亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第37期 2009年>> 经天纬地 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/12/19
实质性启动主体功能区规划工作
刘 亭

    首先,讲一个观点。
     现在已经临近年关了,对于即将过去的一年的经济和社会发展状况,大家都在进行盘点。但是,我总觉得,这里有一个从什么视角去进行总结的问题。就此我想谈一个观点,这个观点叫做“三个赢得”。
     2005年的2月25日,胡锦涛总书记接见了www.yabovip11.com委的主要领导,对浙江的工作提出了希翼。3月6日,在温总理向全国人代会做《政府工作报告》的第二天分组讨论会上,胡锦涛总书记又来到了www.yabovip11.com代表团中间。最后,在和大家交流的时候,他把前几天跟省委主要领导讲的要求又重述了一遍,那就是“走在前列”。当然,省委对这个问题的把握是全面的:对于大家浙江来说,中央领导的要求更多的是一种鼓励和鞭策。但从大家自身来看,还是要多强调“干在实处”。所以,省委在讲到这个问题的时候,都是两句话、八个字连在一起说的,叫做“干在实处、走在前列”。
那么,这个“走在前列”的内容是什么呢?我的概括就是“一大三小”,过去我也宣传过这个观点。
     “一大”,就是在整个小平同志倡导的“三步走”的战略部署的第三步——五十年的历史长河当中,都要求浙江“走在前列”。“三步走”的第一步是10年,第二步也是10年,第三步却整整50年!胡锦涛总书记要求大家浙江“在全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设进程中走在前列”,其实是要求大家不但在前20年、而且在后30年都要“走在前列”。这一下子管了50年、整整半个世纪!这就是所谓的“一大”。
      接着,总书记又展开讲了所谓的“三小”。其实说小也不小,无非是分了一下层次,或者说是分了一下领域。第一个,就是要“在树立和落实科学发展观方面走在前列”。第二个,就是“在构建社会主义和谐社会方面走在前列”。第三个,就是“在加强党的先进性建设方面走在前列”。这三个“走在前列”,既是具体的内容,也是支撑和保证。
      我现在要讲的一个中心观点是,无论是www.yabovip11.com还是整个中国,现在需要大家正视并且全力以赴加以解决的最大的问题是什么?我考虑了很长时间,觉得是发展的可持续性问题。中国改革开放以来,发展得很好,进步很快,全球瞩目,世人称赞。但是,现在大家却要面对这样一个严肃的问题:中国的红旗到底能打多久?或者用2003年吕省长在参加全国人代会www.yabovip11.com分组讨论的时候讲过的一句话,“高速奔驰了20多年的浙江经济这趟快车,今后到底还能不能持续地、快速地奔驰下去?”吕省长在这里,是用了群众的语言,生动形象地表达了他对浙江今后经济发展可持续性的担忧。
      我是这么理解的:发展的可持续性,大家过去更多是关注经济发展的可持续性,主要讲的是六个字。首先是“资源”,资源的支撑能力;其次是“环境”,环境的承载能力;再次是“市场”,市场的竞争能力。由这三个能力的强弱,大家大家想到了浙江经济到底能不能可持续地发展下去,经济的快车还能不能可持续地奔驰下去。
