亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第34期 2009年>> 经天纬地 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/11/7
借东风:改进发展规划的管理
刘 亭

      谈谈发展规划的管理工作,也可以说是唱一出折子戏:“借东风”。何谓“借东风”?具体包括四层意思:


      第一个“借东风”,就是借编制“十一五”规划的东风,来强化全系统对发展规划的综合管理。
      回顾这些年来发改系统的工作,在规划管理上还是有一些教训的。大家把发展规划简单化为五年计划,又把五年规划简单化为一篇文章,尽管是一篇美轮美奂的文章。实际上,对政府的职能运作和工作推进,起不了太大的作用。这种被动局面,在“十一五”规划期发生了很大的改变。因为在行政体制改革和行政管理创新这么一个大背景下,大家都意识到了政府对于经济社会发展的管理,将更多地体现在规划的编制和实施上。所以一说重视,又“呼啦啦”地又变成“规划林立”。过去我曾历数过计委系统的“四大失误”,其中之一就是在发展规划上没有一个综合管理的概念:既没有自己的规划管理,更没有面上规划的综合管理。那时对唾手可得的成果“不当回事”,等“群雄四起、狼烟滚滚”了,才发现自己连个法定的“权威”都没有!现在的工作有多难,谁干谁知道。但是在这样的情况下,大家还是欣喜地看到很多地方实现了重大的突破,实属不易!在“十一五”期间,光是www.yabovip11.com里出台的规划管理方面的文件,就不知胜过了过去多少个五年计划期的总和!这些制度能够建立起来,大家应该感到自豪。
      进展得来不易,要倍加珍惜。大家要清醒地认识大家现在所处的局面,强化发展规划的综合管理职能。我说的“借东风”,首先是要借这个东风。好好编制规划,并在各级人代会上审议通过,再加大宣传力度,然后分解落实,定期监测评估,自己让规划像回事,人家也把你规划当回事!而不能像“熊瞎子掰苞米”,最后在嘎吱窝底下只剩下一棒苞米。所以,大家在管理规制上、经费统筹上、组织架构上、运作套路上,都要紧紧围绕着“发展规划的综合管理”这一主题,把文章做够、做透。大家没有那个“野心”,也没有那个实力,搞什么“三规合一”,统统“收编麾下”。但是,如果能够按照国务院文件的明确要求,把除了城市规划和土地利用规划之外的总体规划、专项规划、区域规划有效整合,管到管好,就已经很不错了。但问题是要巩固成果,要“四脚落地”,不能到最后是半截子革命,半途而废。


      第二个“借东风”,就是借“十一五”规划纲要监测评估的东风,来强化规划的实行管理。
       过去大家对规划的立项、编制、衔接、审核、协调、发布等流程管理有很多问题,但更大的问题,是“说归说、做归做”,纸上画画、墙上挂挂,规划等于“鬼话”。规划的实行,实际上是一个很大的薄弱环节,甚至可以说是“空白”。这次“十一五”规划《纲要》在省人代会上一经通过,大家就抓紧发布、抓紧分解,包括后续的监测、评估。一开始大家恐怕会觉得不习惯,但“坚持数年,必有好处”,慢慢地就会得到认同、逐一上路的。不是说你有什么事,“想起一出是一出”,而是将它变成一个持之以恒、锲而不舍的“套路”。
       当然又有人提及,监测评估和年度运行分析是个什么关系?我想最大的区别,是规划的监测评估侧重中长期实现的目标来进行考量。当然作为五年规划开局的第一年,结果有可能会有不少的重合。但是到了第二年、第三年,情况就不大一样了。因为年度运行分析是做当年的,而监测评估是要做多年的,是一种连续跟踪、累计分析,而且更多关注一些深层次的问题,关注发展当中涉及全局和长远的问题。“人无远虑、必有近忧”。好比说“三农”问题,一年半载能看出个什么门道来呢?最近国家发改委发展规划司司长李守信一行来浙江搞城镇化健康发展的调研,背景是中科院陆大道院士给温总理写了一封信,痛批“冒进城市化”的问题。我看了以后,觉得恐怕还没讲到“点子”上。前一段城市化如果说出了毛病,那病根到底在哪里?李司长的概念很清楚,他重复了当年的一个结论,那就是“土地城市化的速度,大大快于人口城市化的速度”。也就是说,大家的城市化,在实践中演变成了一种“见物不见人”的城市化,只有“城市”,没有“化”。城市化的这个“化”,主要应当是“化”人。化谁呢?化农民!所以城市化准确地应当是叫作“农村人口的城市化”、“农民的市民化”。但说到底,“化”的背后还是“化”体制,“化”城乡二元分割的结构体制为城乡一体发展的结构体制。
       李司长讲的结论,实际上就是从“十五”计划中期评估的报告中来的。屈指算来,应该也是2003年的事情了。由此可见,中长期发展规划的监测评估搞好了,自有其掂得出的分量。我觉得,这次“十一五”规划是具有历史性地位的,因为它的引导思想发生了重大的根本性变化。也就是从传统的发展观,进到了科学的发展观;从过去基本上是“以经济为全部”的发展,进到了关注经济和社会统筹协调的发展。所以,在这么一种发展观背景下编制出来的规划,如果能够通过有效的监测评估来加以推进,对于贯彻落实科学发展观,是会有很大帮助的。这也是大家坚持要开展这项工作的意义所在。大家省里的成果要抓紧出台,程序基本上都走完了,最后的“一脚”要“破门”。什么叫资讯的“轰动效应”?如果晚了一秒钟,人家先发了,你就变成了“旧闻”,这个普利策奖也就不是你的了。如果是前面还有很长的路要走,那另当别论,心急也吃不了热豆腐。但该得“起脚”了,你却还老是在那里盘带,就会贻误了进球的最佳时机。去年的评估,今年上半年一定要出台,否则就没有多大意义了。所以,这种时候就要开出“直通车”来,一竿子到底,明确交货期,倒排时间表,志在必得,务期必成。


