亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第30期 2009年>> 一线建言 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/10/10
灾后重建与人口迁移问题研究——基于可持续发展力的视角
魏 伟

     一、研究背景
     (一)经济和生态的双重损失
      汶川大地震给四川带来了严重的人员伤亡与巨大的经济损失。汶川地震重灾区的范围已经超过10万平方公里,地震的强度、烈度都超过了1976年的唐山大地震。此次地震致四川省直接经济损失超过一万亿元人民币。间接经济损失将会更大,对今后若干年的经济发展产生影响。地震对灾区森林资源和生态系统造成严重破坏,这次特大地震灾区是我国生物多样性保护的关键区域,是大熊猫主要栖息地和大熊猫野生种群分布区。灾区大熊猫栖息地面积2850万亩,占全国的83%,野外大熊猫数量1400只,占全国的88%。地震中有49个大熊猫自然保护区不同程度受损,80万亩大熊猫栖息地彻底毁坏,占重灾区大熊猫栖息地总面积的3%。
      (二)人口承载力的约束
       人口承载力或人口容量包含有两个方面的内容:一是经济人口容量,即与经济过程协调统一的人口数量,包括就业、教育、社会保障、交通等相关的基础设施;二是环境人口容量,即区域资源可供养的人口,通常包括气候条件、淡水资源、土地、矿产、森林等自然资源。四川灾区移民就地安置基础非常薄弱,整个灾区处于群山峻岭中,经济不发达,人口受教育水平低,许多偏远山区与世隔绝,还处于原始的生产力式状态。矿产、林地、旅游资源丰富,但居民本身可直接利用的自然资源匮乏、二元经济结构突出、城市化水平不高等三大问题。50个重灾区农业人口占总人口78.66%,是典型的农业为主的地区,从表1可以看出50个重灾区的人口承载力情况:占总人口50%从事于第一产业,但创造出来的GDP只有22.8%,说明第一产业生产力水平低下,劳动力闲置突出;第二产业人口比重20%,但GDP比重却有45.3%,说第二产业吸纳劳动力弹性低;近些年充分利用旅游资源第三产业得到快速发展,30%的人口创造了31.9%的GDP产值,吸纳了大量的闲置劳动力,并且旅游收入占四川省25.4%,但是旅游资源过度开发会带来环境破坏,并且灾后旅游业也要一个较长的恢复期。
     (三)可持续发展的需要
       可持续发展既不是单纯的经济发展和社会发展,也不仅仅是生态环境的持续,而是指自然资源、社会环境、经济复合系统的可持续发展。它被广泛接受的定义为:“满足当代人的需求,又不损害子孙后代满足其需求能力的发展”。可持续发展的基本特征为:寻找一种人口、资源、环境与发展的动态平衡关系,解决的核心问题有:人口问题、资源问题、环境问题与发展问题。这正是从可持续发展力角度来研究灾后重建要考虑的问题所在。
      二、灾后重建人口迁移面临的主要问题
      (一)灾后重建迁移人口发展能力问题
      人口是社会存在的前提,人口是社会生活的主体,社会生活就是各类人口的具体的现实的活动。一定数量、质量的人口与社会生产条件相适应才能推动生产力与社会的进步。“5·12”汶川地震50个严重受灾县(市、区)涉及行政区面积130162平方公里、人口数2645万人,分别占全省26.8%与30%。截至六月二十八日,四川省遇难人数达到68683人,失踪18404人,受伤360358人;计划生育政策实施以来灾区汉族多数家庭只有一个孩子,数万死亡孩子虽然占灾区总人口比例并不太大,但是占灾区孩子比例却非常大,此次重灾区主要是少数民族聚集区,这有惟一的羌族自治县。按《中国统计年鉴(2007)》羌族现有人口约306072人,在全国56个民族中居第29位,比四普人口统计28位下降了一位。这次地震使得很多羌族支系出现“倒绝”现象(小孩先死亡,留下没有生育能力的中老年人口),意味着几十年之后很多古老的支系将彻底灭绝。