      在进一步的学习和思考过程当中,我感到可持续发展并不仅限于经济领域。经济之外,还有社会的可持续发展问题。主要也是三个词、六个字,不一定很全面,但却是最重要的。首先是“就业”,就业的充分性;其次是“分配”,分配的公正性;再次是“社保”,社保的普遍性。这个问题,还牵涉到社会主义的根本属性。记得90年代初,大家到德国考察,和社会民主党人士交流。他们给大家提了一个很尖锐的问题,即中国对劳动人民不能做到普遍的社会保障,有什么资格讲自己实行的是社会主义?意思是说大家中国还不是合格的社会主义国家。大家现在也有一些专家,说社会主义纯度的大小,就是看社会保障率的高低,看社会保障覆盖面的大小。大家最早只是对国有企业的职工、对国家公务员有一个社会保障,后来扩展到对城镇的其他企业员工,现在再进一步扩大对城镇所有的居民。同时,农村的社保也提出来了,农民也要有社保。先是农民工,大家现在已经有100多万农民工实行了医疗保障。下一步,其他在农村从事农业劳动的纯农民,也都有了农村新型合作医疗。大家对参与其中的760万农民实行了免费体检,这个钱都是财政贴的。社会保障是多层次、多领域的,如就业保障、养老保障、生育保障、医疗保障和工伤保障,等等。所有的这些保障的对象和种类都要具有普遍性。就业的充分性、分配的公正性、保障的普遍性,这“三性”直接牵涉到社会的可持续发展问题。
      顺这个思路,我不由地进一步联想到是不是另外还有一个可持续性的问题,即大家中国共产党作为执政党来说,他的执政能力是不是可持续的?历史上共产党执政最长的是前苏联,一共执政78年。但是一朝红旗落地,顷刻土崩瓦解。现在,中国共产党执政也已经有58年了,是不是也面临着一个执政能力的可持续性问题?我想,这也是党中央为什么要把四中全会的主题定为加强党的执政能力建设的原因。为什么专门就此进行深入讨论、专门作出决定?确实是有一种忧患的意识、危机的感觉在里面。
     改革开放以来,大家的经济确实是显著增长了。但是,经济增长并不是如过去大家简单所想像的,“仓廪实而知荣辱”。现在的情况恰恰是,国力增强了,老百姓口袋鼓起来了,但如果不注意社会公平正义的话,社会的失衡会发展成为社会的断裂,反过来还会动摇经济快速发展的根基。为什么总书记特别强调要把社会建设写在经济、政治、学问建设之后,构成一个“四位一体”的战略布局?为什么党中央要召开六中全会对构建社会主义和谐社会专门作出一个《决定》,道理就在这里。大家现在再推而论之,执政党执政能力的可持续发展,也是一脉相承的。
      由此我再想到,一开始提及的总书记讲的“三小”,实际上都是回答了一个怎么样才能保持可持续性的问题。或者换句话说,就是要求浙江通过“树立和落实科学发展观走在前列”,来赢得浙江经济的可持续发展;就是要求大家浙江通过“构建社会主义和谐社会走在前列”,来赢得浙江社会的可持续发展;就是要求大家浙江通过“加强党的先进性建设走在前列”,来赢得党的执政能力的可持续发展。
      现在回过头来看,当初总书记讲这三个“走在前列”,其实是大有深意的。不仅仅是针对浙江,实际上也是针对全国,都涉及到了一个最根本、最要害的可持续发展问题。
      第二,提四条要求。
      第一,是要坚定信念,合力推进。作为一项全新的工作,对于主体功能区规划的编制和实行,人们的认识不尽一致。在这个过程当中,发生某些不衔接、不协调,甚至是磨擦的现象,都是正常的。就像科学发展观一样,从刚提出来到今天能够深入人心,也有个逐步深化的过程。事实上,主体功能区规划写入中央和省委“十一五”规划的《建议》,写入国家和省两级“十一五”规划《纲要》,最近国办又发文进行了部署,整个工作一步一步都在向前推进之中。
      大家不可能在一、两年里,就把这件事情做得“四脚落地”。但是作为一项着眼长远的工作来说,在若干年内肯定是要“修成正果”的。大家一定要坚定这个信念。坚定信念不是说这是一件可干可不干的事情,也不是一件上级“要我干”的事情,恐怕是一件“我要干”、而且一定要“干好”的事情。坚定信念也不仅仅是发改委自己的事情,主体功能区规划是一项全局性的工作,所以要由国务院来印发文件。牵头部门当然是在发改委。这就像发展循环经济一样,最初是国家发改委推动的,后来成了全社会的事情。所以说,在这个问题上大家的思想要尽量放开,不要自己把自己给束缚住了。
