亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第30期 2009年>> 海外视野 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/10/10
荷兰空间规划理论与方法
刘 慧

     荷兰是一个小而精的国家,面积只有4.15万km2,人口稠密,资源缺乏,但经济发达,城市化水平很高(图1),是世界上十大最富裕的国家之一。荷兰虽然面积很少,但空间规划体系完善,在确保经济发展和人民享有高质量生活方面起到了重要作用。
       荷兰是欧洲空间规划的代表性国家之一,其规划传统悠久,规划体系完善,新规划理念层出不穷。特别是在20世纪70年代荷兰空间规划在欧洲独树一帜,其战略性和实效性受到国际规划界的广泛赞誉。
      从上世纪六十年代开始荷兰已经进行了五次比较完整的空间规划(表1),其中1960年第一次国土规划,其目标是解决区域的不均衡发展问题。60年代中期,城市发展的非常快,城市向郊区蔓延,建筑用地扩张的速度非常快,为了控制城市的无限制的蔓延,1966年进行了第二次的空间规划。70年代初,郊区化进程加快,中心城市出现危机,为了解决城市危机区的问题,进行了第三次的空间规划,提出要有选择的经济增长。第四次空间规划在80年代的后期,90年代的初期制定,主要是面临当时的欧洲经济一体化进程的加快。2000—2006年,荷兰制定了第五次空间发展规划,主要是针对欧盟的不断扩大和国际化,其目标是提高区域竞争力,实现可持续发展。与以往相比,空间战略观点和实施途径又有了新的变化。本节将结合荷兰规划传统,特别是第五次空间规划,分析其空间战略的特点,探讨如何在规划中有效地将空间维度融入战略意图。


     一、荷兰空间规划体系
      从20世纪60年代第一次的全国空间规划,荷兰就形成了较完整的规划体系,70年代规划重要性得到政府普遍共识,规划建设和发展水平也达到了顶峰。荷兰规划体系的特点就是和政府职能密切衔接,形成了与政府行政区划等级相一致的等级化规划体系。政府分为三级:中央、省(区域/地区级)和市。每一级政府都会制定战略规划,主要包括:①国家空间规划纲要(National Spatial Key Decisions),②省区域规划(Provincial Regional Plans) 和③市结构规划(Municipal Structure Plans)(表2)。这些规划文本基本上是提要性的,只有市一级结构规划有可能具有法律效力。
       1965年通过的国家空间规划法案 (Spatial Planning Act) 是制定空间政策的纲领性文件,此后以此为基础,大致每十年修编一次,形成具体时期的空间政策文件。
       中央实行的是国家空间规划的纲要,在省实行的是区域结构规划,在市一级实行了两个计划,一个是地方结构规划,是为了和省一级的区域结构规划相协调,另外一个是土地分配规划,实际上就是地块的利用规划,具体到哪一个地块怎么利用的规划。在这个等级体系里面最重要的是省级规划,省级规划在整个战略规划体系中具有关键性作用,一方面要起到国家和市级规划的衔接作用,另一方面引导地方(市)区划符合省级空间发展政策。地方(市)区划的批准与否也由省级政府实行。


      二、空间规划的目标和原则
      作为战略规划,提高生活质量一直是荷兰政府追求的最主要目标。如何通过空间规划提高人们的生活质量是荷兰空间规划的总体目标。生活质量与可持续性、居住适宜性和环境质量相联系,反映地区的物质空间和社会环境。而就业、住房、安全、健康环境、干净的水源和良好的设施服务等是决定和评价生活质量的基本标准。当然随着时代发展背景变化,战略目标也会做出一些调整,第四次和第五次国家空间规划中提出并强调促进地方(经济)增长。然而总体来看,高质量的人居生活一直都是荷兰规划的最明确的目标。
      为了实现战略目标,规划在空间层面上一直遵循以下5个基本原则:①城市化集中发展;②空间聚合性(Spatial Cohesion);③空间多样性;④空间等级性;⑤空间发展正当性(Spatial Justice)(表3)。这些基本原则构成了荷兰战略规划在空间层面上的标尺。虽然在不同规划过程中,并非每一个基本原则都被强调,但这些原则是荷兰战略规划的主要框架,在规划实施中确保了空间发展的连续性,也是空间规划有了较一致的评价标准。