       (二)灾后重建迁移人口生计重建问题
       此次地震灾区是我国环境恶劣、各类自然灾害多发地区。从抵御自然灾害能力及人口区域发展考虑,部分区域迁移人口举家从旧地迁往新地是必然选择。如果就地迁移,原本恶劣的生存环境在此次地震中使生产重建更是难上加难;如果异地迁移,财物资金无形损耗巨大,异地生产生活一时存在各种问题,创建家园困难重重。另外,灾区少数民族生产力水平低下、缺乏劳动技能、受教育水平低、观念封闭、宗教意识浓厚,迁入新地的移民由于不熟悉当地的生产技术,不能及时改变原有的粗放耕作方式,生产方式的改变使他们很难适应。
     (三)灾后重建迁移人口教育问题
       教育的问题直接关系人口素质,影响人口的生计发展能力、生活质量的提高,影响人口的持续发展能力,灾区成人教育与子女教育就是个重大的问题。成人教育关系就业与创业能力的获取,关系生产的恢复;子女教育关系整个灾区迁移人口长远持续发展能力。灾区人口由于自身的民族、学问、意识不同,其成长的过程中定会受到族源学问和家乡学问与习俗的影响,受教育客体多民族性,在学习的智力因素和非智力因素上也会有所不同。这样对迁入地区通行的普通教育规律和教学方法不适应,学习语言与民族语言或方言的差距增加了学生的学习负担。
     (四)灾后重建迁移人口民族习俗、学问保护问题
       任何学问都是在特定的自然环境中产生,与其经济社会发展水平高度相关的,针对羌族特有学问遗产的保护,当为一项珍贵、艰难而又迫在眉睫的任务。此次地震的重灾区主要是少数民族与汉族交汇聚居地带,内有藏、羌、回、蒙、朝鲜、东乡等众多少数民族,其中以羌族和藏族为主。不幸的是,在此次地震对其生存地域、人文景观、社群、历史资料几乎均是毁灭性打击。学问的载体变得支离破碎,学问是人类多年生产、生活逐渐沉淀而成,物质学问易保存、修复。非物质学问如果没有人文精神将不复存在。如果在迁移或重建中将剩余的民众分散安置,必将导致学问的载体和传承人被迫分散,少数民族学问很快将会淹没在主文中。  
     (五)灾后重建迁移人口的社会适应性问题
       社会适应性是指学习和接受现存社会的生活方式、道德规范、行为准则的能力和水平。灾区人口迁移的社会适应过程遵循搬迁安置、适应和同化三个阶段的一般规律。由于安置地点的地理、环境、经济、学问等因素的客观差异,安置地点对移民的社会融合的影响是显而易见的。外迁移民往往不能获得当地居民平等政治待遇,存在一些歧视的行为。经济上差距导致了次生贫困人口群体的产生,严重地制约了社会经济的发展和移民社会融合。学问差异始终是影响移民社会融合的重要因素。迁入地与迁出地之间的学问融入将在不同层面得到体现,主要表现在耕作学问、饮食学问、语言学问、习俗学问、服饰学问、娱乐学问、婚姻学问、宗教学问、民族学问等等。因此,在移民与当地居民的接触、交流及其利益、学问冲突中,移民表现出难以适应。
     (六)灾后重建人口迁移模式相关问题
       基于地震而减少或失去土地、房屋而需要重新安置的人们非常急切、强制的特点。龙门山区是灾害频发区,过去发生过、未来也肯定会发生强烈地震和滑坡、泥石流等山地灾害。基于受灾区的人口承载力与人口的可持续发展,灾后重建工作中就要因地制宜选择就近迁移或异地迁移。如果要考虑外迁,以下三方面是必要的前提条件:第一,经全面的考察,确认原地的生态环境已难以承受当地民众长久的发展需求,且随时可能对他们的生命安全构成威胁;第二,经可行性分析,原地重建比异地搬迁需要投入更多的资金和人力;第三,绝大多数当地住户对外迁意向表示认同。如以纯粹的异地迁移还要考虑迁入地的就业、就学及基础设施的接纳力。移民安置基本上依靠行政手段进行,很容易只重视居民的前期迁移工作,往往忽视移民的后期安置工作。
      (七)迁入与迁出区域协调发展问题
