亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第64期 2012年>> 未来浙江可持续发展 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/12/24
浙江中长期重要战略性资源保障问题研究
www.yabovip11.com人民政府咨询委员会课题组

     前 言
     资源是国民经济和社会可持续发展的基础,是一个国家或地区综合实力的重要组成部分。提升资源保障能力是实现可持续发展的前提与基础。资源包括自然资源、社会资源等,本研究涉及与www.yabovip11.com经济发展相关性较高、供应紧迫性较强的能源、土地、水等三种基础性战略资源。作为一个资源小省,www.yabovip11.com通过以市场换资源、推进结构节能、开发新能源等渠道,保障能源供应;通过开发低丘缓坡、围涂、土地整理和人口集聚等途径,不断增加土地供应;通过建设水库、区域调水等方式,提高水资源保障能力。三十多年来,在资源紧缺的情况下,经济发展仍取得了令人瞩目的成绩。可以说,www.yabovip11.com的经济发展史同时也是一部资源保障的奋斗史。今后,www.yabovip11.com的重要基础性战略资源是否能保障经济的持续增长?此即为本课题所研究的资源保障问题。本课题是《浙江可持续发展的若干重大问题研究》报告之四,旨在以可持续发展为目标,定量研究www.yabovip11.com经济发展与能源、土地、水三种资源的关系,分析相对资源承载力,判断未来二十年资源保障面临的形势,按转型发展要求预测未来资源需求量,进而提出保障的对策建议。


      一、www.yabovip11.com重要战略资源与经济发展的关系
     (一)www.yabovip11.com经济发展对资源要素的依赖关系
       本研究借鉴经合组织(OECD)报告中的“脱钩”理论来分析www.yabovip11.com经济发展与资源要素的关系,重新定义如下:在经济发展的同时资源消费量保持稳定或减少,这是实现可持续发展的理想状态,称作强“脱钩”;而当经济总量持续降低,而资源消费量却逐年上升,则称之为经济与资源强“复钩”,这是实现可持续发展过程中最不利的状态。其他情况并未实现经济与资源消费量的强“脱钩”或强“复钩”,称其为弱“脱钩”或弱“复钩”。考虑到目前浙江正处于工业化后期阶段,经济发展时资源消耗总量下降比较困难,因此,增加单位GDP资源消耗量即资源消费强度作为评价指标。各种状态定义如下:
       强“脱钩”状态——在经济总量持续增长的同时,资源消费总量呈不变或下降趋势,且资源消费强度逐年下降;
       弱“脱钩”状态——经济总量持续增长,资源消费总量逐年上升,但资源消费强度逐年下降;
       扩张性“复钩”状态——经济总量持续增长,资源消费总量逐年上升,且资源消费强度逐年上升;
       强“复钩”状态——经济总量持续降低,而资源消费总量却逐年上升,且资源消费强度逐年上升;
       弱“复钩”状态——经济总量持续降低,资源消费总量逐年下降,但资源消费强度却逐年上升;
      紧缩性“脱钩”状态——经济总量持续降低,资源消费总量逐年下降,且资源消费强度逐年下降。
      表1为各种状态的定义示意。
       以下用脱钩指数来定量分析www.yabovip11.com经济与能源、土地和水三种资源的关系。
       1、www.yabovip11.com经济发展与能源消费处于弱脱钩状态
       图1为www.yabovip11.com1979-2010年能源消费与GDP的关系。由图可见,剔除1989年异常值,www.yabovip11.com用能脱钩指数在0-1之间的年份占74%,此时为弱脱钩状态;脱钩指数为负值的年份占26%,此时倒退回扩张性复钩状态。总体而言,www.yabovip11.comGDP与能源消费基本处于弱脱钩状态,但要警惕扩张性复钩趋势。1990年以后脱钩指数基本以十年为准呈规律性波动,谷底时倒退回扩张性复钩的状态,因为“十一五”之前,国家并未对单位GDP能耗指标实行严厉的考核机制,单位GDP能耗增加并未得到有效控制,因此会出现单位GDP能耗上升而导致脱钩指数为负值的情况。自“十一五”开始,国家对单位GDP能耗进行严格控制,并量化了其下降幅度,因此脱钩指数不可能出现为负值的情况,原有的规律性波动可能将被打破。