      三、重要的空间规划概念及功能
      在上述原则下,根据发展需要,衍生出不同规划概念,如在国际规划界久负盛名的Randstad和城市绿心(Green Heart)的概念,以及1990年第四次空间规划提出的紧缩城市(Compact City),1999年修编时改为完整城市(Complete City)和2006年通过的第五次空间规划提出的网络城市(Network City)的概念等。通过这些概念,组织和推动规划的实施。
    (一)Randstad和“绿心”
      Ranstad和城市绿心是荷兰规划中的杰作,具体体现了荷兰规划是如何通过“战略目标——规划原则——概念化组织——空间发展”这一逻辑从战略设计映射到空间发展计划,也体现了在概念化组织环节中如何调整空间、环境和经济的发展关系。
      1965年国家空间规划法案正式提出和明确了Randstad和城市绿心的概念和发展原则。具体来说Randstad是指围绕“绿心(Green Heart)”的一系列城市,是荷兰的中心区域。包括三个省:乌特勒支、南荷兰和北荷兰(North&South Holland) 。区域内,形成了以鹿特丹和阿姆斯特丹城市区发展的南、北两翼(见图2)。Randstad内有世界上最大的海港鹿特丹港和欧洲第四大空港Skipol机场。区域总人口约700万左右,除阿姆斯特丹和鹿特丹人口略超过百万外,其余城市人口都不足百万。
      “绿心”是唯一由中央政府规划和建设的国家级景观,在历次规划中都被强调要永久地保存、强化和维护,省级政府在制定规划时必须无条件接受。“绿心”是由于战后受经济复苏的影响,荷兰城市迅速发展扩大,在荷兰中心地区演变成马蹄状的都市群;在这一状况下,国家希翼通过规划对自然资源进行保护,对城市发展和国家环境起到协调作用。
       借助于“绿心”,Randstad实现了城市发展中空间规划和环境规划的相互依存性。1988年,荷兰进行第四次国家空间规划,开始加强Randstad区的经济功能。规划思路由过去的“管理增长”(按照当时情况,主要是对住房和其它辅助项目进行调节)转变到“振兴国家经济发展”上来;所以提出了中心城市环带(Central Netherlands Urban Ring)的概念,但保留了Randstad在“管理增长”方面的完整性;但后来二者之间的界限越来越模糊。相比之下,中心城市环带着眼于把这一地区看为国家发展的经济核心,而Randstad则是反映空间形态的概念;但中心城市环带中并没有与“绿心”相对应的提议,因此没有得到荷兰规划者的青睐。虽然如此,规划中经济作用的加强为Randstad的发展注入了活力。
      (二)城市网络(Urban Network)
       在2000—2006年制定的第五次国家空间规划中,荷兰规划者们在Randstad的基础上又建议发展城市网络(Urban Network),即在全国建设6个城市网络:①Randstad城市网,②Brabant城市网,③南荷兰——林堡(Zuid Limburg)城市网,④屯特(Twente)城市网,⑤阿纳姆——内梅亨(Arnhem-Nijmegen)城市网和⑥戈罗宁根——阿森(Groningen-Assen)城市网(图4)。很明显,这一概念试图将Randstad的成功概念向全国推广,并加强欧盟一体化空间政策的衔接。比如加强与西北欧另外两个主要多中心城市区,即德国的莱茵河——鲁尔区(Rhine-Ruhr)和比利时的佛兰德区(Flemish Diamond)的联系与合作。即如何通过设置城市网络使荷兰的空间发展融入到整个的欧盟的空间发展战略之中去。
      Randstad和“绿心”案例成功地将区域形态和经济功能联系起来,深刻反映了规划者的战略眼光。从保护自然资源的初衷发展到为地区整体发展带来了良好环境(Schrijnen 2000; Kuhn 2003),从而吸引了大量的高级人才和投资,提升了在国际竞争中的表现。不仅如此,张弛有度的规划政策为后续发展提供了余地。


