每一类影响主体功能区划分的因素,不可能逐一观察并加以考虑,只能从中选择适当的代表性因素进行研究。追求指标体系成为一种绝对客观、全面的测度是不可能的,只宜将它视为探讨现实发展中可能存在问题的重要工具,选择若干代表性强的指标。
      科学性原则。指标体系一定要建立在科学基础上,指标名称易懂、概念清晰;指标数据权威可靠,可获得性强;指标内涵科学依据充分,计算过程合理;指标体系结构均衡,反映自然状况和人文发展的指标数量比例合理;指标应具有良好的包容性和复合性,能够科学、准确地反映四类主体功能区内涵。
      可操作性原则。构建评价指标体系时,要尽可能利用现有统计指标,依托地方监测力量和技术水平,选取一些易于计算、容易取得并且能够在要求的水平上很好地反映区域资源、环境、社会、经济等实际情况的指标,使得所构建的评价指标体系具有较强的可操作性,从而有可能在信息不完备的情况下对区域主体功能区做出最佳的划选。
      动态发展性原则。评价指标体系不仅能够客观地描述一个区域的现状,还必须具有一定的弹性,能够适应不同时期区域开发功能的特点和区域的承载能力,在动态过程中较为灵活地反映区域发展的主体功能。
      二是科学构建指标体系框架。
      主体功能区规划的划区指标体系是一个多因素组成的多层次的复杂系统,经济、社会、自然资源与环境各个子系统既相互独立又彼此关联,各个子系统由多层次组成,彼此之间也是相互独立、相互关联的。整个指标体系应呈现多维空间的指标群体结构,它至少应当具有以下3个方面的功能:①应能描述和表征任一时刻(或时期)区域的资源、环境承载能力;②应能描述和表征任一时刻(或时期)区域发展与开发的现状;③应能描述和表征任一时刻(或时期)区域发展的趋势及存在的潜力,即能够客观反映区域的资源环境承载能力、区域现有开发密度和区域发展潜力。因此,www.yabovip11.com主体功能区划区指标体系主要由4个层次构成。目标层是评价指标体系建立的最终目标,用以衡量评价和划分区域的主体功能;准则层包括资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等3大因素,囊括了指标评价的三个方面的功能;准则亚层是将资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等三大因素按照各自的内涵与特征,派生出各因素依托的子因素;指标层是在以上分类下的各子因素最有代表性的指标。
      三是合理选取评价指标。
      资源环境承载力是一个综合性概念,指一定区域内资源和环境所能够支撑的经济社会发展最大规模,它反映区域的自然属性,是划分主体功能区最优先的考虑因素。该类指标因素可以从资源丰度、环境容量、生态敏感性、生态重要性等子因素加以体现。各个子因素又分别选择了可利用土地资源、人均可利用水资源,污染物容量,灾害频发土地面积比例,受保护区域占国土面积比重代表性等指标反映。可利用土地资源和人均可利用水资源都反映了区域的资源丰度,分别是评价对工业化和城镇化发展的剩余可利用土地的承载能力,和评价一个地区剩余水资源的开发利用潜力;污染物最大容量反映区域的环境容量,可以判断一个地区在生态环境不受危害前提下可容纳污染物的能力;灾害频发土地面积比例反映区域的生态敏感性,可以判断区域发生自然灾害的可能性和严重性;受保护区域占国土面积比重反映区域的生态重要性,可评估特定区域的生态系统对较大区域生态系统的重要程度与保护价值的大小。
       现有开发密度指特定区域经济开发的水平和强度,集中体现在区域工业化、城市化的程度上。体现开发密度的指标比较宽泛,从对资源环境带来的压力和影响考虑,主要体现在对土地等资源的开发强度,以及开发后带来污染物排放对环境的压力等。该类因素可从开发密度、开发强度、开发进度等子因素加以体现。各个子因素又分别选择了有效人口密度、单位建设用地GDP、城市化水平等指标反映。有效人口密度反映区域的开发密度,是评估一个地区现有经济开发和人类活动的密集程度;单位建设用地GDP反映区域的开发强度,可评估一个地区单位土地内经济开发的产出强度;城市化水平反映可反映区域的开发进度,可表征区域在经济开发、社会发展过程中所处的进程或位置。
