亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第37期 2009年>> 发展规划《公共管理》系列讲座 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/12/12
经济社会发展规划的编制程序和评估制度建设
徐 林

      对规划编制程序和规划评估具体实践行为的总结有不少文献,但真正意义上的理论阐述并不多,总体上是一个管理方面的问题,与政治体制、政府管理体制等有比较密切的关系。我对这个问题的归纳主要是基于自己参与过的实践和基于实践的思考。


     一、规划程序为什么重要
      政府编制的各类规划,本质上是一个公共政策。因为政府所做的任何一个规划,都涉及到整个社会很多人的利益。国家和一个地区的国民经济和社会发展规划,一般都会涉及经济和社会发展的重点、目标、方向,以及围绕实现上述任务和目标的政策配置和重大政策的基本取向。当经济社会发展规划开始越来越多地涉及到一些区域性问题、空间布局问题,以及可持续发展问题的时候,在某些领域的发展目标和要求,就会带有了一定的约束性,这些规定实际上对整个社会的秩序和公民的利益是可能产生实实在在的影响的。所以规划本质上是一个公共政策。
      城市规划所涉及的很多问题也是一个公共政策问题。城市规划如果要确定一个城市的发展方向,要对一个城市进行空间的功能分区,其结果都可能对这座城市的居民利益构成影响,实际上就是一个公共政策。当然,还有很多规划本身还孕育了一些政策要求,甚至是一些体制改革设想,公共政策的特性就更加明显。既然是一个公共政策,它就会有一个技术和政治上的考量。因此,任何一个规划在编制过程中都会涉及两个层面的要求。
      第一个层面的要求就是在技术上必须是合理的。比如说,经济社会发展规划确定的发展重点,提出的政策倾向,不能违反经济学的一些基本的技术要求。所以在国外搞公共政策研究,经济层面的研究主要是研究技术合理性。这里所说的技术不是指科技领域的某项技术,而是指符合经济分析的基本要求,也就是在经济上是合理的。其实大家也是这样的。比如说大家提出某个产业要作为一个特定时期的支柱产业或重点产业时,必须对此进行很多的技术论证,证明其作为支柱产业的技术合理性存不存在。大家需要分析这个产业的需求条件、资源环境容量等外部条件、国际市场的情况、产业技术的发展趋势及我国目前的技术条件等诸多因素,看看这些因素是不是能够支撑这个产业发展成为支柱产业?然后,可能还有研究需要配置一些什么样的产业政策。
      比如说大家过去曾经提出汽车工业是我国的支柱产业。提出的时间是在“八五”计划期间。那时候汽车工业成为中国支柱产业的条件并不成熟,至少在提出来后的10年内都没有达到这个目标。我觉得主要原因是在技术层面的分析上有欠缺,对需求条件的约束考虑不够到位。过早地认为中国的需求会足以支撑汽车行业成为一个支柱产业。居民的收入水平难以形成足够的汽车消费需求,来支撑汽车工业实现基本的经济规模要求。  为了实现汽车产生发展成为支柱产业的目标,国家专门出台了汽车产业政策。提出了以“三大三小”为基本组织格局,通过实现规模经济来控制布点过散、企业过多、规模过小、竞争力不强等不足和缺陷的政策设想。
       问题是汽车产业的规模经济究竟应该怎样实现?按照完全竞争市场的要求,如果有足够的需求,即便是市场结构最初比较分散,企业可以通过相互竞争,通过兼并重组来实现更好的规模经济。那些不具备规模经济能力的企业会逐渐被淘汰或被兼并。这是比较自然的市场化形成过程。但大家采取人为规定的方式,规定新的生产线需要达到最低的生产规模是15万辆。否则政府不批准设立新的生产线。有些企业为了满足政府批准设新线的条件,不得不投资年产15万辆规模以上的生产线,由于当时国内需求并不够大,对外出口又缺乏竞争力,市场容纳不了那么多的汽车企业。企业做了那么大生产规模的投资,结果生产不了那么多的车,形成了过度投资,不得不为此承担过度的财务成本,使企业的价格也高居不下,完全缺乏市场竞争力,也不可能取得好的经营效果。出现这种情况的关键是,在提出汽车产业发展规划和目标时,技术分析是有缺陷并且是不到位的,这使得政策目标、政策手段和政策实施都存在一定的问题。
       第二个层面的要求是政治上必须是可行的。这里所指的政治可行性不是指在政治上要坚持四项基本原则,而是利益结构的平衡。还是以汽车工业为例。汽车行业的规划似乎不是一个严格的政治问题,但一旦规划确定的布局重点是“三大三小”,就涉及到利益的博弈了。因为很多地方政府出于本地税收和就业的利益考量,都想上汽车工业项目。一旦中央政府的汽车产业规划确定“三大三小”的布局,就意味着别的地方就难以再上被国家批准的项目了。这就是一个政治问题。因为一旦政府确定了企业产业的布局,也就确定了汽车产业利益的地区格局。所以,规划所涉及的产业布局问题,往往就是一个利益平衡问题。如果这种产业布局导致的地区利益冲突不能实现平衡,实际上产业布局规划也是难以实现的,因为那些利益受损的主体如果不认可国家确定的布局,就必然会想办法来违反这个格局。事实上,我国汽车行业最初确定的“三大三小”的格局,并没有真正形成。汽车工业上百家企业并存且相互竞争的格局,最终促进了汽车工业的发展和竞争力的提高,市场结构的改善和产业布局的完善,并不是一个政府规划可以解决的问题。因为技术上的合理性,难以通过政治利益的平衡来实现。只有市场竞争,才能最终促进合理经济规模和布局的形成。
