亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第35期 2009年>> 区域发展 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/11/14
城乡供水一体化价格管理机制的探索
温岭市发展和改革局课题调研组

      水是人类赖以生存、不可或缺的资源,人类在生活、生产、经营活动中离不开水,水被视为人体的血液,生命延续的造血功能,与粮食同等重要的基本生活资料。实现城乡供水一体化,让广大人民群众都能饮用上安全清洁的卫生水是最直接、最迫切、最现实的民生工程;是实现公共基础设施均衡化发展,提高人们的物质水平、生活质量、健康程度、文明进步的标志之一;实现城乡供水一体化,也是拉动内需,促进经济社会发展的必然要求;供水价格事关群众的利益负担和承受能力,事关加速推进供水一体化的进程。长期以来,水资源短缺、水利用方式粗放和水环境生态恶化的多重挑战,使温岭市城乡供水基础设施建设滞后于经济社会的发展需求,水的可持续利用领域面临着严峻的考验。供水体系不一,职能主体交叉,供水模式多样、管网建设多重、管理水平低下,统筹调配不顺、运营成本较高,供水价格难以形成科学合理的管理机制,已成为各级政府和广大群众关注的焦点,近年来,每年市党代会、人代会、政协代会代表都对加快实现城乡供水一体化,实现同网同质同价提出提案和建议,已成为广大群众最为迫切的期盼,如何形成城乡供水一体化价格管理机制是值得大家研究和探索的课题。


      一、温岭市供水管理体制的基本情况
     (一)供水现状
      目前,全市建有各类水厂150多家,其中市级1家,镇级10家,村级供水站(点)141家。全市人口120万人、外来流动人口59.24万人,实现初级自来水供给人口109.71万人,占本地总人口的91.4%。利用水库水源的有80.21万人,利用地下深井水源的有24.7万人,利用河道水源的有4.8万人。基本上是哪里有水源或有供水要求,哪里就自我建设,自成规模,自成体系,且很少顾及水质,供水保证率和取水后对生态的影响关系,存在供水独立、区域分割、多元化的城乡供水格局。虽然从表面上看全市自来水供给人口超过百万人,但这种自发式、地域式的供水结构,镇(街道)和行政村及民营多头办厂的供水模式,不仅管理差、管网建设粗放,漏失率高、水质澄淀,净化设施不配套、安全卫生不达标,无序取水引水、无序建设管网,超采滥采用地下承载水等问题,导致严重的资源浪费,而且有的小水厂水压水质不正常、管网更新缺资金、收费管理乱、运营困难,给城乡供水一体化的调控和发展带来困难,留下了隐患。
     (二)供水模式
      目前温岭市还处在“三级供水管理”的经营模式。即一级管理指市供水有限企业国资投入,通过长潭引水温岭调配供水的,实行统一规划,统一建设,统一管理,统一核算;二级管理指各镇(街道)水厂在当地政府统筹下,通过购买市供水企业净水或就地取水转供给当地的,采取一镇一厂的运作模式,实行统一规划、共同建设、引导运营、独立核算;三级管理指村级供水站,由其负责辖区范围内的供水集资(股份)建设、运营管理。
     (三)供水价格
       现行供水价格是由各级价格主管部门按照“统一领导,分级管理”的原则,实行政府定价。温岭市城区的自来水价格由台州市发改委审批,各乡镇自来水价格由温岭市发改局审批。价格核算和审批程序都有明确规定,自来水价格由供水成本、人员工资费用、税金和利润构成,遵循“补偿成本、合理收益、公平负担”的原则制定,并依法实行核价调价听证制度。根据用水性质分居民生活、非经营性、经营性和特种行业用水等四类水价管理。
       目前,大家对所有城镇水厂的水价依法审批和规范管理。温岭市的自来水价格大致可分为三个档次:
        一是引用长潭客水为主的乡镇自来水价格,涉及太平、城东、城北街道和松门、石塘、新河、滨海、泽国镇等半数乡镇,由于多环节供水,先由市供水企业统一引用长潭客水,以趸售形式给各乡镇水厂转供自来水,自来水价格自然较高。