     2、www.yabovip11.com经济发展与建设用地处于弱脱钩状态
      图2为www.yabovip11.com1997-2010年GDP与建设用地的关系。可以看出,www.yabovip11.com用地脱钩指数在0-1之间,说明GDP与建设用地基本已处于弱脱钩状态。
      图2显示,1997-2010年www.yabovip11.com用地脱钩指数总体呈现下降趋势,说明单位GDP的建设用地面积的下降率与理想脱钩值差距在拉大。(注:2009年数值突变是由于全省第二次土地调查后把历年遗漏的建设用地101.04万亩计入2009年建设用地总量引起的。)
       尽管www.yabovip11.com用地效率和GDP增长率都比较高,但是由于建设用地总量变化速度控制力度不够,建设用地总量的变化率也更高,因此离理想脱钩状态还有一定距离。
      3、www.yabovip11.com经济发展与用水量处于弱脱钩状态且有强脱钩趋势
      图3为www.yabovip11.com1998-2010年GDP与用水量的关系。可以看出,www.yabovip11.com用水脱钩指数都为正,且有23%的年份大于1,处于强脱钩状态,2008年受金融危机的影响,GDP增速由两位数回落到8.9%,单位GDP用水量下降率低于其他年份,因此2008年用水脱钩指数较低。总体而言,www.yabovip11.comGDP与用水量已处于弱脱钩关系且有强脱钩的趋势。
      总体判断,www.yabovip11.com经济与三大战略性资源基本处于弱脱钩状态,发展的目标是实现强脱钩下的可持续状态。
      (二)www.yabovip11.com能源、土地、水三种资源相对承载力
      可持续发展强调经济社会的发展要与资源和环境的承载力相协调。为了实现可持续发展,经济规模必须在资源承载力容许的范围内。
       资源承载力是指一个区域资源的数量和质量,对该区域内人口的基本生存和发展的支撑力。相对资源承载力是指通过选定资源承载力的理想状态作为参照区,以该参照区人均资源拥有量为标准,将研究区与参照区的资源存量进行对比,从而确定研究区内资源相对可承载的适度人口数量。
      承载状态有三种类型:
      ①超载——实际人口数量大于可承载人口数量;
      ②富余——实际人口数量小于可承载人口数量;
      ③临界——实际人口数量等于可承载人口数量。
      本文中将能源、土地、水三种资源作为自然资源来进行相对自然资源承载力测算(详见附件2),分别测算出各自的相对承载力,然后根据权重进行综合,得出www.yabovip11.com相对自然资源综合承载力。即:
      相对自然资源承载力=w1×相对能源资源承载力+w2×相对土地资源承载力+w3×相对水资源承载力
       式中w1、w2和w3分别为能源、土地、水资源的承载力权重。考虑到www.yabovip11.com的实际情况,能源、土地的约束更大些,权重暂各取0.4,水资源约束较小些,暂取0.2。
       表2和图4为www.yabovip11.com相对自然资源承载力计算结果。
       从表2和图4可以看出:www.yabovip11.com相对自然资源承载力处于超载状态,且超载形势越来越严峻,超载人口自1996年起超过2300万,超载53%;2010年超载3000万,超载56%。其中:能源资源承载力处于严重超载状态,其次是土地(耕地)资源,二者的超载是自然资源承载力超载的根本原因。水资源承载力在临界状态附近。
     当然,上述相对承载力仅仅考虑了能源、土地、水资源三个因素,尚未考虑矿产、生态、环境等自然因素,以及人才、科技、制度等经济社会因素。特别是对于www.yabovip11.com这样一个经济强省,综合承载力很大程度上还取决于区域内的经济资源。计算结果表明,www.yabovip11.com的相对经济资源承载力比较富余,对综合承载力的贡献约达70-80%。