从技术的角度来看规划的合理性,更多的是一个技术经济分析方面的问题,也就是说要解决技术合理性问题。比如,大家在做城市规划分区时,规划在确定哪个区可以作为工业区,哪个区是商业区,哪个区是居住区的时候,首先要按照城市规划分区理论和技术要求,来进行分区的技术因素分析,甚至要用比较复杂的数学模型来进行测算,一般来说,城市规划的功能分区,不能违反这个技术标准的要求。如果大家在城市规划分区时违反这个技术要求,其结果很可能是非常不合理的。很多城市的交通拥挤、居民交通成本过高、中心区环境污染,或者更通俗一点说,就是老百姓不方便等问题,在一定程度上与城市规划功能分区不合理带来的布局不合理,都有着十分密切的关系。 
       但是,城市规划的功能分区也是一个政治问题。城市功能分区一旦确定后,不同区域居民的利益可能就会受到不同的影响,会对功能分区产生一些不同的看法。居民对这些问题的看法不会建立在技术标准上,而是建立在自己利益的是判断的基础上。比如说我住的这个区如果被定位为商业区的话,如果这一带的大多数居民认为这个商业区给他带来很多收益的机会,而且大多数居民把收益看的很重,那么大多数居民会认为自己功能分区的受益方,并在政治上赞成这个分区定位。如果这个区被定位工业区,区内或周边的大部分居民可会认为工业区会有较重的工业污染,不利于身体健康和方产升值,大部分居民会认为自己是利益受损方,肯定对这个分区定位提出反对,必然带来一些政治上的负面后果。
       在政治上如何使一个规划趋于合理,需要通过协商来达成一致。所以规划的编制在政治上要取得一致性,主要是一个程序性问题,需要通过一个合理的规划或公共政策制订程序安排来实现。


      二、为什么规划的政治合理性主要靠程序安排解决
       根据我个人对这个问题的理解,主要原因有以下几个方面:
       第一,规划的结果会影响不同利益主体的利益。比如,大家过去在规划中曾经提出西部大开发战略,这是为了照顾西部地区的利益。但当你提出这一倾向的时候,其他地区就可能有不同看法。东部地区和中部地区都会关心,我所在的地区该怎么办?每个地区都会有自己的呼吁和利益诉求。比如,当大家有了东部“率先”、“西部大开发”,中部就会自我挖苦地说:“大家中部只能塌陷了”,还有的说:“我既不是东,也不是西,我中部不是东西”。这些说法虽然听起来有点黑色幽默,实际上反映了当大家提出西部大开发战略时,实际上就确定了某种影响未来利益分配格局的导向,这会影响中部地区居民的利益,于是这部分群体采取了一种近乎幽默的方式来回应。于是大家在区域开发格局中又有了“中部崛起”的概念,后来又提出了“东北等老工业基地振兴”。最终的结果是,在规划中体现的区域总体战略是:东部率先实现现代化、西部大开发、中部崛起、东北振兴。这样全国就没有什么地方可以塌陷的了。这就是程序的结果,是政治妥协的结果,最终使大家看不出那是区域发展的终点了。
       第二,不同利益主体之间的利益冲突会影响规划或政策的实施。从上面的例子可以看出,规划的结果一定会影响不同利益主体的利益。问题是这些不同的利益主体之间的利益经常会有冲突。城市内部分区会导致利益冲突,区域发展战略的提出也会导致利益冲突。这是因为资源是有限的。如果政府认真实施西部大开发战略,就要把更多资源配置到西部地区去,就意味这别的地方所得到的政府资源配置在比例上可能降低。刚才大家所举的汽车工业的例子也是如此,当大家把“三大三小”作为布局重点的时候,实际上大家在限制市场准入,不是“三大三小”的项目,你就得不到政府的批准。如果自己干就要冒很大的风险,就可能出现江苏铁本的结果。如果相互冲突的利益得不到协调,任何一个规划或政策的实施就会成为问题。汽车产业政策“三大三小”格局如果得不到广泛认可,很多地方政府就会违反政策自己干,汽车行业企业规模小、数量多、布点分散等问题就不可能得到解决,一些地区甚至不惜动用地方保护主义的手段来维护自己的利益。更微观一点的案例包括一座电站甚至一个工厂的布局,也可能因为利益冲突问题解决不妥而导致项目实施的困难,如水电站布局和建设规划所导致的移民问题,就是利益冲突问题,这类问题解决不好,也会影响项目的实施,有的甚至会导致群体性暴力事件,如四川的瀑布沟电站群体性事件。
       第三,利益冲突过大将导致规划或政策的难产。如果说一个规划或公共政策对不同利益主体之间的利益结构调整过大,也就是导致的利益冲突过大,又没有经过很好程序性安排协调的话,最终的结果是什么?如果大家必须履行一个民主的投票过程,可以预见的结果是这个规划很难通过。我国各地的五年规划需要经过当地人民代表大会批准,需要履行投票程序。如果经济社会发展规划的一些内容对某些地方的发展或某个群体的发展产生过大的不利影响,一定会在那些地方发生反弹。届时在人大履行投票程序通过的时候,那个地方的代表或利益受损群体的代表一定会投反对票。