      第二,是要进入状态,深入角色。起码在发改委系统内部,对此要达成共识,要做出决定,要排上日程。从外部来说,要参照国家和省里的做法,成立相关的组织机构。再者,是要落实经费。没有经费,怎么来启动这项专业性、技术性很强的工作?这就像生态功能区规划、海洋功能区规划,都是要花一笔经费去向专业技术机构购买劳务的。机关干部属于“万金油”性质,干的是“外行领导内行”的事情。专业性、技术性这么强的工作,谁也没有这个本事“一竿子到底”。这不光是写写文章的事情,跟编制城市规划都是同样的功夫。城市规划动辄上百万,设区市还有上千万的,大家不能攀比,但也不可能“空手套白狼”。所以,进入状态,深入角色,不光是政府部门,恐怕参与这项工作的专业技术机构,也都有一个认真学习领会相关的文件精神,做好自己的专业技术、技能准备的问题。2007年将进入实质性的运作,总是“坐而论道”肯定不行。
      第三,是要学习新知,培养技能。虽然不一定都是大家这些人自己来具体编制,但是程序的要求、编制的协调;总体的架构、结论的把关,如果说大家一点都不动脑筋,全凭专业技术机构来完成,那恐怕也是不行的。比如城市规划编制,专业技术机构完成了,总还要有人来组织协调、进行审查。审查完了以后还要向政府汇报,进行综合平衡和修改完善。规划工作涉及的技术和技能,如遥感、数据库、空间地理信息系统,等等,大家总要略知一二。虽然不一定要亲自操作,但是总得知道相互之间是个什么关系,各自又有什么特定功能,最后又怎么样整合成为你所需要的东西。再者,这项工作作为既定的任务部署,其进程和动态大家也要很好掌握,并且知己知彼、融会贯通。
      最后,是充分准备,实质启动。随着国办和国家发改委文件的陆续下发,省里的文件也即将下发,拟文已由省发改委报送省政府。领导小组组成人员的建议名单,也同时上报了。这次研讨班印发给大家征求意见的《主体功能区规划工作方案》,也要抓紧改定,抓紧下发。大家这次培训班是一次“以会代训”,既培训常识和技能,同时也是研究工作,修改大家的文件。从整个面上的工作推进来说,也就是进入了实质性的启动。


     第三,说明三个问题。
     第一个,是规划的层级问题。到现在为止,到底是只编国家和省两级规划,往下就没有了;还是地方上还有进一步的细分,或者说地级是叫《方案》,县级是叫《意见》?我觉得从国家层面来说,只能布置到两级,而且是部分地域覆盖。这也就是说,并不是全国960万平方公里的每一寸陆域面积,都要纳入到这四类主体功能区规划当中去。为什么?因为大家的国土疆域非常辽阔,另外还有大面积的非人类居住地区,如雪域高原、塔克拉玛干大沙漠等。这些地方人烟稀少,也没有什么产业,人类的开发活动极其有限,去的话也往往只是一些探险者、旅游者。花很多的精力和努力,去把每一寸土地都搞到位,眼下看没有多大必要。所以从现实出发,尤其是在启动阶段,不想把工作量搞得很大。当然,这最后是国家定盘的事情。
       从大家省里的情况来看,我觉得整体上可以搞一个www.yabovip11.com主体功能区规划的总成果,但这个总成果一定是一个与现有行政管理层级相适应的、多层次的规划成果的“集合”。也就是说,省里有一个省一级的主体功能区规划成果,市一级也会有一个成果,县一级还会有一个成果。然而,这些个成果的层次、定位可能是不一样的。省一级全覆盖,但它又不是仅仅局限于行政的边界。也有可能大家划出一个区,既跨嘉兴、又跨湖州,但是,省里的成果涉及到嘉兴和湖州的,必定是嘉兴认可、湖州也认可的。这样,最后才能整合在一起纳入到省一级规划的成果中。同样的道理,地级市和县级市、或者是和县里,应该也是这么一个关系。
