亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第30期 2009年>> 发展规划《公共管理》系列讲座 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/9/24
日本国土规划编制的理论与实践
张文忠

      一、日本的国土规划体系
      (一)国土规划编制涉及的内容
      日本政府在“国土综合开发法”中规定国土规划的五大领域为:①关于土地、水和其他自然资源的利用;②关于水灾、风灾以及其他灾害的防除;③关于调整城市和农村的规模以及布局;④关于产业的合理布局;⑤关于电力、运输、通讯和其他重要公共基础设施的规模和配置,以及学问、福利、观光资源的保护,设施的规模以及配置。
      (二)国土规划体系
        日本的国土规划体系分为三大体系,包括国土综合开发规划(10-15年)、国土利用规划(10年)以及经济计划(5-7年),这三大体系相互补充。
       国土综合开发规划包括四个层面,一是全国综合开发规划;二是大区域规划,包括三大都市圈建设规划、七大地区开发规划、特殊地区规划(岛屿、山村、欠发达地区等特殊地区)等;三是都道府县综合发展(长期)规划;四是市村町综合发展(长期)规划。国土综合开发规划提出了空间发展的标准和总体思路。
        国土利用规划是清晰的将不同用途的空间区分出来,包括城市地区、农业地区、森林地区、自然公园地区、自然环境保护地区等,制定各种土地利用的标准。
       经济计划则是在实施层面制定财政预算分配的标准,包括住宅,道路、港湾、通信、交通、国土整治14个公共投资建设长期计划(5-7年计划)。
      (三)日本的国土开发的法规体系
       日本国土规划与其他国家国土规划的显著不同在于立法在先,规划在后。日本国土规划相关的法律很多,按功能分有基本法,又称母法(即1950出台的《国土综合开发法》),还有《国土利用关系法》、《振兴产业关系法》、《振兴欠发达地区关系法》等等。按区域层次来分有全国法、包含大地区开发与大都市圈的大区法,以及针对山村、自然条件恶劣地区、岛屿、产业萧条地区等振兴的特殊地区法。此外,为规定中央和地方之间的义务和权限以及财政金融之间的关系也相应的制定了一些法律。
   (四)国土开发法规体系的形成和变迁
      国土开发法与不同时期面临的国土问题相关,不同时期的国土开发法规体系带有不同的特征,可以分为一下七个阶段。
    ①资源开发期(1950-1955年)∶为了促进资源开发、粮食增产和国土综合利用,1950年制定了“国土综合开发法”和“北海道开发法”。
     ②工业开发期(1956-1960年)∶为了促进国民收入的翻番和扩大现成大工业地带的发展,提出了“发展沿太平洋地带构思”(1960年),并相继制定了“首都圈整备法”(1956年),“东北地区开发促进法”(1956年)、“九州地区开发促进法”(1959年)、“北陆地方开发促进法”(1959年)、“中国地区开发促进法”(1959年)、“四国地方开发促进法”(1960年)等大行政地区的大地区法。
       ③缩小地区差距期(1961-1968年)∶为了解决人口和产业向大城市地区过份集中的问题和缩小太平洋沿岸工业地带与其他地区的差距,开始制定一些特定地区的开发法,主要有“促进低开发地区工业发展法”(1961年)、“振兴产炭地区临时措施法”(1961年)、“暴风雪地带对策特别措施法”(1962年)、“山村振兴法”(1965年)等。
      ④国土利用重新调整期(1969-1976年)∶陆续制定了“人口过稀地区对策紧急措施法”(1970年)、“促进农村地区工业等引资法”(1971年) 、“促进工业再配置法”(1972年)等与缩小区域差距相关的法律。在国土整治领域,为了谋求国土利用的重新整合,1973年编制了“国土利用规划法”。