      (三)www.yabovip11.com重要战略性资源保障面临的主要问题
       从上述分析可以看出,www.yabovip11.com能源、土地、水等三种基础性资源存在的主要问题是:
      1、资源总量上供应不足
      总体上,www.yabovip11.com战略性资源总量上供应不足,相对而言,能源、土地供需矛盾更为突出。www.yabovip11.com能源消费占全国能源消费总量的比例在5%左右,2010年消费1.69亿吨标煤,能源自产率为3-5%(当量值),煤炭调入量居全国第三,原油和天然气100%靠外调入。建设用地指标极为紧张,仅能满足实际建设用地需求量的一半。人均水资源拥有量低于全国人均水平,工程性、水质性缺水并存,水资源供需矛盾加剧。
       2、资源利用效益较低
      www.yabovip11.com对资源高效利用一直很重视,能耗水平、土地利用效益水平、水耗水平在全国领先,但与先进水平相比还有较大差距。能耗强度高于北京、上海和广东;2010年www.yabovip11.com城乡实际建设用地数量已经突破了2020年规划控制目标,建设用地边际产出率却在不断下降,已经落后于全国平均水平,只有广东省的1/5;2010年www.yabovip11.com万元工业增加值用水量为55m3/万元,虽然低于全国平均水平116m3/万元,但与全国节水先进城市20-30m3/万元相比尚存较大差距。
       3、资源供给结构不合理
       www.yabovip11.com一次能源供给结构以煤炭为主,二次电力结构以火电为主,给环境带来很大压力。虽然致力于发展风电、太阳能等清洁能源,但因所占比重极低,对结构的优化作用很小;www.yabovip11.com用地结构中基础设施用地占比较高。2008年,全国、广东、山东、江苏的基础设施(含运输用地和水利设施)占建设用地比例均在17-18%左右,而浙江达到22%以上(2010年为22.2%);水资源空间分布与www.yabovip11.com人口、生产力要素分布不相协调,环杭州湾和温台经济发达地区水资源量相对不足,人均水资源量除杭州外均低于全省平均水平,而衢州、丽水等欠发达地区水资源量相对丰沛。
       4、资源成本总体呈上扬态势
       近十年来,全球范围内资源价格不断上涨,尽管如此,目前国内的煤价、电价、水价等尚未反映出资源的稀缺性和环境成本,土地作为www.yabovip11.com稀缺资源,近年来价格持续走高,特别是商业用地和居住用地价格,十年来已增长了十倍多。因此,www.yabovip11.com经济发展的资源成本越来越高是必然的。
      5、资源供应和管理的体制机制改革不到位
      目前能源供应远未达到市场化,呈现垄断过度,市场薄弱的特点,所谓的“油荒”、“电荒”等,其本质是体制性“能源荒”,是由体制机制改革不到位导致的产业链不顺畅引起。现行土地制度最大问题是土地供应的计划性和用地需求的市场化之间的矛盾越来越难以调和,市场配置亟待实现从形式到实质转变,国有和集体所有性质使土地真实的市场价值难以充分体现。土地保有成本过低,在控制增量引导盘活存量土地、规范初次配置推进土地市场交易、低效土地有效退出等方面缺乏相应约束与激励有效结合的制度安排,难以调动节约集约用地积极性。水资源保护和补偿机制建立举步维艰,对水污染行为的监管及处置体系不够完善。


      二、www.yabovip11.com重要战略性资源的保障形势及需求预测分析
      (一)今后20年基础性战略资源保障面临形势
        1、经济社会发展对资源仍有适量增长需求
       预计“十二五”及以后时期,www.yabovip11.com经济运行将进入平稳发展的时期,经济增长的速度将进一步放缓。但www.yabovip11.com工业化、城市化仍将发展,随着海洋经济发展示范区、产业集聚区、城市化等战略的实施,在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上,保持适度的经济增长速度仍将是www.yabovip11.com重要的战略任务。作为支撑国民经济发展的重要基础资源,能源、土地和水资源仍需要保持一定的增长速度,对各种资源的依赖依然存在,资源保障问题将更加突出。以土地为例,“十二五”时期,仅14个产业集聚区和省级及以上开发区每年至少开发建设130平方公里(约20万亩)以上。