       这里有一个真实的事例。全国国民经济和社会发展“十一五”规划在2006年人代会讨论的时候,www.yabovip11.com很多代表认为“十一五”规划提出的主体功能区理念,特别是对优化开发区的一些发展要求,限制了浙江发展。限制了包括浙江、长三角、珠三角在内的发达地区的发展。当然,在大家看来这是一个误解,因为大家对优化开发区的发展要求是走集约化和结构升级的道路,因为这些地区的开发密度已经偏高,资源环境承载力已经开始下降,老的发展模式已经难以为继了。既然浙江代表有这样的误解,在浙江代表团讨论的时候,大家对这一点就会有非常不一样的看法甚至是批评。大家发改委领导对此非常重视,专门派了一位司长去浙江团说明。这种现象表明,一旦一个规划内容涉及到对不同利益主体的影响,特别是负面影响过大的时候,很难保证规划在民主决策过程中能够通过。浙江哇哈哈董事长宗庆后为此还专门提交了一个提案。为了办理这个提案,我到杭州向宗庆后代表说明“十一五”规划提出的主体功能区概念,先容不同主体功能区的内涵。他听完我的说明后很高兴,不仅表示理解,还领着我到他的企业参观,给我提了很多影响他企业发展的问题。
       这些个案例说明,随着决策程序的民主化程度不断提高,利益受损人发觉自己的利益受到影响的时候,会通过各种渠道来提出意见,让规划得不到通过,或促使你修改规划内容。所以大家说规划涉及的政治合理性问题,最终需要靠一个合理的程序安排来解决。


       三、规划编制程序的安排是政治制度的产物
从一般抽象的角度看,一个专制的政体,政府规划的编制更多是专注技术合理性,是专家精英的事情,而不必太在乎政治的合理性。当然这并不意味着专制政府不把人民福利作为自己追求的目标。对于一个专制的体制来说,大部分的政策问题,主要是政府层面决策的问题,不需要经过民主的决策程序,所以不用关注其政策会带来什么样的不同的政治反映。因为大多数专制政体都认为自己就可以代表全体人民的利益。在这种体制下,规划编制所关注的问题,就是决策精英们考虑的问题,更多是侧重于技术上是不是合理。因为在政治上专制的政府不存在政治对立面,不用去考虑太多政治的合理性问题。在专制体制下,如果政策制定者的专业素质是足够的,规划或公共政策的技术合理性,一般不会存在较大的问题,由于不存在民主决策程序中的讨价还价,往往具有更高的决策效率,其不足就在于缺乏利益协调和平衡的过程,可能产生政治方面的问题。
       对于一个民主政体来说,它的规划编制除了追求技术合理性之外,必须要考虑政治合理性。因为任何一个公共政策和规划,必须通过一个民主决策的过程。在民主决策过程中,不同的利益主体可以通过自己的代表影响决策。不同利益主体可以通过其代表,提出各种各样的要求来改变不符合其利益的规划内容。这些内容是可能技术上合理,但是政治上不合理。国外研究公共政策,从事公共管理,非常关注这个问题。一个技术上完全合理的规划和公共政策,有可能在政治上不具备可行性,而难以获得民主决策程序的通过。
       我过去在哈佛大学肯尼迪政府学院学习公共管理专业时读过很多案例,不少案例都是学生根据自己工作的经历写出来,经过教授抽象整理后作为教案的。很多案例涉及的任何一项措施,无论是规划、政策,还是改革,一旦提出来,最后能不能有效实施,是案例分析关注的重点,因为这直接关系到公共政策制定和实施的效率。因此大家在做案例分析时有一个基本的框架,就是技术合理和政治合理的分析。技术分析需要学生具有较好的经济分析能力,以及其他一些专业常识和技术分析手段。政治分析的基本方法就是把规划、政策、改革、重大项目等涉及利益相关方(STAKE HOLDERS)找出来,并且把利益受益方和受损方都分别列出来,然后再对比分析这些利益主体之间政治力量的平衡?如果利益结构失衡导致的政治力量对比过于悬殊,常常导致规划、改革和政策实施的失败。我个人觉得,公共政策制定或管理规则的制定,最难的不是追求技术上的合理性,而是设计一个合理的机制取得政治上的利益平衡。
       中国执政党和政府是代表人民利益的,政府的意图就应该是人民的意愿,因此过去在中央计划体制下,国民经济和社会发展计划主要体现的是政府的意图,国民经济和社会发展的方向、目标,重点、政策的确定,都是政府在做主。甚至主要资源的配置也是由政府来完成的。政府代表的就是国家利益,国家利益是至高无上的。所有局部和个体的利益,都必须符合国家利益。所以那个时候的规划,程序性的考虑主要不是从政治上考量的,如果有程序性的安排,也主要是出于技术目的做出的。那时候国家规划和计划的主要利益协调机制就是全国计划会议,计划会议协调不了的问题还可以上交到国务院或党中央,各方利益代表,包括不同产业领域、不同企业、不同地方的代表,在全国计划会议上进行协调和平衡,据说那时候的全国计划会议一开就要开上近一个月的时间。但是,随着政治经济体制的不断改革和演变,社会利益主体的不断多元化,我国公共政策制定也开始越来越多地关注程序性制度安排的设计,在决策过程中引入更多的公共参与机制,来协调平衡有关各方的利益。许多政策和规划在决策过程中,都要广泛听取各个方面代表或者专家的意见,这实际上就是通过决策过程的民主化,来求得重大决策技术和政治合理性的统一。


      四、如何设计合理的规划编制程序
