亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第34期 2009年>> 产业结构调整与经济增长 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/11/7
德国、匈牙利产业结构调整的思考
王岳平

    一、发达经济进入产业结构快速转变时期,而转型经济的结构变化尤为剧烈
    产业结构的迅速变化是战后以来发达国家经济发展的重要方面,也是90年代以来经济发展的重要特征,而转型经济的结构变化则更为强烈。 
     (一)发达经济产业结构变化具有明显的服务化特点 
       巴伐利亚州是原西德比较发达的地区之一,巴伐利亚州的经济发展与产业结构变化密切相关,它的发展变化也在一定程度上代表了德国产业结构的变化。
       首先,在过去的近50年中,巴伐利亚州的结构变化较大。如农林业占GDP比重由1950年的16%,下降到1998年的1%,下降了15个百分点,而原西德也由10.7%下降到1%,下降了8.3个百分点;工业所占比重巴伐利亚州由1950年的46%减少到1998年的34%,服务行业所占比重则由38%猛增到65%,增加了17个百分点。近些年来,巴伐利业州增长最快的部门是服务行业,工业中增长最快的是以出口为主的汽车制造业。服务行业的增长,主要是为生产企业提供专门服务的行业的增长,如二战以后随着电子技术、生物技术等新技术行业的兴起,这些新技术产业对人事服务、广告、咨询、规划、电子数据处理等服务行业的需求强烈,尤其是电子数据处理、互联网及其他信息处理业增长最为迅速;同时,越来越多的企业把原来内部提供的服务改由外部一些专业企业提供,如清洁服务、饮食服务、保安服务等等。为保证这些服务行业的快速发展以满足日益增加的需求,需要从业人员具有专门的常识和专门技能,这也使得服务行业从业人员中大学毕业生比例大幅度提高,而没有受过技术培训的工人越来越少。整个就业机会呈现出的特点是,简单的工作岗位从绝对量上减少了,而对具有专门常识、专门技能的劳动力需求增长很快。 
     (二)经济转型导致产业结构的剧烈变动 
       转型经济的经济结构与产业结构的变化,不仅与经济发展阶段密切相关,更重要的是由于转型经济的运行机制和市场环境的变化。
       首先,在运行机制上,转型经济由原来的计划经济转向市场经济,配置资源的基础由中央计划决定改为由市场需求导向决定,国民经济的微观基础——国有企业——也进行了根本性的改造。如在短短的四年半的时间内,原东德1.38万个国有工业企业几乎全部实现了改组,改造成了私有化经营。匈牙利私人经济在全部经济中所占比重,1990年仅为20%,1999年估计达75%~80%,国有企业只占20%,集中在卫生等公共事业部门,而工业、建筑业及其他竞争性行业基本上全部改组成私有化经营了。产业发展的动力和机制的根本变化必然导致产业结构本身的变动。 
      第二是市场的变化,转型以前原东德和匈牙利的产业结构是建立在原经互会国家间分工的基础之上的。随着经互会的解体,原来的市场突然之间不存在了,而国内市场十分有限,企业必须以市场为基础、面向国际市场调整结构、提高竞争能力。从西德的结构变化来看,80年代以来,农业和工业的就业比重都趋下降,而只有第三产业就业比重上升。从东德与西德的比较来看,东德企业直接生产的工人比较多,转轨以后,这方面的就业机会必将减少;而行政、广告、经理等方面的人员东德偏少,尤其是东德的咨询服务更为缺乏,转轨以后这方面的就业机会将会增加。总的来看,东德1987年的产业结构水平与西德1967年时的情况相似。这样,东德要达到与今天西德相近的水平,必须在很短的时间内走完西德在较长的时期所完成的结构变化过程。在匈牙利,机械工业是其主要工业部门之一,原来的公共汽车制造、火力发电设备、电子计算机等机电产品基本上都销往经互会国家,经互会的解体使这样的市场突然之间就不复存在,只能转向国际市场竞争求得生存,市场对象的变化必然要进行大规模的结构调整。