       2、转变发展方式要求资源高效利用
       从“十二五”起,www.yabovip11.com将真正处于转型发展的关键时期,应对气候变化、深入推进节能减排,大力发展绿色经济和循环经济,形成节约资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式。这些都需要通过调整产业结构、转变发展方式来提高资源利用效率,降低资源消费强度。
        3、资源供应趋紧,加大供应保障难度
       “十二五”乃至更长一段时期,全球范围内资源供应趋紧,各国间相互博弈,争夺资源的纷争在不断加剧,这对资源小省的www.yabovip11.com保障供应安全提出了更大挑战。获取省外、国外能源的难度、成本都将大大增加;国家对建设用地的管控更趋严格,www.yabovip11.com土地供应潜力和调节余地缩小,建设用地的需求量和供应量存在巨大缺口。同时,国内资源政策也在进行调整,资源价格改革推动了资源价格逐步上涨,从而使www.yabovip11.com保障资源供应的任务更为艰巨、成本不断提高。
      (二)约束条件下三种资源的需求预测
       上述分析显示,一方面,未来www.yabovip11.com资源需求仍然增长,另一方面,资源保障难度也在增加。要缓解资源约束,实现可持续发展,唯一的出路在于资源集约高效利用、循环利用、综合利用,而且减需限量,以资源利用方式的转变,促进经济社会发展方式的转变。
       因此,在预测未来20年www.yabovip11.com能源、土地、水资源的需求量时,指标的选取突出了资源利用效率的提高,如能耗强度的下降、土地产出率的提升、用水强度的下降等。
       1、能源需求预测
       采用前述脱钩理论法对www.yabovip11.com未来能源需求进行预测,预测结果如下:
       预测中设定中长期能耗约束指标每五年都在原先的基础上下降16-18%。在GDP中速方案下(即今后每五年的增速分别为10%、8%、6%和4%),2025-2030年间,经济增长与能源消费达到强脱钩状态(即随着经济的发展,能源需求开始出现下降趋势,经济增长不再依赖于能源的大量投入),能源需求量在2025-2030年间趋于平稳,出现峰值。
        要达到上述脱钩和峰值时,必须实现转型发展,即城市化水平、产业结构(服务业比重)、能源效率等必须达到一定水平。考虑上述因素对能源需求量的影响,根据变量模型的能源预测法,要达到脱钩的状态,服务业比重2020年需要达到56%,2030年达到66%;能源效率今后每年要提高2到3.5个百分点;城市化水平2020年和2030年分别要达到72%和78%。
        相比于以往没有约束条件的需求增速,约束条件下2030年将减少能源需求近8亿吨标煤,见表4。

        2、建设用地总量预测
        采用脱钩理论法对www.yabovip11.com未来建设用地需求进行预测,结果如下:
        在用地产出率、开发强度等相应约束条件下,www.yabovip11.com建设用地需求量有可能在2025-2030年左右趋于平稳。2010年建设用地产出率为2亿元/平方公里(按2005年不变价)。要达到脱钩状态,2020年和2030年的产出率需提高至4.11和6.75亿元/平方公里。单位新增建设用地产生的GDP增量需提高至17.8和39.5亿元/平方公里。
        达到脱钩状态时的开发强度1为13%左右,符合国家对国土开发强度控制要求12-15%。
        相比于目前的用地产出率,约束条件下2030年将减少2000万亩建设用地量,见表6。
        从土地供给潜力看,全省低丘缓坡中未利用地53万亩,另外低丘缓坡的2243.55万亩林地中有较多低效林可供开发,低丘缓坡规划中提出到2020年共有52个建设用地重点区块,规划面积为31.3万亩(含生态用地);现有滩涂约350万亩,2020年滩涂围垦建设项目总规模192万亩。如果采取约束性用地增长方式,20年内土地供应还是够的。但如果按照上一个土地利用规划期(1996-2010年)的实际用地情况,且耕地保护制度不放松的话,则土地供应将十分困难。