      四、空间规划方法——逐层规划法
      逐层规划是荷兰空间规划所普遍采用的技术体系,也是对国际规划界的另一重要贡献。其基本假定是规划空间可以被分解为三个层面:基底层(Surface)——网络层(Network)——空间物态层(Occupation)。基底层主要由水体、土壤和动植物生态群落组成;网络层是指所有的可见和不可见的基础设施;空间物态是人类利用所产生的空间形态,如工作区、居住和休闲等。三个层面互相联系,互相渗透。
       基底层中的土壤和水体是空间利用的承担者。根据荷兰具体情况,地址问题选择要考虑对空间基底层,特别是水体所可能产生的后果。保留和促进这一层的自我调节性和自我恢复性,为网络层和空间物态层奠定可持续发展的基础。基底层一旦形成规划,就要加以坚持和保护,甚至在多版规划中都要坚持。
网络层,特别是西北欧的公路、铁路、航线和港口建设的整体形态已经结束;荷兰在这些网络中享有重要位置。不过经济发展轨道要求其发挥在欧洲市场和生产网络中的重要作用,所以和其它国家现有基础设施网络的连通是这一层面正在考虑的重要问题,另外还包括信息网络、水系、电网、污水处理系统、燃气管道建设的问题。网络层的规划需要多一些战略性,同时需要相对的坚持和保护。
       空间物态层是社会经济发展的具体模式,如建筑物的高度和密度、人口密度、城市化发展速度等。是历次空间规划的重点。相对来讲可以随时调整。因此,应多一些弹性尺度。
       逐层规划的方法使得规划者能够系统地考虑规划要素。这一方法也与空间质量标准进行了衔接:即荷兰政府倡导的实用标准、经验标准和可持续标准。更可贵的是它说明了随着社会发展,影响空间的三个层都在变化;但空间物态层变化最快,网络层次之,底层则可能会需要几十年或者上百年的过程。作为空间规划,为了适应经济和社会发展需要,要在空间物态层上多下功夫,相对来说这一层可以随时调整。而作为发展基础的网络层和底层一旦形成,就需要规划加以坚持和保护,甚至在几版规划中都要坚持。换句话说,空间物态层多一些弹性尺度,网络层多一些战略性,底层多一些控制元素。


      五、空间规划的特点
      (一)战略性和整体性
      战略性是荷兰规划最显著的特点之一。从20世纪60年代第一版空间规划开始,荷兰的规划者就从整体角度制定空间发展计划,如国家级绿地景观和全国铁路网等。欧盟一体化后,荷兰规划制定的背景发生了转变。一是要考虑《欧洲空间发展前景展望(European Spatial Development Perspective, ESDP)》,特别是《展望》中确立的伦敦—巴黎—米兰—慕尼黑—汉堡欧洲核心区所带来的影响;二是加强荷比卢经济区(Benelux)和荷兰与德国之间的合作。因此,规划的战略性和灵活性被提升到了一个新的高度。
     (二)简明形象的规划术语
      简明形象的规划术语是荷兰规划的又一特点。如1960年代提出的“绿心”和此后“红(城市)”和“绿(农村和绿地)”,以及最近提出的“城市网络”等概念直观生动地表述了空间发展方式和未来图景,为规划的研究和实施创造了有利条件。更为重要的是新规划理念的演绎具有连续性,无论是在区域空间结构转变,还是在制度建设方面保障了完整性。
      (三)广泛的公众参与
       荷兰规划提倡协商,一致同意性(Consensus)是荷兰规划通过和实行的基础;认为广泛的公共参与是确保规划有效的基本条件之一。规划形成后要面对政府、企业、社区、多种族和多学问社会的质疑,因此规划师和规划文本都极具有协调力和感召力,斡旋不同利益之间的矛盾。规划通过后,政府间会进行垂直和水平之间的协商,最大限度地包含企业和社区参与地方发展计划。