      上述两方面的因素,使得原东德和匈牙利经济面临剧烈的结构变动,就业岗位也随之进行大幅度的结构调整和转移,也导致在转型初期失业率猛然增长。如原东德的勃兰登州和柏林市的登记失业率高达16.5%,匈牙利也达到15%。由于转型前后产业结构建立的机制和市场有很大的不同,甚至可以说,经济的转型并不是一个产业结构的转变过程,而是结构的破坏和再建立的过程。在匈牙利,机械工业仍然是整个工业中增长最快的,但目前的机械工业与转轨以前的机械工业已经是今非昔比、面目全非了。不但生产产品结构变了,过去的一些部门如造船业甚至完全消失了,目前发展最快的主要是小轿车和汽车零部件、电子计算机和零部件及音响设备,同时,生产这些产品的企业、产品的技术指标和产品的市场对象也发生了根本的变化。 


       二、企业和市场是结构调整的主体,但政府在结构调整过程中仍可以起到积极的作用 
       德国是一个社会市场国家,市场是配置资源的基础。他们认为最完善的经济结构应该是所有的产品都被消费者所接受。如何达到这一最佳状态?答案是让市场竞争,在竞争中达到一种平衡。也就是说,企业在市场中进行选择和调整,促进了整个经济的结构变化。德国人认为他们没有产业结构政策,他们的政策没有行业性差异,没有人为地鼓励一些行业而抑制另外一些行业,政府的一些鼓励措施适用于所有行业、在转型过程中,匈牙利的结构调整和改组,同样是由市场和企业决定的,政府没有专门的行业性政策。但他们也认为市场存在着一些功能缺陷,即使在结构转变过程中,政府也能起到一定的积极作用。 
      那么,在促进结构转变过程中政府起到了哪些作用呢?通过走访考察,人们普遍认为政府最重要的作用是提供适合市场发展的框架性环境,而政府对结构的影响主要体现在以下几个方面:
     (一)重视人才的培养和就业培训,增强劳动力对迅速变化的市场的适应能力和流动性 
      影响产业结构调整的最重要的因素是劳动力的转移。由于经济发展与结构变化密切相关,因此,一国的劳动力灵活不灵活、能不能跟上结构的变化,不但直接影响经济的发展,同时也影响到社会的稳定。德国人认为向教育投资是最重要的投资,它是使人形成对快速变化的环境具有一定适应能力的基础。在德国存在一个比较发达的培训教育制度,培训政策是德国促进提高经济效率的重要政策之一。据先容,所有职员的5%-6%处在企业的培训中,另外还有大量的职业学校对青年进行培训,而且培训后要参加考试获得证书。匈牙利政府也采取了类似的方式对失业者进行培训补贴。在转型初期(1991-1996年),由于资金有限,失业基金主要用于发放失业金,之后,随着失业率下降,目前匈牙利失业金的40%用于培训。
    (二)重视中小企业的发展,促进中小企业的技术创新,增强结构调整的灵活性
      如何帮助职工承受结构的迅速变化?德国和匈牙利都特别强调中小企业的发展,这有多方面的原因。一是中小企业能够更多地创造就业机会;二是中小企业具有反应灵活、比大企业更了解市场需求的特点,比大企业更注重新技术的发展。德国新产品开发、革新,大部分来自中小企业,即使在先进技术、高技术领域内,也有不少是由小企业居领先地位;三是中小企业成为经济增长的重要来源。仍以德国巴伐利亚州为例,1996-1998年间,9人以下的小企业提供了2万个就业岗位,而500人以上的大企业却减少了4.44万个就业岗位。 
      但是,中小企业也有一些弱点,如从商业银行申请贷款的条件远不如大企业有优势,进入资本市场也不如大企业容易。这些弱点主要是由它们的规模小所决定的。因此,政府应对其进行适当的帮助,但帮助的方式不是直接的,而是提供良好的框架条件和外部环境。在巴伐利亚州,向中小企业提供服务的方面有:为中小企业发展提供资金的国家复兴信贷银行、基金会,提供技术服务的创新和技术促进项目、技术转让和研究机构,提供互联网服务的巴伐利亚在线。
      技术创新中心对中小企业的支撑,主要是为中小企业的新产品开发,或者是在新产品的产业化过程中,对研究与开发及投资提供资金和其他方面的帮助。条件是:一是开发工作必须是在本企业内部;二是产品销售主要由本企业进行;三是企业所承担的开发费用(欧盟规定补助上限不超过研究与开发费用的35%),必须是企业自有或从银行贷款,不能是通过国有企业获得。对投资费用补贴不高于7.5%,主要形式是采取低息贷款的方式,而不是直接补贴;四是不能补助过去发生的费用。
    (三)制定促进区域合理分工和均衡发展的区域政策 