       一个合理的规划编制程序,关键在于确保规划技术合理与政治合理的统一。技术合理与政治合理的统一,可以奠定规划有效实施的技术和政治基础。如果一个规划技术上合理,政治上很合理,一方面规划在民主决策程序下难以出台,另一方面即便是出台了,由于得不到广泛的认同和响应,也难以得到有效实施。反过来,如果一个规划政治上合理,技术上不合理,这个规划最后实施的结果可能是一个灾难。
      举一个极端的例子,如果中央政府每一个地方都规划布局一个大型汽车制造厂或大型炼油厂,一定会得到所有地方政府的欢迎,政治上会得到高度拥护,但技术上明显是不合理的,其结果要么是一些企业巨额亏损造成投资浪费,要么就是总量上的产能过剩或过度竞争。
      再以电力规划为例。从技术角度看,首先,电力行业产能的规划首先应该与经济社会发展的电力需求基本一致,差距过大在技术上是不合理的;其次是电源的空间布局问题,这涉及到发电燃料种类和燃料产地、用电需求的空间分布、项目所在地资源环境承载力、燃料运输与电网运输的经济合理性等诸多技术问题。电厂是很多地方政府的重要税源,电力建设规划如果在政治上满足所有地方的需要,就好比给地放送了印钞票的机器。在这个问题上,技术合理和政治支撑完全一致的结果是难以实现的,所以电力规划涉及到的讨价还价过程十分复杂,如果不能兼顾技术和政治的统一,就很难成为一个好的规划。
      规划编制程序的完善是经济社会发展、制度改革的必然要求。从规划编制和政府公共政策制定的客观需要看,大家毫无疑问需要设计一个合理的规划和政策决策程序,以确保规划和政策的科学性和可操作性。但大家应该看到,规划编制程序的具体设计,与一个国家的政体演变、公共管理模式和民主化进程有密切的关系。随着我国改革开放以来社会经济结构的演变、经济和政治体制的变化,我国国民经济和社会发展规划以及其他各类规划的编制程序,也相应发生了变化,规划编制程序的环节更多,决策过程更加复杂,不同利益群体的参与面更加广泛,参与程度更深。规划的编制开始由政府内部走向公开。
       完善规划编制程序也是促进规划体系合理化的要求。我国政府编制的规划时多类型的和多层次的。既有不同领域的专项规划,也有不同层级政府编制的规划。不同规划之间存在上下左右相互协调的客观要求,而这一协调必须通过规划编制程序的合理安排来实现。国民经济社会发展规划作为一个统领性的综合性规划,涉及经济社会发展的各个方面,其内容也随着发展内涵的变化在不断更新和调整,特别是随着科学发展观的提出和贯彻落实,经济社会发展规划所涉及的内容有了进一步扩展,资源环境、国土开发、区域协调城市化发展等方面的内容不断得到强化。这使得国民经济社会发展规划与其他领域的专项规划,以及与地方政府编制的规划之间的关系日益紧密,从而使经济社会发展总体规划与其他专项规划之间的协调至关重要要。
      从大家的实践看,国民经济社会发展规划编制程序的安排主要涉及以下几个方面:
      一是完善规划编制程序的制度建设。这一工作启动于“十五”计划的编制。考虑到不断完善规划内容确保规划内容科学性和可操作性,促进规划决策程序民主化,以及完善国民经济和社会发展规划体系,促进规划体系内各类、各层级规划之间的相互协调的要求,原国家计委在编制国民经济和社会发展“十五”计划时,就对规划编制程序的制度建设做了积极尝试,希翼通过对规划编制程序的完善,解决规划内容中涉及的利益协调问题、规划体系中涉及的相互矛盾以及重复编制等问题。在经过深入研究并广泛征求有关方面意见基础上,国务院办公厅转发了原国家计委提出的关于规划编制方法和程序的引导意见。这是国务院办公厅发布的专门规范国民经济社会发展规划编制方法和程序第一个文件。这个文件是标志性的,是在经济社会发展规划编制方面作出的第一个制度性安排。国务院办公厅转发的这份文件对规范规划编制行为、方法和程序,取得了十分积极的效果。地方政府也加强了这方面的工作,并相继发布了一些类似的文件,为各级地方政府编制国民经济社会发展规划提供了可供遵循的规范。根据“十五”计划的实践和总结,在“十一五”规划编制研究准备阶段,国家发改委试图将规划编制方法和程序的文件规定进一步上升到法律法规的层面,但由于在规划体系的组成及其不同规划之间的关系定位上存在部门之间的不同看法,这一努力最终未能取得最初想要实现的结果。尽管如此,国务院在国家发改委提交的规划编制条例送审稿基础上,还是专门发布了《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》。新发布的文件从行政效力的层次上比“十五”计划编制时国务院办公厅转发国家计委的文件有了进一步提高。这说明有关方面对于规划编制方法和程序的制度化的认识,有了进一步的提高和统一。这也是迄今为止国内最权威的一份规范经济社会发展规划编制行为的文件。