       发展潜力是指一个区域在一定的资源环境承载力条件下,综合考虑自然因素制约、人文环境、政策取向、战略选择后所具备的发展能力。其主要影响子因素包括区位条件、战略机遇、创新能力等。各子因素又分别选择了选择交通通达性、战略选择、R&D投入占GDP比重等指标反映。交通通达性反映区域的区位条件,可评估一个地区交通基础设施发展水平以及与主要经济中心的联系程度;战略选择反映区域的战略机遇,可评估一个地区发展的政策背景和战略选择的差异;R&D投入占GDP比重反映区域的创新能力,可评估区域科技创新能力的投入程度。
     (三)划区方法的初步考虑
       划区方法是确定主体功能区的关键,主要有两种考虑。一种是采用多指标综合评价法,即分别赋予每个指标相应权重,再根据指标分值和权重计算出每个评价单元的综合评分。另一种方法强调区域资源环境承载力、现有开发密度、发展潜力等三大类指标分别对评价结果具有不同的作用效果,要分层次进行评价。目前www.yabovip11.com初步采用第二种划区方法,即层级划区法。大家认为,资源环境承载力是一定区域范围内资源和环境所能够持续支撑的经济社会发展最大规模,超越这一最大规模的发展必然是不可持续的,迟早要引发生态和环境危机;现有开发密度是对区域现状的判断,是决定区域资源与环境是否超载的主要因素;发展潜力则是对区域未来的评估,是能否实施大规模开发的主要因素,因此,应该将资源环境承载能力作为划分主体功能区的最优先考虑因素,然后再分析现有开发密度,最后是发展潜力,即三类指标的评价优先度为资源环境承载能力>现有开发密度>发展潜力。
       www.yabovip11.com划分四大类主体功能区的主要流程为:首先,根据禁止开发区域的定义,将各类各级自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、自然和学问遗产区划分为禁止开发区。其次,对剔除禁止开发区的剩余国土空间进行资源环境承载能力评价,如果承载能力低于某一阈值,即使该区域现有开发密度再低或者发展潜力再好,都必须作为限制开发区域。再次,对资源环境承载能力大的区域进行现有开发密度分析,现有开发密度高的区域,无论其发展潜力如何,都应划为优化开发区域;现有开发密度低的,应对该区域的发展潜力进行分析,若发展潜力好,则划为重点开发区域,若发展潜力差,应在一定时期内限制其开发,待区域基础、战略环境等开发条件成熟后再重点开发,即划为限制开发区域。


      二、www.yabovip11.com主体功能区试划方案以及存在的难点和问题
      (一)试划方案
      考虑到指标数据的可获得性及其他方面原因,www.yabovip11.com主体功能区试划指标体系仍包括资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等三类因素;并采用适宜建设用地与国土面积比重、地质灾害频发土地面积比例、人口密度、地均GDP分别代替可利用土地资源、灾害频发土地面积比例、有效人口密度、单位建设用地GDP,即相应选取适宜建设用地与国土面积比重、人均可利用水资源、地质灾害频发土地面积比例、受保护区域占国土面积比重、人口密度、地均GDP、城市化水平,交通通达性、战略选择等指标。
       评价体系的指标定权根据指标的贡献大小,采用德尔菲法和层次分析法相结合的方法,确定了各级指标权重。三类因素定级评价的阀值通过分析各因素得分值的曲线分布规律,并结合国家对www.yabovip11.com的战略定位和浙江发展的实际需要,科学、合理地来划定。
     (二)试划结果
      根据划区方法,结合指标体系因素得分评价,全省国土试划结果如下:
      禁止开发区域。包括清凉峰、天目山等8个国家级自然保护区,韭山列岛、承天氡泉等6个省级自然保护区,西湖、雁荡山等11个国家级风景名胜区,东钱湖、五泄等42个省级风景名胜区。该区域总面积5819.38平方公里,约占全省国土面积的5.66%。该区域要依据法律法规和相关的规划实行强制性保护,控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能定位的开发活动。根据禁止开发区域的特点和开发要求,发展和设立一批自然保护区域,并提出实行强制保护的管理要求,加快人口的转移,理顺禁止开发区域的管理体制,修订完善现有的与自然保护区有关的法律法规。