      德国是地区经济发展最为均衡的国家之一。德国宪法规定,地区政策是联邦政府和地方政府的共同责任。结构的快速变化,导致一些地区经济快速发展,而另外一些地区经济则发展较慢。这样政府就要制定一些政策来帮助那些不适应结构变化的地区,以解决地区发展不平衡的问题。在德国由国会来决定用于促进地区均衡发展的资金总额的多少,而资金的分配则由联邦、各州的代表组成的一个“计划委员会”来决定。每3-4年该“委员会”分别对各地区进行评估、排队,并确定资助线。每个州所能得到的资助额还与这个州的面积有关。 
       地区促进政策投资中包括商业性投资和基础设施投资。对商业性投资的促进与资助,主要是针对那些能与其他地区进行竞争(包括出口)的项目,而为地方性市场服务的企业则得不到资助。资助总额为投资总额的18%-50%,资助幅度大小取决于投资规模和地区失业问题的严重程度。如落后地区一些小企业和失业严重的地区可以得到投资额50%的资助。同时,为配合这些促进政策,政府对与经济发展有关的如改善基础设施等方面的投资也进行资助,如工业园区的排水、道路,以及为旅游业服务的基础设施,等等。政府对基础设施投资的资助额最多达投资总额的80%,由联邦和州政府各负担一半。
      由于地区经济政策最终要由地方来实行,因此,德国采取的方式是将资金分配给地方,以便更多地发挥地方的积极性和主动性。 
     (四)地方政府通过改善投资环境,加大招商引资的力度,促进地区经济快速发展和地区产业结构的调整 
      政府加大招商引资的力度,来促进经济发展和解决下岗问题,是积极主动适应产业结构的调整的一个十分重要的方面。无论是德国的彭茨贝格市还是匈牙利的伊格尔市的经验都是如此。彭茨贝格市是原东德一个以煤矿起家的城市,在60年代石油天然气代替煤炭以后,利用当时经济周期处于繁荣景气时期,及时地关闭了原有煤矿,政府帮助搞好包括学校在内的基础设施,并用成本价出租地皮,吸引企业来投资,结果成功地吸引了两家大的跨国企业(一家客车制造厂和一家化工企业)来彭茨贝格市建厂,建筑业、机械工业也随着发展起来了。用他们的话来说,当时关闭煤矿是痛苦的,现在反过来看也是及时的。


      三、原东德和匈牙利对国有企业进行调整改组的情况和一些做法 
     (一)原东德地区对国有企业的快速、大规模改组 
      原东德从计划经济到市场经济的转轨是一个很特殊的过程。1990年东、西德在政治上和货币上的统一,要求在经济体制和运行上的快速转轨。 
      对原东德国有企业的改组主要是由托管局来进行的。托管局的主要任务是用市场经济的原则来进行经济结构的调整,而且法律规定是通过快速的私有化方式,在可能条件下应恢复企业的活力,如果恢复有困难则让企业破产。托管局认为,只有原国有企业的经营者和新的投资者,他们最了解怎样改善和恢复企业的活力;而如果要托管局来承担这项任务,效果必定不会好。因而,他们对国有企业的改组实际上是按下述三个步骤进行的。
       第一步,托管局将投资权力下放到企业。但企业没有资金,西德的银行也不愿意向这些企业贷款。原东德的这些企业(有8500家)都来找托管局要求给予担保,而托管局应逐一评估这些申请。但一方面因工作量庞大,托管局不可能迅速解决,另一方面,企业没有资金就会面临破产。托管局不得不都答应了它们的申请,共担保了300亿马克,结果受到了各方面的批评。 
       第二步,解散无望的企业。由财政部组织的由律师、会计、行业专家组成的专家小组对企业的生产计划进行评估,在评估结果的基础上,托管局进行分类打分。结果在8500家企业中有3700多家被认为是没有希翼需要马上停止经营、进行解散的企业。托管法中有一项规定,即要尽可能多地创造就业机会。当一个企业总的来看没有活力,但一些部分可以活下去时,有两种选择:一是补贴整个企业,但很可能会继续缺乏活力,最终还是要被淘汰;二是分解原有企业,让有活力的部分找到新的企业或投资者,使其能够活下来。托管局选择了后者。 
      第三步,找到合适的投资者。主要根据四个方面选择投资者:一是有长期的、具有专业水平的生产计划;二是从商业经营、金融条件等方面考察投资者个人水平;三是投资计划的内容,投资多少,创造多少就业机会等;四是买价。通过对长期计划、就业等方面进行综合考虑,并不是出价越高就卖给谁,也不是采取拍卖的办法,而是与投资者商量,摸清他们的真实想法和计划。当时,德国的有利条件是西德有很多有经验的投资者,托管局的工作就是做好私有化和赠送工作,即使签订合同以后,托管局还继续监督他们是否按合同实行。