       二是按照建立健全规划体系的要求,明确了各级各类规划的定位和相互关系。按照国务院文件的规定,确立了经济社会规划三级三类的规划管理体系。将国民经济和社会发展规划按行政层级,分为国家级规划、省(区、市)级规划、市县级规划;按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。按照上述划分,文件规定国家总体规划和省(区、市)级、市县级总体规划分别由同级人民政府组织编制,并由同级人民政府发展改革部门会同有关部门负责起草;专项规划由各级人民政府有关部门组织编制;跨省(区、市)的区域规划,由国务院发展改革部门组织国务院有关部门和区域内省(区、市)人民政府有关部门编制。文件还明确了总体规划、专项规划和区域规划的定位,总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划,是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据,其他规划要符合总体规划的要求。专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划,是总体规划在特定领域的细化,也是政府引导该领域发展以及审批、核准重大项目,安排政府投资和财政支出预算,制定特定领域相关政策的依据。区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划,是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省(区、市)的区域规划是编制区域内省(区、市)级总体规划、专项规划的依据。文件还划定了编制国家级专项规划的重点领域。规定编制国家级专项规划原则上限于关系国民经济和社会发展大局、需要国务院审批和核准重大项目以及安排国家投资数额较大的领域。主要包括:农业、水利、能源、交通、通信等方面的基础设施建设,土地、水、海洋、煤炭、石油、天然气等重要资源的开发保护,生态建设、环境保护、防灾减灾,科技、教育、学问、卫生、社会保障、国防建设等公共事业和公共服务,需要政府扶持或者调控的产业,国家总体规划确定的重大战略任务和重大工程,以及法律、行政法规规定和国务院要求的其他领域。这一规定的重要含义是减少在竞争性领域编制国家级专项规划。文件合理确定了编制国家级区域规划的范围,规定国家对经济社会发展联系紧密的地区、有较强辐射能力和带动作用的特大城市为依托的城市群地区、国家总体规划确定的重点开发或保护区域等,编制跨省(区、市)的区域规划。其主要内容包括:对人口、经济增长、资源环境承载能力进行预测和分析,对区域内各类经济社会发展功能区进行划分,提出规划实施的保障措施等。
        三是加强规划编制过程中的公众参与和专家论证。按照规划编制程序和方法的规范要求,在规划编制过程中,重点从四个环节扩大社会公众的参与:一是在前期研究阶段,通过招标的方式就规划所涉及的重大问题,选择研究机构和专家进行研究并提出研究报告,参与研究的主题不仅有政府内部的职能部门和研究机构,还包括国内知名的高校、研究机构和专家,以及世界银行、亚洲开发银行等国际机构;二是通过各类媒体欢迎全国人民为规划编制献计献策。三是实施规划编制的专家论证制度,并规定了专家组成中必须具有一定比例的领域外专家。四是在编制过程中听取人大代表和政协委员的意见。这些规定不仅受到了社会各界的广泛响应,更重要的是规划编制过程的广泛参与,可以为重大问题的研究与决策判断,提供不同视角的解决思路,同时也有利于通过公众的广泛参与,了解社会各界对规划内容的重点关注,有利于政府有针对性地提出对策。这一方法起始于“十五”计划的编制,在“十一五”规划编制期间得到了进一步巩固和完善。以“十五”计划编制为例,当时大家通过各种渠道收到的人民来信就多达一万多封,当时规划司不仅安排了专门人员阅读人民来信提出的建议,最后国家计委还实行了评奖制度给优秀建议颁奖,调动了人民群众参与规划编制与决策的积极性。规划编制的公众参与,真正体现了“规划是老百姓自己的事”的理念,越是基层的规划,越应该体现这样的理念。也许有人会提出,你们这样做形式大于内容,我个人认为这是非常片面的看法,如果连形式都没有,就更不可能有内容。在这个问题上,大家的政治领导人非常重视,从总书记到总理,都在规划编制的不同阶段,采取不同方式听取社会各个方面对规划的意见和建议,一些好的建议和意见,也在规划中得到了体现。
       四是完善规划编制的协调衔接机制。为了加强各级各类规划之间的相互衔接与协调,形成规划合力而不是造成规划之间的矛盾与误导,文件从规划前期工作开始的各个环节,都规定了衔接协调的具体要求和做法。在规划编制的前期工作阶段,必须在充分研究基础上,就规划编制的必要性、衔接单位、论证方式、进度安排和批准机关等,送有关部门进行协调。需由国务院批准的专项规划,要拟订年度计划,由国务院批准后实行。编制跨省(区、市)区域规划,由国务院发展改革部门会同有关省经国务院批准后实施。在规划编制过程中,要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划,下级政府规划服从上级政府规划,专项规划之间不得相互矛盾的原则,加强相互之间的衔接协调。文件规定省(区、市)级总体规划草案在送本级人民政府审定前,应由省(区、市)发展改革部门送国务院发展改革部门与国家总体规划进行衔接,并送相关的相邻省(区、市)人民政府发展改革部门与其总体规划进行衔接,必要时还应送国务院其他有关部门与国家级专项规划进行衔接。相邻地区间规划衔接不能达成一致意见的,可由国务院发展改革部门进行协调,重大事项报国务院决定。专项规划草案由编制部门送本级人民政府发展改革部门与总体规划进行衔接,送上一级人民政府有关部门与其编制的专项规划进行衔接,涉及其他领域时还应当送本级人民政府有关部门与其编制的专项规划进行衔接。同级专项规划之间衔接不能达成一致意见的,由本级人民政府协调决定。文件还规定跨省(区、市)的区域规划草案由国务院发展改革部门送国务院其他有关部门与相关专项规划进行衔接,特别是要与城镇体系规划、土地利用规划等相衔接。这些涉及规划协调和衔接的规定在“十一五”规划的编制过程中,得到了较好的体现。这对于加强规划之间的协调,保障规划的有效实施,提高规划实施效率等方面,都具有非常积极的意义。