      第三个“借东风”,是借编制主体功能区规划的东风,来强化对一些基础性、空间性、综合性规划内容的整合。
      编制主体功能区规划经历了一些周折,接下去的一个大动作是国务院要正式发文和开会。其中存在的一些难处,大家也都理解和感受得到。但是,如果最后还是要干,那就要面对现实,使主体功能区规划能够成为一个整合当地基础性、空间性、综合性规划内容的平台。对此,还是要把它作为一个机遇来看待、来把握。在这个过程中,可以借船出海,也可以借梯登高,但无论如何,要把旗号给亮出来。就像新一届党中央讲的话已经很多了,但如果最后没有把科学发展观亮出来,人们还没有烂熟于心、脱口而出,那还是没有树立起基准和总纲。
       所以,大家还是要牢牢抓住主体功能区规划这项工作。既然中央《建议》里有了,国家的《纲要》里有了,马上国务院又要发文开会,像节能减排那样,要作为一项实施“十一五”规划的实质性工作来部署推进,那大家就要趁势而上,成功地趋利避害,化被动为主动。
       对于主体功能区规划工作,以前谈的比较多了。这次就强调一下整合基础性、空间性、综合性的规划内容。这种整合,有一点像“十一五”发展规划《纲要》的整合。各部门都有它的专项规划,你不可能讲得比他们更具体、更明白。但是,毕竟最后还是得有个综合性的规划。不是靠“王婆卖瓜、自卖自夸”,就看你有没有本事把科学发展的理念、空间均衡的理念,能够灌输进去,熔铸其中,能不能搞出一个源于各个规划内容、又高于它们的主体功能区规划。如果能够搞得出来,大家都还接受,那就算是成功。在当下这种情况,只要通过大家的不懈努力,还是可以有所作为的。


       第四个“借东风”,就是借政府和社会各界高度关注规划工作的东风,来强化大家规划队伍的自身建设。
       打铁还得自身硬。大家要勤奋学习、刻苦钻研,努力在现职岗位上积累优势、自学成才,成为一个规划管理方面的专门家。
        规划管理是一门知识。前不久国家发展改革委就和清华大学成立了中国发展规划研究中心,主任由马凯同志出任。记得杨伟民副秘书长在到场祝贺清华大学发展规划研究生班第一学期集中学习胜利结束的时候,我给他提了一条建议。我说,人家认为发展规划没有什么专业水准,不过是个文字匠,摇摇笔杆子,写出一篇锦绣文章,人代会上一通,过后也就拉倒了。所以我说,应该有一本《发展规划学》,要把它体系化为一门专业。大家现在正在做的这些事情,如果要好好琢磨琢磨,知识还深得很呢!但大家多年以来,就楞是没有人去把手中“管用”的常识和技能,当作一门专业来对待。教材出来以后,全系统好好地组织教育培训,这就是今后大家“养家糊口”、“行走江湖”的本钱。说到底,做好工作还是要靠专业理论、常识技能等方面的深厚积累。
       另外,大家还要有自己的“外围”力量。光靠机关里这几颗人,不行!得跟兄弟部门联动,得跟专业机构合作。作为政府部门,完全可以去购买劳务嘛!关键的问题,是不能“今天张三、明天李四”,“三天打鱼、两天晒网”。要建立起一种“战略伙伴关系”、“稳定协作关系”,不然,它上不了你的那个套路,真要“用兵一时”,结果还往往指望不上。当年中国共产党打天下,就有不少外围组织,什么读书会、各救会(社会各界)啦,都是这个性质的。东北话讲得粗俗一点,但很生动,叫作“光棍跳舞,煽不起风”。什么事情光是在那里“自拉自唱、自斟自酌”,“自我循环、自我服务”,就不行了。
       就是在发改委系统内部,也得建立起这种“联动”机制。年度的计划,老是不去对照中长期规划的目标任务进行分解、落实,年度计划综合处搞一套,五年规划规划处搞一套,人家一看你发改委内部就形不成合力,还来说大家干啥?再者,大家总是说“以规化带项目”,但是投资处搞一套,规划处又搞一套,人家一看“花头”都没有,还来找你们干什么?像这些系统自身建设当中要解决的问题,应当把关系理理顺,做出一点规矩来,从而捏紧拳头、形成合力,办顺、办成、办好事情。
      所有的这些做法,慢慢地都要形成一种机制。什么叫机制?最早是从希腊语来的,意思是表示“一种自动的联系、内生的联系”。不是说要靠外力去推动,像算盘珠子,扒拉一下,它才动弹一下。而是靠利益上的考量,最后一定要联动,这才叫机制。一定要有一个为各方公认的、已经成为行政管理创新成果固定下来的东西。


(本文系编辑2007年6月19日在www.yabovip11.com发改系统发展规划工作座谈会上的小结讲话)

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