     六、规划实施
      基础设施建设和政府职能转换是规划实施的两个重要方面。与以往相比,体现和落实战略意图,转变基础设施建设方式和加强规划制度建设将是战略规划中面临的两个关键问题。
      (一)基础设施建设
      战略意图和具体的经济建设相联系是规划实施中的关键环节。对此荷兰着手进行经济政策专门化和空间政策的经济化,使二者相互影响;并建立了跨部门委员会加跨部门经济管理(Interdepartmental Commission for strengthening of Economic Structure, ICES),其使命是开辟新方式使得政府为经济复苏和增长做出贡献。
      基础设施建设是目前的重要任务。为履行这一政策,国家拿出部分财政收入——从“地下资本(燃气)”到“地上资本(公路、铁路和机场设施)”的获得部分——进行投资。在建设过程中,国家空间规划署(KPC)起着沟通和调节作用,但是一方面由于投资是在空间规划的许可上进行;另一方面由于经济发展迅速,商业环境建设规模扩大,所以ICES有时会成为规划的实际代理部门。ICES制定了自己的工作主体框架,称之为基础设施途径 (Infrastructure Approach),这一途径并不是诠释土地利用规划,而是从新(待)建基础设施中的具体项目出发,看待投资问题。其决策范围广泛,包括道路、自然保护、环境和学问基础设施等,超出了以往部门的职责范围。与原有空间规划相比,这一方法突出了具体项目的实际操作性,也带来了如何实施规划的全新思考。
     (二)政府职能转换
      规划在适应社会发展的过程中,政府职能的转换是加强规划实效性的重要步骤。面临着欧盟一体化进程的考验,面临经济增长的客观要求,第五次空间规划中,荷兰政府提出了新管理原则(Philosophy of Governance)。
     1、引导性管理 (Steering Governance)
     通过引导性管理将更多的权利和责任转移给地方。规划中明确表示“中央政府将以更少的原则和调控,为地方(市)和区域(省)提供更多的发展空间,规划中多一些发展,少一些约束。其目的是加强地方规划对地方环境和地方建设的适应性,建立起地方发展中政府、企业、公共部门、非政府机构和社区的合作关系,使规划更具有市场导向性。当然,中央政府仍在一些重要的战略问题和大型项目上起主导作用,如防洪和水资源管理,以及六大火车站的扩建项目等。
      2、对地方规划采取最低接受标准
      在实际决定中,国家对地方规划采取了严格的最低接受标准。第五次国家空间发展战略从两方面对此进行了界定:各地发展的基本质量标准和国家空间结构。这两项标准构成了所有空间规划文件的基准,并根据不同情况有不同的说明。比如在经济环境、城市化和基础设施建设中,其基本考虑是集中发展城市政策、地方化政策、红(城市)绿(农村)蓝(水体)功能的协调性、环境立法和安全。在水体、自然和景观中,基本质量标准通过水体检测、水体负载功能、水体缓冲区和城市周边的绿地来衡量。国家对基本质量的控制标准十分严格,决不允许带有任何负面影响的省、市规划项目占有不在开发之列的土地资源,并在财务制度方面实行否决。很明显,这样做的意图是在鼓励地方发展的同时,更希翼保障环境安全,建立高品质的空间环境。
     3、建立超区域机构
     新的政府管理原则还在概念上与空间发展原则融合在一起。城市网络(Urban Network)不仅是空间整合的表述,还内在地表达了政府间合作的希翼。特别是在规划的六大城市网络区建立超区域机构,在亚国家层面上处理发展事务。当然,新政府并不是想改变中央、省、市三级政府体系,使得国家管理越来越复杂,所以新的超区域结构(比如在Randstad)地区是按照省级行政边界进行划分。这一做法的初衷是考虑到区域已逐步代替国家参与全球竞争,建立超区域机构有利于将空间结构和地域行政边界有效地嫁接起来,发挥政策的战略的引导性和实施的有效性。不过这一做法能否进行、是否成功还需进一步观察。