      五是加强规划的审批和发布管理。规划的审批主体和审批环节,也是规划编制过程的重要组成部分。文件对规划提交审批和基本条件和不同审批主体的审批权限作了规定。在规划审批的基本条件和内容上,规定规划编制部门向规划批准机关提交规划草案时,必须同时报送规划编制说明、论证报告以及法律、行政法规规定需要报送的其他有关材料。其中,规划编制说明要载明规划编制过程,征求意见和规划衔接、专家论证的情况以及未采纳的重要意见和理由。在规划审批权限上,文件规定总体规划草案由各级人民政府报同级人民代表大会审议批准。关系国民经济和社会发展全局、需要国务院审批或者核准重大项目以及安排国家投资数额较大的国家级专项规划,由国务院审批;其他国家级专项规划由国务院有关部门批准,报国务院肌?悸堑焦婊纳缁崾粜院鸵忌缁嶂魈逍形⑻逑终腿嗣褚庵镜淖饔茫募娑ǔ伞⑿姓ü媪碛泄娑ㄒ约吧婕肮颐孛艿耐猓婊ǘǔ绦蚺己笥Φ奔笆惫肌


      五、现有规划编制的程序性规定存在的不足
      尽管通过“十五”计划和“十一五”规划的编制,大家在规划编制程序的规范上做了很多尝试和努力,奠定了进一步规范化和制度化的基础,但从实践看,我个人认为还存在进一步完善的空间和环节。
      一是规划编制程序安排中规划主管部门的自由裁量权过大。这是因为目前规划程序性安排的提出,都是规划编制主管部门自觉提出的一种安排,不是迫于外力推动形成的一种制度安排。这种安排的合理性,是基于规划管理部门或编制部门自觉认识的基础上,而不是完全取决于规划编制程序的合理性。在规划编制过程中,规划管理部门或编制部门人为影响编制程序的空间依然存在,部门利益和局部利益对规划编制程序和内容的左右,仍然具有较大的可能性。这种可能性的存在,会对一些规划的科学性与合理性产生不利影响。
      二是规划编制程序安排的规范性还不够。到目前为止,大家还没有关于规划编制程序的法律意义上的制度安排,这意味着规划编制程序具有一定的随意性。在实际工作中大家会发现。随着时间的不同,随着领导人的不同,随着规划编制主体理念的不同,规划方法和编制程序会具有不同的路径。如果大家都认为规划编制程序的制度安排是合理的话,是一种完善规划编制工作的需要,就应该把它法律化,制度化。目前,有关部门还在继续进行这样的尝试,但由于规划工作领域还涉及不同部门之间的权力和利益安排,这一工作的进展步履艰难。
       三是目前的规划体系还比较混乱,不同规划之间关系存在较大不一致性。有心人实际上会发现,国务院关于规划工作的文件所规范的实际上只是经济社会发展规划编制工作。而在实际工作中,城市规划和城镇体系规划,土地利用总体规划等的编制行为,并不受这一文件的约束。这使得国民经济社会发展规划、城镇体系规划和城市规划、土地利用规划三张皮的现象难以解决。但事实上,随着科学发展观的提出而导致的发展内涵的丰富,经济社会发展规划越来越多地涉及到城市发展、空间布局等内容,因此三类规划之间相互协调的要求越来越高。在基层,特别是在一个比较小的空间范围内,同时分别编制经济社会发展总体规划、城镇体系规划、土地利用规划,不仅没有必要,而且容易导致规划资源的浪费,导致规划之间的不一致或相互矛盾。在编制“十一五”时,大家按照“三规合一”的理念,在全国六个市县开展了规划改革的试点,将经济社会发展、城镇体系、国土空间布局等结合在一起编制统一的规划,这是一个很好的尝试。这种尝试证明三类规划时可以合一的,这种合一可以更好地发展规划的作用,更好地整合规划行政资源。当然,不同层级政府在调整优化规划体系方面,会存在不同的要求。但加强规划体系的整合,是贯彻落实科学发展观的必然要求,虽然任重道远,但值得为此继续努力。
       四是规划编制主体和规划实施主体的同一性导致不同规划的利益承载。比如,国家发改委编制经济社会发展规划,同时也实施这个规划。城市建设部门编制城市规划,也实施城市规划。土地管理部门编制土地规划,也实施土地规划。其他专业部门负责编制一些专项规划,也负责实施这些专项规划。这种规划编制主体和实施主体的统一,使得规划编制和实施工作,承载了一些部门的利益和权利。许多规划之间的争议实际上是部门的利益和权益的争执。这对加强规划之间的协调、完善规划体系具有极其负面的影响。任何一项公共政策的制订者和政策实施者的行政职能分开,使公共管理改革的发展趋势,事实证明可以大大改善上述现象,使公共政策更加符合客观实际和科学合理的要求,而不是以承载部门权利和利益作为出发点。如果大家把规划作为公共政策对待,规划的编制和规划的实施责任有所分离,对于规划编制和实施都是有好处的。当然,实现这样的职能分离,在中国还需要走很长一段路。