      限制开发区域。包括等婺城区、柯城区、莲都区等6个县级区,及文成县、泰顺县、常山县、开化县、龙泉、青田等38个县及县级市,主要分布在浙西南、浙中的钱塘江、瓯江、楠溪江、飞云江、椒江等流域的源头区域,及浙东的部分海岛县,面积为65524.72平方公里,约占全省63.74%,人口约占45.84%,GDP约占28.62%。该区域要坚持保护优先、适度开发,逐步成为全省乃至更大区域范围的生态屏障,着力引导人口向重点开发区域和优化开发区域转移,有选择地发展特色优势产业,实行点状集约开发。
      优化开发区域。包括上城区、海曙区、鹿城区、越城区等10个县级区,主要为杭州、宁波、温州、绍兴的老城区,面积为1336.98平方公里,约占全省1.30%,人口约占8.51%,GDP约占10.64%。该区域在产业上,要加快发展现代服务业,强化城市功能,发展高新技术产业和先进制造业,提高增长质量,提升参与全球分工与竞争的层次。和在空间发展上,要限止城市空间的过度和无序扩张,疏解老城区过高的人口密度,积极培育城市群,强化区域空间的整合。
      重点开发区域。包括萧山区、余杭区、江北区、北仑区等16个县级区,及余姚市、慈溪市、瑞安市、嘉善县等20个县及县级市,主要分布在环杭州湾部分地区、温台沿海地区、金衢丽地区具有一定规模和开发前景的低丘缓坡和河谷盆地等,面积为30114.91平方公里,约占全省29.30%,人口约占45.65%,GDP约占60.74%。该区域要加快基础设施建设,创造良好的投资环境,积极承接国际产业转移,建设先进制造业基地,加快推进工业化和城市化,进一步加快产业和人口的集聚,承接限止开发和禁止开发区域的人口转移,成为全省经济新的增长点。
      (三)试划过程的问题和难点
       一是指标选择需要进一步斟酌。指标选择是否合理是主体功能区划区是否科学的前提。但是指标选择即要考虑全面性,能全面的测度各方面因素,指标体系又不能过于庞杂,指标量不宜过多,使某些指标只能选择适当的代表性因素,可能造成指标的部分失真。如人均可利用水资源量是反映区域资源丰度的一个重要指标,根据www.yabovip11.com的实际情况,在淳安、云和、景宁等山区且有大型水库的县市,水资源量十分丰富,故该指标分值相对较高,从而促使这些县市的资源环境承载能力相应增高,但淳安、云和、景宁等山区县市是www.yabovip11.com生态资源相对较好,需要加强生态保护,其资源环境承载能力是相对较小的,显然是有矛盾的。
      二是指标数据计算和获取难度大。为了使指标尽量能反映更多的因素,通常会选取一个综合的指标,这些指标基本没有统计值,是需要通过复杂计算,或通过重新测量统计的。如可利用土地资源指标,需要由适宜建设用地面积、已建设用地面积等计算得出,但是现有统计中没有各个县市区的适宜建设用地面积、已建设用地面积等数据,需要通过人工遥感解译等手段才能准确获得,其过程复杂、耗时。又如交通通达性指标,在收集大量的支撑数据的同时,还需在短时间内通过复杂的公式,计算各区域的指标值,难度相当大。
      三是试划的某些结果可能与实际情况不符。比较www.yabovip11.com主体功能区规划试划结果和www.yabovip11.com各个县市区的实际情况,可以发现有许多试划结果与www.yabovip11.com实际有一定差距。如杭州市滨江区,是国家级高新技术开发区,其资源环境承载能力也较高,且尚处于起步阶段,理应成为重点开发区域,但在试划结果中却为优化开发区域。如宁波市江东区,是宁波市的老三区之一,已经过了一定时期的发展与开发,其资源承载能力开始减弱,理应成为优化开发区域,但在试划结果中却为重点开发区域。不论指标体系、划区方法在今后规划中的如何变化,完全根据数据划分得出的结果总会出现某些区域与现实思路不相吻合的情况。造成这种情况的原因可能是由于试划的指标不足,有些指标落选,或则权重问题,重要的指标被人为弱化;也有可能是因为划区方法不够成熟,造成区域主体功能判别错误。如何在划区过程中解决这一矛盾,是主体功能区规划研究过程中值得思考的问题。


      四、对国家主体功能区规划编制工作的几点建议
      开展主体功能区规划编制工作是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大举措,对优化区域开发格局、促进区域协调发展,维护自然生态系统、提高资源利用效率等具有重要意义。但在具体操作实施过程中,还面临着多方面的挑战,为进一步做好全国主体功能区规划编制工作,建议尽快抓好以下几方面的工作。
     (一)主体功能区规划的工作组织方面