      规划更应该是一个规划体系。省一级、市一级、县一级,都在这个体系里。市一级主要是侧重于主体功能亚区,而县级,主要是侧重于具体功能区,规划层次上是有落差的。大家或许可以说,市一级侧重于《方案》,县一级侧重于《意见》。但是大家不要反过来说,就是市里不搞主体功能区规划,县里也不搞主体功能区规划。如果把这句话说出去,恐怕既很难引起地方领导的重视,也很难调动各级参与的积极性。如果事情到了这个地步,工作肯定就进行不下去了。所以,大家既要考虑理论上的科学性,同时也要顾及实践中的可行性。事实上,像这类工作如果脱离了行政区划,或者是脱离了地方政府领导的关注、重视和积极介入,仅限于单纯的具体专业性、技术性工作,恐怕最终会“无果而终”。
       第二个,是主体功能区规划和其它功能区规划、各类规划之间的关系问题。我过去也曾经说过,主体功能区规划这项工作的特点是“三性”,即基础性、综合性和创新性。
      基础性。就是首先得搞清楚所处地域的自然资源环境状况,并根据人和自然和谐相处、和谐发展的要求,搞清楚这个区域到底比较适合于人类搞什么样的开发活动。这两个“搞清楚”,实际上就把主体功能区给勾勒出来了。这个成果,就是今后编制各类规划的基础。规划就是指引人类开发活动的引导性文件,只有把这两个东西“搞清楚”了,那些个引导人类开发活动的规划文本才具有基本的科学性。
      大家过去做很多事情,说得难听一点,就是“情况不明决心大”,“盲人骑瞎马、夜半临深池”。连老底都没搞清楚,最基本的开发方向都没搞清楚,一看到眼前什么来钱就去干什么,结果到了最后回过头来一看,是因小失大、得不偿失。国家发展到了今天这个程度,大家党反思以往发展中根本性的缺点,提出了科学发展观。但要落实就要夯实基础,就要把基础性的主体功能区规划“搞清楚”。正因为如此,主体功能区规化这件事才能写进《建议》,写进《纲要》,并作为国家重大的工作任务布置下来。
      综合性。主体功能区规划既要从资源环境的禀赋出发,同时又要结合人类开发的活动。不但要搞清楚最基本的自然、资源、生态、环境的状况,而且对开发的适宜性要进行分析和评估。人类开发活动的分析,不但要了解历史和现状,还要展望今后发展的余地和空间。这样就把人和自然、现在和未来综合起来了。不是光顾保护环境一头就行了,合理的开发这一头也要兼顾。现在专业的规划成果已经不少了,像大家过去提及的海洋、生态、水功能和农业自然资源规划等。但这些规划和主体功能区规划比起来,还不是综合性的。打个不一定合适的比方,主体功能区规划就跟发改委的定位、规划《纲要》的定位一样。很多部门都编了专项规划,但最后还是由发改委牵头来编制《www.yabovip11.com国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。这个规划《纲要》是总体规划,也是综合性的。在这个规划文本当中,经济社会、城乡产业、人文科技、教育卫生、环境资源、改革开放,什么都涉及到了,包罗万象、“十全大补”。
      创新性。主体功能区规划工作没有什么现成的套路可走,要靠勇于实践、积极探索。温州市的同志给大家树立了一个非常好的典范,就是大胆创新。实际上,他们的很多先行的做法,是在引领大家省发改委主体功能区规划的推进。正因为有了他们这样成功的先例,大家今天才有这个胆量说就这么干、就那么干。所以说,大家这项工作也是试点先行、由点到面地不断推开的。