       上面这些看法是建立在我个人价值判断基础上的认识,不一定对,也不一定符合实际,一定会有人对此有不同看法,我提出来的目的只是供大家思考和讨论。


       六、关于规划评估的制度安排
      (一)为什么要进行规划评估
        这里所说的规划评估,是指规划对实施结果的评估。回答这个问题前,大家可以回顾一下公共管理改革曾经发生的重要改革潮流。在西方国家特别是美国、澳大利亚、新西兰等国,上世纪九十年代以来,他们开始检讨公共管理的绩效问题。在美国当时的戈尔副总统领导下,开始了如何改进公共管理绩效的系统思考。公共管理或公共政策的绩效评估也随之提出。美国政府各部门开始按照绩效管理的要求,编制各部门的战略规划,这些战略规划往往还有政府预算作为支撑,国会会委托专门的机构对各部门战略规划的实施进行绩效评估。在澳大利亚,有一个生产力委员会,专门负责对各部门的公共管理绩效进行评估。应该说,绩效评估已成为西方国家公共管理的主要内容。
       大家对经济社会发展规划实施效果的评估,应该说也属于公共管理绩效评估的范畴。当然,大家对规划实施效果的评估,并不是受到西方国家公共管理改革的影响,而是大家对我国规划编制实施制度完善的一种自我认识和尝试。从“十五”计划实施开始,大家做了规划实施效果的中期评估。通过规划实施的中期评估,大家有两个明显的体会:一是规划实施的阶段性评估,可以为规划的修正提供重要的研究基础。规划编制部门或上级审批部门,可以根据规划实施的评估结果,对是否修正规划作出决策,同时可以对规划实施效果不佳的原因和责任主体进行分析和判断。二是可以为编制新的规划提供研究基础。通过阶段性评估,评估报告会根据规划实施环境的变化,提出修正规划的建议,或提出下一轮规划编制是应该解决的问题。这些评估分析,往往对新规划的编制具有重要的参考价值。
        以“十五”计划中期评估为例,大家通过对“十五”计划的中期评估发现,“十五”计划提出的经济增长等目标的实现程度很高,但社会领域、环保和生态建设等领域的发展目标实现程度就不尽如人意,经济社会发展不平衡、不可持续的问题比较突出,产业结构、城乡结构、区域结构等问题更加突出。经过评估分析,大家将造成这一现象的原因归结为不合理的发展理念。据此,大家提出应该树立新的发展观,遵循更加平衡的统筹发展的理念或模式。后来的事实证明,这种分析和判断得到了广泛认可,特别是得到中央的高度重视,为科学发展观的提出奠定了分析研究的基础。
      (二)如何进行规划评估
        在回答这个问题之前,首先应该明确的是规划评估究竟要评估什么,想得到什么?要评估的内容很好理解,就是要评估规划提出的发展目标和任务是不是得到了有效实现,所谓有效就是“按时、按量、按质”的实现。按时就是实现进度问题,按量就是实现的具体规模,按质实际上是一个投入产出效率问题。想通过评估得到什么?最基本的就是对规划实施程度的一个客观判断,其次是对改进规划实施效果的建议,最后是完善改进规划的意见和建议。为了达到规划实施效果评估所应该取得的效果,开展规划实施效果的评估应该注意以下几个方面的问题:   
       一是合理选择规划评估指标。通过什么指标来反映不同领域的规划实施绩效,是进行规划实施评估需要认真对待的问题。从规划内容看,有些领域已经有了具体的指标,但有些领域特别只提出定性要求的一些领域,并没有明确的规划指标。在这些领域,需要大家寻找合理的指标来加以检测和评估。指标的选取,必需首先保证是可测量或是可监测的。我记得在过去学校学习时曾读过一个美国的案例。美国发现美墨边境口岸是一个重要的毒品走私的通道。为了解决这个问题,他们想了很多办法,做了很多安排。希翼解决这个问题,美国人想了很多办法,效果均不理想。因为在不同的办法中,还需要比较实施成本之间的优劣。如果在海关采取极端措施,对每一辆过往车辆都进行检查,可能会堵住毒品,但一辆一辆车检查不仅效率低,而且成本很高,很多正常的通关也给限制住了。这种方式在美国的体制下,是难以被接受的。后来他们在通关口岸道路上设置了之字型的道路,道路两侧都有隔离墩,通关车辆必须经过之字形道路进入口岸通关,在此基础上实行的是抽检制度。原来实行抽检制度时,如果后面的车辆看到前面车辆在接受检查,或感觉当天的检查比较严格,藏毒的车会掉头回去,等待时机再过关。现在一旦进入之字形通道排队,即便发现要抽检或检查严格,也没法退出去往回走,就使得很多藏毒的车辆不敢轻易冒险。但是最终效果到底怎么样?通过什么指标来评估这一做法的效果呢?他们最后选择了美国市场毒品的价格。因为进入美国的毒品通道减少后,毒品的价格一定是上升了。通过监测美国市场上毒品的价格,发现采取那种制度之后美国市场毒品的价格明显上升。通过这个指标评估,他们认为新实施的抽检毒品的制度安排是有效的。从这个案例大家可以看出,选择合理的可测量的指标,是规划评估的关键。