      七、结论与启示
      空间战略和社会经济发展远景是战略规划相辅相成的两个方面。空间层面考虑不足将容易导致战略理念很难有效地落到实处,并容易和城市(区域)总体规划产生摩擦;因规划的战略性和全局性,而对城市和区域发展产生更大的不良影响。半个世纪以来,战略性在荷兰规划中始终被摆到了突出的位置,形成了连续的、完整的规划目标、规划原则、规划概念和规划方法;并在规划的制度层面建设上也日趋完善。尽管如此,新的发展背景仍旧要求规划者探讨规划方向以适应现实要求。荷兰规划在战略规划方面的积累和探索可以我国正在进行的国土规划和战略规划(研究)提供以下借鉴。
     (一)加强战略性和操作性的衔接
      战略规划勾勒了未来发展蓝图,但美好愿望须通过一系列具体措施或行动来实现。仅强调概念模型与理论演绎,往往会引起操作性不够,好的思想也难以转换为城市发展与建设的具体行动。如何沟通战略设想到行动计划之间的联系?是一个从规划体系、规划方法以及到规划制度建设各方面都需要努力的方向。从规划体系设计和规划流程来看,“战略目标——规划原则——概念化组织——空间发展”这一框架有利于将战略意图切实落实到空间发展中来。其中“概念化组织”是很重要的一环。战略概念不仅要具有号召力,反映未来图景,还要将空间发展因素和社会经济发展蓝图结合起来。城市“绿心”和“城市网络”这些词汇就很值得借鉴,因为它们在规划中体现了三方面意图:空间概念、社会经济发展方向和政府职能。
     (二)从不同层面考虑空间问题
      我国学者已经初步形成战略规划的技术路线,盛鸣和顾朝林将此概括为“问题推导型”、“目标引导型”、“问题目标互动型”及“条件归纳型”四种类型。这一总结对正在进行探讨的规划中技术问题将起到积极的作用,但换角度考虑,这一总结也反映出我国目前战略规划几乎都是目标型——或实现发展意愿,或是解决或规避问题——是从社会经济层面做出思考。但战略规划的制定是全面考虑,通盘衡量的过程。在战略规划中如何设计和体现空间问题?我国研究鲜有关注。
      荷兰规划中逐层规划的编制过程(Layer Approach)方法清晰、思路明确,对此提出了有益借鉴。不仅如此,它将空间发展分解为三个层面,指出每个层面的演变特点,为规划者对空间问题进行通盘考虑,对空间和社会经济发展的交互过程进行全面衡量提供了途径。
     (三)战略规划要张弛有度
      空间规划的战略制定往往要求灵活性和动态性。但从荷兰的规划经验来看,环境和空间要素上的控制会更利于社会和经济的可持续发展。这一点在逐层规划的方法中已有了明确的体现。另外,“红”线和“绿”线的划分阻止了城市的无序扩张,保护了绿地景观和农业,这一点对于我国正在开展的主体功能区方面具有重要借鉴意义。比如国家级景观,“绿心”从未因任何发展目标而改变过,但相对于“绿心”的Randstad却因发展背景而不断调整社会经济目标。因此,战略规划既要用战略理念来突出前瞻性和灵活性,也要在空间发展问题上划定禁区,做到张弛有度,为未来发展创造条件。
      (四)转变政府职能
      市场化进程中,地区竞争加剧和政府建设资金的力不从心是规划迫切需要转变政府职能的客观原因。从效果上看,战略规划是“增强竞争力”为核心来整合各种社会力量与资源,并突出政府在其中的主动作用。政府主动作用的发挥得益于积极应到企业和社区进入规划的编制和实施过程。因此即使是在荷兰这样市场经济发展悠久的国家,规划中也一再加强地方政府作用,中央政府将更多权利和责任转移给地方。但地方在追逐经济利益的同时,易有短视和畸形发展的危险。所以中央政府必须对关键问题进行控制。特别是在我国,目前战略规划是由地方政府直接推动和组织编制的,战略规划还不是法定规划,规划无“理”可依已成为潜在的危险。
如何转变政府职能?从荷兰的经验来看,一是加强地方政府在规划中的自主性,以适应地方发展现实和需要;二是在这一过程中,增强中央政府的调控能力,使地方发展符合国家整体利益(特别是空间环境方面);三是地方政府职能要积极转向公共参与,多和企业、社区沟通协商探讨地方发展问题。
     (五)重视国际化对国土空间规划的影响
      荷兰的最新一次空间规划充分体现了国际化的影响。这对我国目前的国土整治规划也提出了新的要求,就是大家国家在国土规划中如何考虑国际化对国土规划的影响,包括一个国际化大都市区发展的问题,包括新的国土理念的问题,都是在我国国土整治规划中需要思考的一个问题。
       总之,在城市化进程和全球竞争化的影响下,国土规划或空间规划将会受到越来越多的关注,对国家和地方发展起到重要作用。本章先容法国和荷兰国土规划的理论和实践经验,并不是主张生搬硬套,而是希翼加强考虑国家战略规划中的空间层面问题,即如何加强空间战略和社会经济发展蓝图的衔接问题,以免落入从原有规划中缺少社会经济考虑的误区转入到今后战略规划缺少空间思考的另一误区。当然,撇开空间尺度和社会经济背景,法国和荷兰国土规划中的规划理念、规划原则、规划方法、实施途径和管理体制等还是有很多值得大家学习和思考。

(编辑单位:中国科学院地理科学与资源研究所)

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