城区管网所及临时水价为:           (元/吨)


      松门居民用水价格维持3.5元/吨不变,石塘水价实行松门同价,泽国水价为2.8元/吨,新河水价为3.9元/吨。
      二是取水于邻近水库的大溪,箬横自来水价格在1.50—2.00元/吨之间;其他镇(街道)自成供水体系,按独立核价。
      三是村级供水站的水价参差不齐,低的水价为1元/吨,高的达到4.5元/吨,一般都在1.5—2.5元/吨之间的水平。
     (四)供水体制
       过去由于水务管理存在着城建与水利部门职能交叉,政出多门,权责不清,自成规划,自成体系,导致供水规划、投资、建设、管理重叠,水量余缺失调,水资源得不到科学调度和合理配置,供需关系失衡,镇村无所适从,引发部门分割、区域为界,管理体制混乱的局面。引起温岭市各级的高度重视,市委、市政府把推进城乡供水一体化工作列入重要议事日程,“走进矛盾、破解难题”,实施水务管理体制改革,将城乡供水一体化管理职能划归水利部门,将原城建部门所属的自来水厂整体移交市供水企业,统一经营管理,初步理顺了供水体制,为加快城乡供水一体化进程,奠定了基础,明确了责权关系。


      二、城乡供水一体化管理体制改革的进程
    (一)供水体制的改革
      1、改革体制,健全机构
      2007年10月以来,市委、市政府高度重视饮用水开发利用工作,作出“加快推进城乡供水一体化的实施意见”。首先,实行供水管理体制改革,将全市供水行业管理和供水规划、取水许可,水资源调配等职能,全部划归水利部门承担,实行饮用水统一管理。基本理顺了饮用水管理体制,解决了政出多门,各自为政,重复规划、投资、建设、管理,区域分割的问题,在发展城乡公共事业、健全社会管理体制上取得了新跨越,加快了供水工程的建设。其次,组建了市供水有限企业,统一负责全市供水管网的建设和运营,隶属于市国投企业。再次,撤并机构。将原市水利局节水办和市建设规划局节水办归并,组建统一的市节水办(设在市水利局)。再将温岭自来水厂和市第二自来水厂从隶属建设规划局的国有企业整体归并市供水有限企业管理,理顺了一体供水运营的管理关系。
      2、统一运营,一体管理
      自来水是事关民生的公益事业,实现“城乡供水一体化”,是一项一家一户搞不了,千家万户都需要,每家每户都讲好的实事工程、民心工程,必须加强领导,政府主导、社会参与、统一体系、统一运营、统一管理,分级配套。作为供水企业,是事关国计民生的公共基础性设施企业,兼有社会性、公益性、服务性、垄断性等特征,不能以纯企业化、市场化、盈利性来对其操作。在城乡供水一体化运营体制尚未建立完善阶段,应由政府职能承担起统筹兼顾社会和民众的承受能力,各级公共财政要加大投入,统筹发展,把公共基础设施延伸到乡村,实现公共基础设施均衡化,促进经济社会协调发展。当前,要坚持“稳妥、共赢”的原则,尽快兼并乡镇(街道)自来水厂,逐步实施取消村级水厂,改变小而散、自成体系、分散供水的现状,合理布局设置二级供水网点,分级配套,形成联网、联水体系。最终实现城乡供水一体化管理的供水运营体系,为最终实现城乡供水一体化同网同质同价创造前提条件。
      3、打造队伍,强化管理
     通过改制,健全机构之后,关键要建立一支高素质的、能适应供水一体化运营管理的队伍。要按照自来水厂规模、服务人口和范围,核定精干、高效、培育一支具有适应分业分工经营管理要求的企业职员队伍。加强上岗培训、建立健全各项管理制度;加强管网检护、更新,控制漏失率;加强计量水表使用监测检查,加强供水设施设备的监察养护;加强财务营运管理分析;加强水质水压日常检测等,确保供水安全、正常运营,从内部管理挖潜要效益,降低运营成本,控制水价有序,服务社会,
     (二)水资源的利用