      这“三性”,决定了主体功能区规划和其它规划、规划之间的关系。当然在这个过程当中,确实各部门遇到了一个共同的问题,就是“手里没把米,叫鸡鸡不来”,或者说“手里没有权,叫人人不动”。我想,从一般的意义上来说,推进工作确实需要有点权力、需要有点经费。但是,这也不是说非得拥有多大的权力、给多少的钱才能够办事。更多的时候,还是要看大家开拓进取的精神、看大家管理服务的能力。要说发改委一点权没有也不客观,大家向省政府报告成立领导小组,发文布置任务,都是所谓的“授权”。各个地方、各级组织都有自己的空间,都有自己的责任,还得要靠你们各自去努力。
      第三个,是技术上的支撑和保障问题。关于主体功能区规划的专业标准和技术规范,省发展规划研究院等专业技术机构一定要把自己的工作做好。公务人员主要是从宏观上、总体上进行把关,对部门之间的关系进行协调。作为专业技术机构来说,这也是自己业务拓展的机会,要抓住机遇,有所作为。


       最后,强调四项工作。
       第一件事,就是向领导汇报。借助大家发的资料,尤其是国办发的正式文件和省里紧接着下发的文件,要抓紧向领导汇报。汇报的目的很显然,第一是要摆上政府工作日程,第二是要健全组织机构,第三是要落实工作经费,第四是要敲定推进方案。
      第二件事,就是已经开始编制生态功能区规划的那些市县,要掌握动态,积极参与,按照同步推进的要求来启动主体功能区规划工作。这件事情一开始被动一点还“情有可原”,等大家意识到了再继续被动下去,那就会很糟糕。这是什么意思呢?就是现在任何推出去的专项规划成果,都应该和希望的、尽管目前还没有正式出台的主体功能区规划成果要相衔接,基本一致。如果你自己什么东西都没有,人家的成果出来了,就会请你们综合平衡,请你们表态支撑,那就很被动。为此,要了解其他部门的工作进展。同时,为了避免工作被动,从现在开始,大家就要急起直追,争取这两个成果能够差不多得到整体的同步推进。
       第三件事,就是要开展本行政区域内的规划前期研究。试点市县毫无疑问,实际上都应当出一个阶段性的成果了。十来个试点,恐怕也是很不均衡的,分先进的、中间的、落后的几种状态。占总篇幅十分之一的前期研究成果,大框架性的、思路性的、总体描述性的这些内容,现在就要开始进入状态、抓紧动手。
      最后一件事,省发改委在这次会议以后,要抓紧推出一批成果。这里面就涉及到吕省长批示的落实问题。关于在www.yabovip11.com开展主体功能区规划工作,发改委曾经向省里的领导提出过政策建议。吕省长很重视,随即做了一个批示。他讲的中心意思,我个人理解,就是要求大家的工作要抓两头、带中间。两头是哪两头呢?一头就是“重点开发区域”,那是地方政府领导都高度关注的,“我的地盘上”,到底有哪些地方可以列为重点开发的对象?因此,大家自己要先把自己的重点开发区域搞明白,特别是一些临港工业的增长点。到时候国家在编制主体功能区规划的时候,大家才可以力争对浙江最有利的结果。另一头是“禁止开发区域”,也要尽早明确。一些自然保护区、风景名胜区、等等,都有法律法规支撑着,或者说都有部门的工作支撑着,国务院和省政府也都批过,大家不去确认还等什么?
       先把各种此类区域的资料收集来,可以整合成若干大的区块的,可以尽早先明确掉。当然,这要和未来全覆盖的四类主体功能区相衔接、相一致,这在实行中也是完全可以做得到的。省发改委一定要跟上省长的思路,抓紧推出一批成果,否则有关工作就很难引起省政府的重视。吕省长“点穴”已经都点到了,如果大家还是“老方一帖”,那就不行了。所以,大家提的工作方案要体现吕省长的批示要求,通过适当的途径跟地方上的同志再沟通一下,上下的工作重点要一致,思路要把准。

(本文系编辑2006年11月24日在全省主体功能区划工作研讨班上的小结讲话)

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