       3、用水量预测
       采用脱钩理论法对www.yabovip11.com未来用水需求进行预测,在GDP中速方案下,用水需求量有可能在2025-2030年间趋于平稳,出现峰值。
在约束情况下,人均用水量由目前的420m3下降到390m3左右。

4、三种资源需求预测结果


      三、保障思路和建议
     (一)以结构调整为主线,切实实现转型发展
       针对www.yabovip11.com土地、能源等自然资源承载力严重超载的现实,必须在全社会牢固树立可持续发展理念,从战略上通过结构调整、产业升级、人口与产业布局优化等,形成资源消耗低、环境污染少的可持续发展经济体系,加快转变经济发展方式,提高发展质量。重视处理好资源开发与保护的关系,制定最严格的资源保护制度,最严格的节约和合理开发利用资源制度。充分利用各种宣传方式,组织开展形式多样的宣传活动,加强涉及资源的法律、法规、政策的宣传及技术咨询服务,扩大公众对资源保护、节约、开发利用的知情权、参与权和监督权,引导公众合理使用、节约和保护资源,增强全社会的资源忧患意识和节约资源的责任意识,弘扬健康文明、节约环保的生产方式、消费模式和生活习惯,使节约集约利用资源成为全社会的共识和自觉行动。
      (二)以科技创新为动力,努力提高资源利用效率
        缓解www.yabovip11.com资源紧张问题的根本出路在于提倡资源节约使用的同时,进一步提高资源利用效率,使经济增长主要由资源投入带动向资源高效利用转变,形成创新驱动、资源高效利用的经济运行方式。资源利用效率的提高一方面依赖于经济发展模式,另一方面则取决于技术进步,而科技创新是其关键。加大节能、节水、节地等新技术、新工艺、新产品的开发和推广应用。建立有效的资源新技术研发与供给机制,鼓励企业加大技术改造,引进高效节能设备、新能源设备等,提高生产率,尽快缩小主要载能产品和终端用能设备与国际耗能水平的差距。在饮水安全、水资源保护、水资源节约、重大工程建设等领域进行关键技术科技攻关,加快资源可持续利用技术标准体系建设,加强科技成果、适用技术的转化和推广应用。
      (三)积极保障资源供给,合理控制资源消费总量
        能源:在优化发展沿海火电的基础上,坚定、安全地发展核电,是提高www.yabovip11.com能源供给能力、有效优化www.yabovip11.com能源结构的最有效途径。在做好核电扩建项目和已批准项目的同时,加快在沿海地区开展核电选址工作,并加大核电安全检查,从而使核电真正实现替代部分煤电的目标。同时大力发展天然气、风能等清洁能源。合理控制能源消费总量。按照国家要求,对能源实行总量控制和强度控制。通过制定实施方案,把总量控制目标分解落实,实行目标责任管理,加大考核和监督力度。严格实行固定资产投资项目节能评估审查。建立能源消费总量预测预警机制,跟踪监测各地区能源消费总量和高耗能行业用电量等指标,对能源消费总量增长过快的地区及时预警调控。
       土地:以三大国家战略和四大建设为重点,继续向国家争取政策和新增建设用地计划指标。加强土地整理,增加土地供应总量,特别是金衢丽等地区的低丘缓坡、沿海三门湾等滩涂围垦,以及各地旧城改造。在存量土地上挖潜,特别是平房区、闲置土地、“转而未供”土地。鼓励企业利用现有厂房、土地或通过淘汰落后生产能力腾出空间开展技术改造。建立存量土地市场退出机制,根据具体行业标准和集约利用评价探索计征不同的附加税,提高保有成本。强化建设项目用地开发利用监督机制,建立土地批后监管平台。结合土地利用总体规划合理安排土地供应规模与总量,将全省的总量控制目标与各地市的控制目标进行衔接,与城乡规划建设用地控制目标相统一。同时,结合发展的实际需要,在建设用地增量上加以适度控制、优化配置,重点支撑国家和省级重大战略,统筹安排民生、基础设施和产业项目用地。实行按主体功能区安排的分区域土地供给,制定合理的比例关系,同时考虑产业发展导向,对重点开发区予以指标倾斜,对优化开发区提出更高的土地集约利用考核目标,对限制开发区和禁止开发区则要加强建设用地指标的控制。