       目前,温岭市已建有中型水库2座、小型水库20座及131座山塘,总库容为7669万m3,占全市地表水资源可利用量的24.2%。由于水库工程后备基础缺乏,同时供水系统和灌溉系统工程建设滞后,水资源无法被有效地利用。全市现状供水水源主要有湖漫水库,总库容量3503万m3,供水规模6.5万m3/d,年可供水量1825万m3/年;太湖水库总库容量2446万m3,供水规模5.4万m3/d,年可供水量1510万m3/年;花芯水库总库容量520万m3,供水规模1.3万m3/d,年可供水量370万m3/年;桐岭水库总库容量500万m3,供水规模1.4万m3/d,年可供水量410万m3/年。由于受水资源总量不足、水环境恶化等影响,全市尚有21.97万人饮用水有待改善。农民饮用水问题已成为制约温岭市城乡统筹发展的“瓶颈”。
      对水资源的科学调配,有效保障供需协调发展和可持续利用。一是要加大投入、切实加快水资源开发利用步伐。根据温岭市人大常委会《关于加强水资源保护开发利用的决定》,近期温岭市拟新建的水源工程有箬横镇白龙潭,温峤镇梅溪和城南镇白溪等3座水库。三座水库工程建设主体明确了由市财政、市供水有限企业、当地政府各负担三分之一。而有些镇财政压力过重,难以承受,建议市政府出台“建立水资源开发利用基金”,在自来水价中附加0.05元/吨的基金,设立专户专款专用,弥补镇财政投入不足的压力。这样,全市按年供水4500万吨计提,每年可提取225万元的基金,随着供水范围的扩大,提取基金也将逐年递增,可有效缓解水资源开发利用的投入难问题。自备水源的建设,可逐步缓解降低引进长潭客水高额水价,从而使供水逐步实现当地水源为主,引进客水为应急备用调节,然而实现水价的下降,减轻社会和民众的负担,维护广大群众的利益,促进经济社会的平稳发展。当本地水库库容供水正常时,以当地水源为主,引进长潭客水为补充,当本地水库库容不正常时,以引进长潭客水为主应急备用调节。二是进一步提高水资源的开发利用和保护水平。统筹城乡供水、节水、排水、治污及污水净化处理回用等各方面关系,充分发挥工程的综合效益。加强污水排放监测和控制、加快农村环境综合治理的速度,着力推进城乡污水一体化处理工程,着力推进农村地埋式无动力厌氧发醇污水净化分散处理工程;着力推进农村生活垃圾“户集、村收、镇运、市处理”工程;着力推进农业生态面源治理工程进程,从严控制治污减排总量,努力提高水资源的承载能力和水环境的承载能力。只有这样,才能顺应时势,打造青山绿水、生态环境、资源节约型的和谐、可持续发展的新温岭。
     (三)城乡供水一体化规划的进程
       以供水设施共建共享和集约经营为原则,建立“两纵两横”主干环状管线,“两纵”即泽国至太平、新河至松门主干管线,“两横”即泽国至新河、太平至松门主干管线。按照“统筹规划,先易后难,分步实施”的原则,结合农民饮用水工程建设,科学确定目标,制定相应工作计划,逐步推进实施。自去年6月份以来,温岭市着手开始供水一体化管理的实施工作,城乡联网供水管线正在延伸,至松门、石塘供水管线已投入使用;至新河、滨海供水管线基本建成,计划再向箬横延伸,满足箬横和东部产业集聚区用水,最后与松门、石塘管线连接,形成东部供水环线;到温峤、坞根供水管线正在铺设;石桥头至城南横山片管线着手铺设,计划与坞根管线连接,形成西南部供水环线;建成后,温岭市将形成以东部供水环线和西南部供水环线为主的供水管网体系,将各供水区通过自来水管网连接成片,实现“联网、联库、联供、联营”的运行方式,逐步实现资源共享,余缺互济,应急互助的一体化供水要求。


      三、形成城乡一体的水价管理机制
     (一)理顺城乡供水一体化的水价管理体系
      实现城乡供水一体化的水价管理体系,必须建立统筹城乡均衡发展,要打破区域、打破界限,确立全市一盘棋,站在全局的高度来筹划,理顺职能关系,对全市的水资源进行“统一管理,统一开发,统一调配,统一供给,统一核算,统一核价,统筹盈亏”的运营体制,才能实现资源共享、联网联营、盈亏共担、均衡发展,才能实现供水一体化的水价管理体系。
     统一管理:就是由一个水务行政部门来管理盘活全市的供水运营工作。
      统一开发:就是由一个单位来开发利用全市的水资源。
      统一调配:就是由一个单位科学合理调配全市的水资源,用现代先进的管理手段来调控全市的水资源。