       二是对评估指标体系进行监测。评估指标体系一旦确定之后,就要对评估指标进行监测。前面大家提出所选择的规划评估指标必须是可测量的,实际上是规划评估指标可监测的重要基础。对规划评估指标的监测不是五年计划完成之后才来做,而是在规划实施过程中就要逐月,逐季、逐年来监测。只有通过这种连续的监测,才能为评估奠定基础,大家才能通过监测发现其中的问题。从这个角度来看,大家对规划评估指标体系的设计,研究的深度还不够,既包括不够系统的问题,也包括数据采集和数据质量等问题。
       三是合理选择评估主体。由谁来进行规划实施效果的评估,对评估报告的客观性、公正性和独立性具有重要影响。“十五”计划的中期评估是一个很好的例子。“十五”计划中期评估是由原国家计委规划司来做的,为了保证评估报告的客观性和公正性,大家在评估过程中引入了第三方辅助评估,大家通过问卷的形式,请政府外部不同领域的专家,对“十五”计划不同领域的实施效果发表意见。但这一做法具有一定的局限性,因为就一个专家而言,他只能凭印象来回答,不具备对你“十五”计划的整体实施效果进行监测的能力。这些外部专家的观点,只是政府内部进行评估的参考,他们并不能系统影响评估报告的结论。另一个问题是,政府的规划编制和实施部门做评估,对问题的阐述和责任主体的追究会有失公允,出于政治的考量,会影响评估报告的结论和评估报告的使用。比较理想的状态是由一个经过人大任命或指定的第三方机构,独立于规划编制部门进行规划实施效果的评估,是规划评估报告的结论不受部门间政治的影响。
       四是合理追溯不同规划指标背后的责任主体。就经济社会发展规划而言,如何就选定的规划评估指标进行评估并追溯责任主体,是一个十分复杂而困难的问题。一是部分规划指标涉及的是市场竞争领域,其实现程度主要受市场环境变化的影响,更多体现得是市场主体行为的结果,具有较大的不确定性,政府可作用的程度有限,难以进行责任推断。二是即便是部分受政府指责影响较大的领域,由于规划指标的提出与实现规划目标所需的资源配置之间并没有必然的联系,也难以进行责任主体的推断和追溯。出于为今后合理追溯责任主体奠定基础的考虑,大家在提出“十一五”规划指标体系时,专门将规划提出的发展指标分为约束性指标和非约束性指标两大类。其中约束性指标主要是公共领域政府可以发挥较大影响的发展指标。在追究责任方面,对约束性指标要更严格,甚至可以找到对应的政府部门。对于约束性指标一定要加强这种责任主体追究的评估。在这方面,大家目前规划指标的提出,实现指标的资源配置和责任追究之间,还缺乏合理的衔接。这种缺陷使得大家对规划实施效果进行评估时,很难进行真正意义上的绩效评估,也就是投入产出效率的评估。
        五是合理使用评估结果。如何利用规划实施效果评估的结果,直接关系到规划评估的作用和效果。最理想的方式就是评估结果出来之后能够迅速反馈到决策层面,并根据评估报告提出的建议对规划的方案进行修正,或者是对规划实施不力的领域加强实施措施。但这一进程实际上也受到谁是规划评估主体等诸多因素的影响。一般而言,由规划编制和实施主体对规划实施效果进行评估,如果规划实施结果不利于规划编制或实施主体,出于政治上的原因,评估报告往往难以得到合理的应用。最理想的状态是由第三方受命于最好权力当局,进行完全独立的评估就评估结果提出独立的处置建议,由最高权力当局再追究相关责任主体的责任,并提出改建的解决办法。
       在“十五”中期评估实践的基础上,出于对规划实施效果评估制度化的考虑,《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》还专门就建立规划的评估调整机制,做了原则性的规定。文件正式提出要建立并实行规划评估制度,并规定规划编制部门要在规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估,及时发现问题,认真分析产生问题的原因,提出有针对性的对策建议。评估工作可以由编制部门自行承担,也可以委托其他机构进行评估。评估结果要形成报告,作为修订规划的重要依据。有关地区和部门也要密切跟踪分析规划实施情况,及时向规划编制部门反馈意见。文件还规定,要根据对规划实施效果的评估和分析,适时对规划进行调整和修订。经评估或者因其他原因需要对规划进行修订的,规划编制部门应当提出规划修订方案(需要报批、公布的要履行报批、公布手续)。总体规划涉及的特定领域或区域发展方向等内容有重大变化的,专项规划或区域规划也要相应调整和修订。应该说,这是迄今为止,国内对规划实施效果评估及其结果运用的最完整的制度性规定。作为结果,全国人大今后还会专门讨论“十一五”规划中期评估,是一个很大的进步,可以说是规划评估、调整制度不断完善的一个积极表现。
       总的来看,我国规划编制程序和方法的制度化,还有很大的改善空间。完善这项制度,还有很长的路要走,有很多需要进一步探索的问题需要解决。现有制度和基本做法的实践,还只是个开端,还需要在实践和总结的基础上不断完善。这涉及到许多很复杂的要素,需要大家不同领域的规划工编辑持续不断的努力。更重要的是还需要基本经济制度、政府管理制度、政治体制改革、法制社会的建立等多方面的完善与配合,没有相关领域的改革与配合,规划制度的完善将是难以取得系统突破的。

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