       水资源:除了现有工程挖潜增加供水量,以及兴建蓄水工程、引水工程外,要大力推广海水淡化、中水回用,并对工业和农业生产用水、城镇居民生活用水等实行分层次分质供水,实现水资源的合理配置。同时,加大污染控制力度,逐步改变水质性缺水的局面。
      (四)探索建立资源安全预警、应急、考核机制
        探索建立能源、土地、水资源等综合资源安全预警评价指标体系,确定相应的警戒线,增强主动性、预见性。研究制定能源、水资源等突发性事件的应急机制及方案。采取有效措施,防止因能源紧张、水质污染等带来的危害。科学调度,快速处置突发性事件,确保资源供应安全。根据经济社会发展情况、供需结构,分析各地资源的保障程度,探索制定资源高效利用综合目标考核制度,强化监督管理和考核。把落实五年目标与完成年度目标相结合,把年度目标考核与进度跟踪相结合。各地每年要向省政府报告资源利用目标完成情况。省政府每年组织开展资源利用目标责任评价考核,考核结果向社会公告。强化考核结果运用,将资源目标完成情况和政策措施落实情况作为领导干部综合考核评价的重要内容,纳入政府绩效管理,实行问责制,并对成绩突出的地区、单位和个人给予表彰奖励。
     (五)建立多层次、全方位的资源合作平台
       充分发挥政府的作用,加强与国内外资源战略合作和技术合作。
        能源领域建议加强与中央大型能源企业的战略合作,进一步落实www.yabovip11.com和国家能源企业合作协议具体工作,争取更多国家项目落户浙江。积极与新疆、内蒙、山西、陕西、安徽、宁夏等能源富余省份开展合作,以市场换资源。鼓励浙商与省外企业、政府开展能源合作,同时吸引在外浙商回浙投资,积极运用并购、重组等投资方式,使世界浙商成为保障www.yabovip11.com能源供给的新鲜力量。同时,在节能技术、新能源技术以及政策与法规、能源效率标准标识制度和节能产品认证体系等积极开展国际合作。
        土地领域建议建立省直属国家级创新型、战略性产业基地。在台州、金华、湖州、衢州等具有较充裕土地资源但产业发展层次不够高的区域,由省里名义探索建立具有国家影响力的创新型、战略性产业基地,并以此向国家争取政策扶持(包括土地指标的扶持),引领全省创新发展。借鉴国外产业向中国转移的经验,鼓励省内企业有序地、集群式地向外转移,把研发设计、营销等总部功能留在浙江,生产实体转移到中西部地区甚至欠发达国家,缓解自身要素压力。
      (六)加快资源配置的市场化改革
        充分利用市场优化资源配置的基础性作用,加快建立能够反映市场供求关系、资源稀缺程度的价格机制、管理机制和利益约束机制,发挥价格在资源节约集约利用、调整经济结构中的杠杆作用,逐步形成资源利用和保护的共同责任机制,提高资源利用效率和保障能力。
        能源方面:进一步开放www.yabovip11.com能源市场,逐步建立供、运、储、销分开的多元化能源供应体系。注重规划引导,强化宏观调控,逐步打破垄断,放开天然气下游市场;鼓励民营资本进入煤炭、成品油战略储备体系;实行能源消费总量控制政策,积极探索区域间能源消费量交易机制。从国家层面,进一步完善成品油价格形成机制,积极推进市场化改革。理顺天然气与可替代能源比价关系。按照价、税、费、租联动机制,适当提高资源税税负,完善计征方式,将重要资源产品由从量定额征收改为从价定率征收,促进资源合理开发利用。
       土地方面:全面建立科学合理的土地供应调控体系,按照“规划控制-计划引导-市场化运作”的思路,以土地的实际供给引导经济建设、结构转型对土地的需求,努力实行“供给引导需求”的土地供应新模式。积极改进规划编制和计划分解方法和手段,将指标分解与土地集约利用水平相挂钩,实现以增量撬存量,引导消化批而未用土地,盘活存量建设用地。推行以主体功能区规划、产业发展规划等为目标的分类下达用地指标的方式。探索实行工业用地出让区别年期制,积极稳妥推进基础设施和社会事业用地有偿使用。

牵头部门:重大项目部
牵头人:陈积民
参与单位:亚洲城网页版 ca88 cc
主执笔人:吴红梅
课题组成员:陈海玫 陈积民 陈丽君
           禚振坤 阎  逸

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