      统一供给:就是实现自上而下由一个供水企业,进行分级管理,实现全市统一供水。
      统一核算:就是建立一个水务集团企业,下属二级供水分企业隶属水务集团企业,财务上单独建帐,法人上统一归水务集团企业为法人单位,统一核算。
       统一核价:全市实现“联库、联网、联营、联供”运营方式后,按照引进长潭客水结合当地水源,根据运营成本统一核定全市同网同质同价。
       统筹盈亏:就是以水务集团企业来统筹协调二级供水企业的运营和财务管理,平衡盈亏、确保同网同质同价的稳定。
      (二)实施城乡供水一体化同网同质同价的步骤
       1、制定目标,分步推进
       站在大家价格主管部门的角度,根据科学发展观的要求,统筹城乡均衡发展、统筹兼顾城乡同网同质同价,实现资源共享,从水价管理的目标来思考,在温岭市建立城乡供水一体化同网同质同价的管理机制是具有现实基础和切实可行的。
       首先是市委、市政府高度重视,市人大加强监督,加快推进了城乡供水一体化建设的进程。其次,2007年10月以来,市委、市政府知实情、察民意、顺民心、走进矛盾、破解难题,改革了供水管理体制,理顺了职能主体关系。将城乡供水一体化管理职能从过去城建与水利部门交叉管理,主体不清,各自为政,自成体系,区域为界,管理混乱的体制职能统一划归水利部门,明确了责权关系。再次,加快了“两纵两横”自来水管线的铺设,目前一半以上镇(街道)实现了覆盖;还有,成立了市供水企业、温岭自来水厂、市第二自来水厂实现整体归并;大溪、箬横、坞根等镇自来水厂兼并工作有序实现。松门、新河、滨海二级供水泵站均已建成。这些都为实现供水一体化的水价管理目标奠定了扎实的基础。再有,党中央、国务院要求统筹城乡公共基础设施均衡发展和省政府着力推进和改善“千万农民饮用水工程”与人民群众的呼声愿望得到了更好的结合。目前,我国正处在改革开放的关键时期,利益格局重新调整的转型时期,实现城乡一体化是必然趋势,这也是科学发展观的必然要求。过去,温岭市城区靠农村农民建造水库,支援城市化和工业化的率先发展。温岭的供水事业最先也是从城区发展起来,然后逐步向集镇中推进。现在,正处在以城带乡、以工促农、城市带动农村、工业反哺农业,把城市社会公共事业不断向农村延伸,让农民也能像城里人一样,享受国民待遇,共享改革开放成果,让城市文明不断向农村辐射延伸,促进经济社会的和谐发展,促进城乡互促共进的时期。随着温岭经济社会的快速发展,人民群众对统筹兼顾城乡供水一体化的同网同质同价要求越为迫切。大家党的根本任务和目标,就是最大限度地满足人民群众日益增长的物质生活和精神生活的需求。因而,加大公共财政在实现公共资源共享、公共基础设施均衡发展,着力促进城乡供水一体化进程,促进供水价格形成机制更加科学、合理,使水价更能发挥水资源配置最优化和社会效益最大化的作用,消除城乡差别,最终实现城乡供水同网同质同价的目标,这是大家各级政府学习践行科学发展观、关注民生、顺应民意的实事工程、民生工程、民心工程、政绩工程、惠民举措。
      但目前温岭市实现城乡供水一体化的同网同质同价还存在着以下几方面的障碍:
      ①联网供水基础设施建设尚未完成。全市自来水管线“两纵两横环线对接”目前还处在铺设推进中,实现环网联线供水目标还需一段时间,这就缺乏了同网同价最基本的前提条件。
      ②供水水源的不同。目前温岭市供水水源是以引进长潭水库客水与本地水源并供的局面,城区与各镇供水的水源自然不同,而长潭引用净水的价格与当地取用原水制供的价格相差很大,这就成为制约城乡供水同价的客观问题。
      ③一体化的经营体系未形成。虽然,温岭市基本理顺了供水管理体制,而市供水企业与温岭自来水厂的内部运营体制尚未理顺,供水调配方式也未明确,直供水与趸售水转供的运营机制尚未理顺,至今仍有部分镇(街道)水厂尚未兼并,仍属镇(街道)管理,村级供水站水压和安全饮用卫生水质不达标,关闭条件还不具备,一定程度上还停留在行业管理层面上。目前全市供水仍然存在“三级供水模式”。处在区域为界,各自为政,根本没有形成一体的经营体制状况。各自不同的水厂,其供水成本也千差万别,各镇现行的供水价格差别较大,高的超过3元/吨以上,低的不到2元/吨水平,供水价格自然无法实行一个标准,不能一步到位实行城乡供水同网同质同价,只能待到全市实现“四联”供水运营方式之后,逐步顺序推进,分步到位。