      从原煤东德的转型来看,实际上是原西德帮助东德进行改组改造的过程。一是西德有将国有企业进行私有化的成功经验;二是西德为东德的私有化提供了巨大的资金和技术支撑。如1990年春天,原东德总理估计东德国有经济总资产1.3万亿马克,同年,建立托管局以后,托管局局长估计为6000亿马克,到1994年估算市值只有2600亿马克。在对原东德国有企业进行私有化改造过程中,投入了1800亿马克,通过工作合同的方式保证了85万人的就业岗位。而且,在东德转型过程中,私有投资者中70%为西德投资者。 
     (二)匈牙利的成功转轨来自长期的渐进式改革
       从匈牙利的情况来看,他们向市场经济的转轨有以下几个特点: 
       一是渐进式。匈牙利的向市场经济转轨并不是从零开始,而是具有从1958年、1968年和80年代多方面的改革,在思想上、理论上和经验上有了多方面的积累。用匈牙利人的话来说,政治上转型6个月就可以实现,经济上转型需要6年,而在思想和观念上的发现则需要长得多的时间。1958年和1968年匈牙利曾先后进行过价格、外贸等方面的改革,取消了中央制定价格的政策,许多企业有了进出口权。由于这些改革措施,到70年代初,匈牙利已逐步地脱离了严格意义上的计划经济,并形成了外资方面的法律法规。80年代中期又继续采取了一系列的改革措施,除中央银行外,成立了商业银行,降低了关税税率,继续扩大了外贸经营权:还采取了其他与欧洲相协调的经济方面的法律法规,促进了在匈牙利形成市场经济,如1988-1989年,通过法律允许企业改变为有限责任企业或股份责任企业。匈牙利国会还于1992年通过了破产法。按破产法的规定,如果一个企业两个月内付不出工资和债务,就应主动申请破产。匈牙利当时有10%的企业破产了。这种非常严格的破产法基本上结束了严重的三角债情况。据德国人的评价,由于在匈牙利通过了对经济改革有利的法律法规,使得经济体制改革的深度和广度,比采取休克疗法的国家步伐要快、效果要好。
       二是拍卖而不是赠与。在匈牙利对国有企业的改组主要采取拍卖的方式,避免了把国有资产免费地给予私人。由于当时匈牙利居民手里没有足够的钱,因而,参与对国有资产改组和私有化的主要是外国企业,同时,为方便匈牙利居民的购买,对那些大企业、大企业则分解为车间。工厂职工也购买了部分股权;在某些地方,地方自治政府也是重要的买主。 
      三是结构的对外依赖。外贸在匈牙利的经济发展中起到了至关重要的作用。工业总产值的50%依赖于出口。同时,外资在促进匈牙利经济转型方面的作用也十分突出,目前外资占匈牙利私人经济的30%-35%,东北部的赫维斯州外资比重更高达60%。大部分外资投资于加工工业、通信业和建筑业。外资投资的一半以上在工业,投资于工业的一半以上是建立新的企业。这些新建立的企业与跨国企业建立了密切的业务联系。有不少跨国企业在匈牙利设立了研究所或研究开发中心。如芬兰的诺基亚在匈牙利设立了有300多职工的研究与开发中心,美国通用电器企业也把车灯的研究与开发中心设在了匈牙利。外资不但带来了资本,更重要的是其先进的工艺和技术水平。吸引外资的企业的面貌完全变了,生产出来的产品也有了竞争力。 
      四是经历了一个非常艰难的阵痛时期。在转轨初期即1992年,匈牙利工业生产总额下降了40%,数百个企业破产,国家财政收入减少;职业岗位变动剧烈,过去10年中减少了近150万个工作岗位,失业率曾达15%,并且在1991-1996年间,在全部400多万劳动力中,有250万人次跟劳务机构打过交道;通货膨胀严重,高达30%。企业生产入不敷出,1992年和1993年全部工业经济是净亏损的。但目前,基本上形成了市场经济所需的经济结构,如建立了完全自由化的商品市场、劳务市场、资本市场,和符合欧洲标准的银行法,财务、破产方面的法律、法规也很严格。工业已经恢复了增长,1999年工业总产值比1989年增长20%,工业利润率已达10%,失业率也下降为7%~8%左右。