      由于主体功能区规划是一项全新的工作,基层领导和干部对主体功能区与功能区、禁止开发与禁止发展等关系的理解上还存在一定的偏差,认识不到位导致工作不到位,从而影响了主体功能区规划的编制和实施进展。为此,建议尽快由国务院召开全国主体功能区规划工作会议,请国务院主要领导出席,各省(自治区、直辖市)政府主要领导参加,同时以国务院名义出台主体功能区规划工作的引导性意见,推动全国主体功能区规划编制工作。组织全国主体功能区规划编制工作培训班,加强规划人才培训和技术支撑。在中央主要媒体上开展声势浩大的主体功能区规划工作报导,在重要学术期刊、报刊上开辟专栏,开展主体功能区规划的学术争鸣和宣传。
      (二)主体功能区规划的编制体系方面
       主体功能区规划是政府管理的重大创新,是优化区域开发格局、统筹区域协调发展的重要途径,必须是从中央到地方都应倡导和坚持的发展战略和方向;另一方面,我国地域辽阔,区域之间和各地区之间的自然条件和经济社会发展水平存在较大的差异,从这两个角度来说,全国主体功能区规划体系还是包括全国、省、市县三级规划为妥。仅仅编制国家和省两个层面的主体功能区规划,仅仅以县为基本评价单元,具有较大的空间尺度,内部均质性较差,对开发方向的规定只能是原则性和战略性的,虽然对国家和省的区域调控具有一定的借鉴意义,但无助于市县调控内部空间开发秩序。为此,大家建议在循序渐进的原则下,探讨完善国家、省、市县的三级主体功能区规划编制体系,充分发挥市县的作用。
      (三)主体功能区规划的方法标准方面
       从技术层面来说,明确区划方法、指标体系和划分标准是划分主体功能区的关键。目前各试点省份委托科研院所分别开展了省级层面的主体功能区规划基础研究,从各省的实际出发,提出了各自的区划方法、指标体系,并形成了试划方案。大家认为,全国主体功能区规划是一项系统工程,需要在确定共同技术框架的基础上有序开展,建议国家发改委在充分吸取各省基础研究的基础上,尽快制定全国主体功能区规划编制工作的技术导则,明确规划编制体系和划分方法,提出指标体系和划分标准的原则性意见。在确定指标体系和划分标准时,建议同一层级的区划指标体系和划分标准应统一,但不同层级之间,如国家与省级,不求统一,各省可根据自身情况制定符合国家要求又反映地方实际的指标体系和划分标准。
     (四)主体功能区规划配套政策方面
      制定和实施分类别的区域政策和绩效评价,是主体功能区规划工作的重要内容和显著特征。制定分类别的配套政策,就是整合各类公共资源,运用法律、经济和行政的手段,优化区域开发格局,促进区域协调发展。由于各级政府掌握的公共资源和政策手段是不同的,因此不同层次的主体功能区规划应该有与之相对应的配套政策,即国家级主体功能区应该制定国家级的配套政策,省级主体功能区应该制定省级的配套政策,市县级主体功能区应该制定市县级的配套政策。在政策设计时,下位规划的配套政策必须符合上位规划对于该区域的政策要求,同时又能体现该区域的实际情况,保持政策设计的灵活性和自主性。在实际工作中,大家感到配套政策制定是本次规划工作中难度最大的一项工作,它涉及到多个部门、各级政府的利益;同时,由于配套政策的不确定,也影响了地方开展主体功能区规划工作的积极性,为此,大家建议国家尽快制定主体功能区规划的配套政策框架,以利于明确导向,顺利推动各级主体功能区规划编制工作。
     (五)主体功能区规划建章立制方面
      主体功能区规划是协调各类空间规划和专项规划、提高空间资源利用率的重要载体,应成为一切涉及空间布局规划编制的基础和前提。但是,与城市规划、土地利用规划、海洋功能区划等空间规划和区划相比,主体功能区规划工作起步较晚,尚未列入现行规划体系,法律地位也不明确。 在目前我国规划管理体系尚不健全、规划功能定位不清、编制内容交叉重叠的情况下,主体功能区规划还无法通过法律手段来实现对空间规划的约束作用。建议尽快启动《规划法》制定工作,把主体功能区规划及其地位和作用写入《规划法》,明确主体功能区规划的法律地位和效力,使主体功能区划真正成为调控区域开发格局、编制空间规划和布局重大建设项目的基础,成为协调各类空间规划和专项规划的有效手段。在《规划法》出台之前,建议《全国主体功能区规划》提请全国人大审议批准。


(本文系编辑2007年5月23日在在全国主体功能区规划编制工作会议上的发言,工作进展部分已略去)

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