       针对温岭市实行城乡供水同价条件还不成熟的情况,现阶段只能采取分步到位的办法。短期内实行城乡差价政策,但要根据水源状况、供水成本、市场供水变化以及群众实际承受能力等因素逐步调整,分步到位,最终实行同网同质同价。
       首先,对已形成统一管网,成片供水的镇(街道),形成统一核算体制,推行一户一表制,率先实行同网同质同价;其次,对尚未纳入联网供水的镇(街道),核定水价时,做到与毗邻水价衔接,尽可能与同网同质同价水平趋近,努力向同网同质同价方向过渡发展。再次,太平市区与周边街道已成片联网,实行“联库、联网、联供、联营”的条件已经成熟,水务行政管理部门,要尽快改革现阶段温岭自来水厂归并后,仍处独立运行,以市供水企业净水趸售水厂,水厂将趸售购入的净水与湖漫水库制水混合转供到用户,势必存在二次税金和运营费用,增加水价成本,这种状况应引起市领导和职能部门的高度重视,尽快理顺内部运营体制和方式。温岭自来水厂要尽快建设湖漫水库原水澄淀池,净化提高水质,市水利局要加快湖漫水库水质环境综合治理力度进度,相关部门和镇、村要形成合力,使水库治理工作落到实处,确保库区原水水质提高,促使引进长潭客水和当地水源联网、联库、联供、同质,从而实现同网同质同价。市区在供水调配上,要考虑当湖漫水库库容供水正常时,以当地水源为主,引进长潭客水为补充并供,降低水价运行成本,减轻负担;当湖漫水库库容供水不正常时,以引进长潭客水为主应急备用调节,促使太平市区与周边街道地区成片联供,率先实行同网同质同价。
      2、统筹协调,联网水价
      水务行政主管部门要从形成城乡一体的水价管理机制出发,及早梳应当前城乡供水一体化建设过程中遇到的水价问题,突出重点抓关键,内部管理挖潜提素质,降低漏失求效益,确保安全供水求稳定,循序渐进求实效。
      据悉,台州市对长潭二期趸售水价供给温岭市到横峰泵站高达2.40元/吨,转供给城区、松门、石塘、新河、滨海等地的自来水趸售价格预估达3.6元/吨以上,这样市区居民生活用水价格至少要达5.00元/吨,其他各类用水价格要超过7.00元/吨的水平,饮用长潭水源的其他镇经二级转供的水价更要高于市区水平。市政府应充分考虑到供水企业是事关国计民生的公共基础性设施企业,兼有社会性、公益性、服务性、垄断性等特征,不能以纯企业化、市场化、盈利性来对其操作。在城乡供水一体化运营体制尚未建立完善阶段,应由政府职能承担起统筹兼顾社会和民众的承受能力,在尚未实现“联网、联库、联供、联营”、“七统一”的城乡一体化供水运营方式前的过渡期,要采取削除各级公共财政投入的大管线、泵站基础设施建设不计成本,压缩利润空间,就低核定水价,以成本补偿原则测算为基础,兼顾社会承受能力,来合理制定趸售水价,降低供水企业的趸售水价,以减轻社会和民众的压力和负担,促进经济、社会的平稳和谐发展。当城乡供水一体化运营机制形成后,政府才可放手转向企业化运营。以实现城乡供水一体化为假设,综合考虑长潭引水,就地取水成本和供水运行费用等因素,测定温岭市城乡同网同质同价的供水标杆价,以此为基准,引导供水企业逐步过渡。
      3、城乡统筹,形成机制
       综上所述,实现城乡供水一体化管理目标,必须坚持和践行科学发展观要求,遵循城乡统筹,兼顾均衡发展原则,树立全市一盘棋的理念,以对人民高度负责的态度,立足当前、着眼长远,加强领导,形成合力,切实把着眼点和落脚点归结到这项惠及温岭百万多民众的民生工程、民心工程、实事工程上,顺应民意、强势推进,把这项好事办好、实事办实,争取早日实现城乡一体化,形成同网同质同价的一体化水价管理机制。


 温岭市发改局课题调研组
 组长:陈宗明
 成员:李云方

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