       “汶川”地震灾区是我国环境恶劣、各类自然灾害多发地区,虽然有丰富的矿产资源与旅游资源,但提供的就业岗位有限,为保障灾区的自然生态环境和经济的可持续发展,灾害重建不是按传统的重建思路,而是利用此次灾害的机会,有步骤地迁移人口。这既包括在原地重建的人群,也包括异地重建的人群。人口迁移必然带来区域间人力资源与物质资源的流动,这要考虑迁出地与迁入地区域协调发展问题。如果纯粹按市场法则人口自由迁移,可能会产生青壮年大量外迁富裕地区,而留下老、弱、病、残在原地,使得原灾区因缺乏相应的劳动力制约经济发展,而迁入地区因没有足够的就业岗位,造成人力资本不能得到很好的应用。并使得区域间人口分布更不和谐。事实上,大部分经济承载力相对富裕的地区其资源承载力却相对不足,资源承载力相对富裕的地区其经济承载力却未必富裕,使得区域不能协调发展。


     三、灾后重建人口迁移的政策建议
    (一)灾后重建的人口迁移模式
      1、就近迁移与异地迁移
      原地重建或就近重建方案。是指因自然灾害等原因而被紧急转移到外地的移民,在灾害过后,重新回到原地,重建被毁坏的经济与社会的方案。该方案有几个好处:一是移民熟悉当地的自然环境,能够避免异地安置的自然陌生感,缩短和避免异地安置对新自然环境的适应时间。二是完整保留了移民的原有社会组织、社会情感与社会学问,便于移民产生对社会组织、社会环境、社会学问的熟悉感。三是有利于移民社会生产与社会生活的恢复与重建。四是便于移民的广泛社会参与,调动移民参与经济与社会重建的积极性。
      异地迁移重建方案。是指因自然灾害等原因而被紧急转移到外地的移民,在灾害过后,不再重新回到原地,而是在新的安置地,重建经济与社会的方案。该方案的好处在于:一是减少了灾区的清理环节,节省了重新建设的成本。二是便于对新的安置区的高质量重建规划。三是有利于新的安置区的基础设施的整体、系统的建设,减少移民安置与重建的成本。如果把地震原址保留成一个完完全全的地震纪念场所的话,从未来而言,就既可以作为教育人民的一个基地,也能够成为一个旅游基地。
       部分原地重建、部分外迁的方案。是指因自然灾害等原因而被紧急转移到外地的移民,在灾害过后,部分回到原地,重建被毁坏的经济与社会;而另一部分不再重新回到原地,而是在政府及相关部门的组织协调下,外迁到新的安置地,重建经济与社会的方案。该方案兼顾了上文所提到的移民安置的原地重建方案与异地重建方案的诸多优点,充分考虑了人口承载力与可持续发展。
      2、可持续发展的开发性迁移
      开发性迁移是相对于我国过去实施的赔偿性或补偿性迁移模式而言的,它注重迁移人口的造血功能。首先,开发性移民强调要把移民的搬迁安置,灾区资源的开发利用,灾区经济结构的调整,把灾后重建与经济持续发展融为一体。其次,开发性移民从充分调动广大移民建设新家园的积极性出发,鼓励移民主动搬迁,鼓励迁建中生产要素的重新组合,并在政策、资金、技术等方面给予大力支撑。第三,开发性移民从本质上摒弃了简单的原样搬迁,根据迁入与迁出区的经济资源状况、经济结构特点和可持续发展要求重新进行规划和资源的合理配置。
      3、以产业为依托的迁移模式
      灾后重建移民安置的产业模式不外乎两种,即大农业安置和二、三产业安置。50个重灾区农业人口占78%,绝大多数县市仍属传统农业社会,自然经济仍占相当份量,移民世代以农为本,对土地有着强烈的依恋心理。从这个意义上讲,以土地为本,种植业安置应该是灾区移民安置的最佳选择。但是我国耕地有限,城市化进程正加速发展,需要大批农村闲置劳动力迁入城市,这为灾区迁移人口转入第二、三产业提供契机,也能享受到社会文明发展带来的成果。
      4、以个体特征的迁移模式
      从灾区的现状来看,灾区大致可分为无技术特长青壮年、有技术特长青壮年、青少年、孤寡老年与残疾人。对于无技术特长青壮年一般是当地农民,可以就地安置或外迁从事农业;对于有技术特长青壮年可安排到二、三产业的劳务迁移;对青少年以“教育移民”;以孤寡老人、残疾人为主的 “福利移民”。