      五是处理危机的政策。在转型期间,政府拿出一部分资金帮助改革,减轻改革的痛苦(称作处理危机的政策),救活了三分之一的企业。曾经有12家大企业,正面临破产的边缘,但是它们的困境大部分来自经互会的解体,而不是它们自身的责任。政府对它们采取免除债务的政策,使得它们起死回生。以维拉蒂企业为例,该企业原是一家国有企业,直属匈牙利工业部,主要生产自动化设备,原经互会国家的卡车检测设备、数控机床的数控系统都是由这家企业生产的。1989年出口到经互会国家的产品达16亿弗令,由于经互会的解体,1990年的出口额锐减到仅2000万弗令,企业接近破产的边缘。这时,根据处理危机政策,政府暂时免除了该企业的债务,而该企业本身也做出了积极的反应。首先,它们成功地开发了保龄球自动化设备向西方国家出口;第二,出售在布达佩斯的分厂、并建立合资企业以解决部分原有职工的就业;第三,针对自己的对手是德国西门子这样的跨国企业,采取与西门子在德国的最大竞争对手合资的战略寻找出路。到1996年该企业已有三年盈利,这时主管部门便决定将其改造成股份企业并加以出售,面向国内外公开招标。招标的条件是要承担所有负担,包括能否解决企业的环保问题、企业的债务和职工社会保障费等,并规定职工人数减少率每年不能超过3%。该企业合资企业的股份也必须在私有化之前出售,出售的款项用于还债。中标的是匈牙利的一家投资财政集团,占80%的股份,另外20%的股份为原企业的职工经理拥有(根据财产委员会的决定,10%的股份按半价出售给原职工)。该国有企业改组以后运行良好,最近每年投资2.3亿弗令用于扩大再生产。 


     四、几点启示 
     总的来看,这次考察给大家印象最深的是,首先,产业结构的变化是一个大趋势,发达经济如此,而转型经济的结构变化则更为剧烈。第二,企业和市场是产业结构调整的主体。原东德、原西德地区和匈牙利面对结构调整,有不同的做法,但都贯彻了一个基本原则,即由企业和市场作为结构调整的主导者。第三,即使在信奉市场经济的国家,政府在结构调整中仍然可以发挥积极的作用,主要表现在就业和培训政策、对中小企业的政策、区域发展政策以及地方政府在招商引资方面的政策等方面。第四,在对国有企业进行调整、改组方面,要根据自身条件,将结构调整的力度和速度与经济能力很好地结合起来,政府要对在结构调整中受到伤害的人给予足够的关注。 
       中国正经历转型期,同时也在加快国际化和扩大开放的步伐,因此,未来一段时间内也将是中国经济结构加速调整的时期。结构调整必然带来下岗和一定范围的失业,但大家应该积极面对、正面看待转型期的结构调整,只有主动调整才能更加适应挑战。
      在市场化过程中,我国逐步弱化结构性政策,强化功能性政策应该是今后的一个重要动向,政府在就业培训、促进中小企业发展和技术创新、促进地区均衡发展等方面具有越来越大的作用空间。但目前,在大家缺乏足够的成熟的企业家,也不可能寄希翼于外资来嫁接和改组大家的绝大部分国有企业的情况下,通过一定的产业结构政策来促进国内经济的发展还是必需的。尤其是考虑到我国经济增长不可能长期依赖基础设施的投资来带动的情况下,对一些我国需求潜力大、对国民经济有着重要影响的行业,还应制定专门的产业政策。如装备工业,政府还应该采取积极的扶持与协调政策;而对一些行业如林纸业,则应提供能够在市场中自身发展的外部框架,积极协调各方面的关系,建立协调发展的产业体制。 
       从计划经济向市场经济的转轨,必然要涉及国有企业的改组,大家应对转型所应付出的代价有清醒的认识,在不具备东德那样的条件时,转型应该是一个渐进的过程,否则欲速则不达。大家应根据自身条件,将结构调整的力度和速度与经济能力很好地结合起来。匈牙利在这个方面的经验值得大家借鉴。 
      转型过程中,政府要有应付危机的特殊政策。如匈牙利处理危机的政策,对那些因外部环境变化、而不是它们自身的责任,政府对它们采取免除债务的政策,使得它们起死回生。目前我国的债权转股权不失为一种良策,但应该有所选择,选择那些具有活力和潜力的企业。同时,大家还应借鉴德国和匈牙利的经验,一是对培训进行补贴;二是在特殊时期对下岗者的就业岗位进行补贴,以使企业不马上辞退这些工人,及对创造新的工作岗位进行补贴。
      对那些脱困无望的大企业,采取分解的办法,使那些有活力的部分及早得到摆脱,“大船搁浅,舢板逃生”,是德国和匈牙利的成功做法。 
      吸引外资对国有企业进行嫁接改造和改组,是原东德和匈牙利经济转轨成功的重要条件。外资的作用主要不是体现在缓解资金缺口,而主要是缓解技术、管理缺口和带来机制创新。这对我国在新时期,如何提高利用外资的质量具有重要的借鉴作用。 

(编辑单位:国家发展和改革委员会) 

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