     (二)灾后重建人口发展政策建议
      “汶川”地震使一些家庭成员全部遇难,一些家庭失去唯一的子女,尤其灾区是少数民族聚居区,人口数量本来就少,灾后人口异地迁移融入其它主流民族人口中,这个民族的人口很可能在短时间就会被同化、消亡。如果人口管理工作跟不上,计划生育工作不能与灾后重建工作同步进行,不进行有针对性的调整原有生育政策,会造成灾区人口自身失去可持续发展能力,人口的重建也应是灾后重建应有的内容,在人口政策上,坚持以人为本,提高全民人口素质,改善人口结构,针对灾区人口微调计划生育政策,如:对无子女家庭、伤残子女家庭适当放宽生育政策,维护其合法权益。还要切实加强灾区人口登记和迁移人口管理工作,制定科学规范的工作制度。
     (三)灾后重建人口迁移要保护民族学问
       灾后重建人口迁移要保护原有的民族学问。第一,应尽量选择与原居地在自然环境、地理地貌、经济社会发展水平相似的地域。第二,整体迁移确保民族学问载体完整。少数民族人口数量比较少,地震中又有大批民众遇难,少数民族学问的载体变得支离破碎,如果在迁移或重建中将剩余的民众分散安置,必将导致学问的载体和传承人被迫分散,少数民族学问很快将会淹没在主学问中。
     (四)灾后重建迁移人口的可持续发展能力
       灾后重建迁移人口短期面临生存问题,长期面临发展能力,灾后的生存救济往往很迫切也能做到。但人口的可持续发展能力涉及到就业、教育、社会保障、住房保障、社会融入等系统工程,它影响人口的全面发展,往往会被忽略或工作做得不全面。
       一是加大移民异地生产生活初期的经济扶持和投入力度,改进原有的耕作方式,改良农作物品种,大力发展家庭经济、农、林、牧、副、渔全面发展。
        二是把素质发展作为解决移民持续发展的本质目标,才能从根本上形成解决移民发展的动力机制。把教育培训与救济结合起来,走学问移民的道路。
       三是同时重视移民子女的教育,让适龄儿童全部享受义务教育。迁入地区各地方政府应该根据本地区人口经济、学问以及多民族的实际情况, 制定出适合本地区特点的, 又具有很强操作性的移民子女入学的相关政策。
      四是迁移人口的社会保障,灾区城镇人口原有的保障水平与迁入地的保障水平肯定存在一定的差异,为保证迁移人口今后能享受社会保障与福利,当地政府应保证与迁入地社会保障制度的对接;农村迁移人口原来是以土地为保障,一定要注意农村迁移人口社会保障的缺失,在迁入地区应公平的享受相应的社会保障。
      (五)构建区域协调发展的相关机制
       1、健全迁入与迁出地区间协调联动发展的机制
       迁入与迁出地区有扶持与被扶持的支助关系,同时又有区域间优势互补的协调发展关系。要明确区域间各自的功能定位;区域间相应的政策导向;地区间要素供需平衡差异,以及预期经济、环境承载力空间差别,导致要素的区域间流动和产业转移。
       2、健全迁入与迁出地区间协调的扶持机制
       灾后重建人口迁移本就是对灾区的一种地区间对口帮扶支援,对于人才培训、社会事业与公共服务领域的各类公益性项目可以实行道义性援助;对于资源的互补开发,凭借地方政府联手搭建的合作平台,按照政府引导、企业对接、市场运作的方式,通过协议分工、长短互补、要素聚合、集成优势,实现联动发展,互利共赢。
      3、政府要尽快出台促进区域移民协调发展的相关政策
       当前的移民政策法规基本上是在总结我国上世纪80年代以前的移民安置实践经验教训的基础上制订的,这些政策法规的部分规定已经不能适应移民安置实践的需要,如目前关于移民安置区域间协调发展政策在移民政策法规中仍是空白。因此,为构建社会主义和谐社会的要求,政府有必要尽快出台促进移民区域间协调发展的政策。

(编辑单位:西南财经大学人口研究所)

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