      ⑤安居化进展期(1977-1987年)∶除了1977年制定了“第三次全国综合开发规划”并提出了“建设生活定居圈战略”之外,区域开发的着重点在于高新技术转移和开发旅游度假资源来解决地区差距,相继制定了“促进高度技术工业聚集地区开发法”(1983年)和“综合保养地区建设法”(1987年)。第三次全国综和开发计划时期(1978-1987年)此间,改变了过去以大型建设项目为中心的产业开发方式,并汲取“石油危机”的教训,解决大都市人口过密而农村山区过疏的问题,注重生活空间与工作空间相接近的以人的安居为中心的开发方式。
       ⑥多极分散型国土结构形成时期(1988-1997年)∶为了促进国家行政机构的搬迁,建设业务中心城市和促进区域的新增长点,在1988年制定了“促进多极分散型国土结构形成法”。1992年12月,通过议员提案制定了“关于国会等迁移的法律”。
       ⑦人与国土以及规划体系改革时期(2000年至今):国土形成规划法(2005年)
      (五)日本区域开发财政金融政策
       日本的中央政府对区域开发的财政政策分直接和间接一种方法。直接方法是通过中央部委对地方直接投资的国家项目。这是由建设省、通商产业省、运输省、农林水产省、国土厅等中央部委对所管辖的道路、港湾、通信、交通、国土整治等国家公共设施以及特殊地区和国家指定开发区、工业城市等进行投资。
       间接方式是通过财政等转移支付手段,国家对区域开发项目进行补助,主要方式有:提高对中央与地方的共同建设项目的中央经费负担比率;提高对地方项目的补助率;对地方政府给予发行地方债券的特例;对于通过减免地方税进行引资而导致地方税收减少的情况,中央通过特例使用地方交付税(国税的一部分的转移支付)来补助地方,或者提前支付地方交付税的资金;在税收方面通过特列进行减免税金。除此之外,还有政府采取限制性措施,限制在大城市等过密地区投资建厂,鼓励企业到其他地方去投资。地方交付税的资金转移支付是指国家把国税中的个人所得税和法人税及酒税的32%、消费税的24%和烟税的25%按规定的补助计算方式从国家一般预算帐目中对地方财政收入不足的地方政府进行补助。


      二、“五次”国土开发的经验和教训
      日本国土规划目标一直都围绕着解决国土“过密”与“过疏”的问题,努力缩小大都市圈与地方经济发展差,合理安排土地空间利用,减灾防灾。其内容涉及资源利用、防灾减灾、城乡规划、产业布局、能源和基础设施规划、公共设施规划等各个方面。但是不同时期,国土规划的侧重点又有所不同,自1962年开始至今,日本已经开展了五次全国国土规划。
      (一)战后经济复苏与地域综合开发的萌芽(1945-1955)
       针对战后国土荒废、城市破坏严重、大批复员军人和流散人口返乡等问题,确定了安置人口、恢复战前生活水平的基本方针,并制定了农业和工业的生产计划,主要目标是通过国土开发扩充生活领域;增强粮食生产,通过地方城市与产业的振兴增强经济实力;确定振兴受灾城市、军事和港口城市、新兴工业城市的基本方针;整备铁路、港湾、电力、水利等基础设施的基本用地条件;确立解决失业问题的基本对策。在此基础上,日本1947年设置国土计划审议会,1949年改为综合国土开发审议会。
       1950年5月日本制定了国土综合开发法,这是日本第一部关于国土开发的基本法。主要内容是以资源开发和国土保全为目的的特定地域综合开发计划。依据此法,1951年12月,从各都府县申请的51个候选地域中指定了19个特定地域(后来增至21个)。当时,特定地域的选择十分困难,原因有两个:一是由于各地对开发的期待,竞争十分激烈;二是当时尚未制定全国综合开发计划,所以是从发展经济的观点出发对重要资源地域进行集中开发,还是从社会政策的角度出发重点开发欠发达的地区仍存在较大争议。
      此外当时还有一个特殊地区的开发,主要包括北海道的开发和离岛振兴。北海道在战前的发展相对落后,因为当时当地是以日本为少数民族积聚的地方,尽管土地资源较好,但是开发力度较差。在开发中北海道的重点是以全国的粮食和工业原材料供给为目的的资源开发。1950年制定《北海道开发法》。随之在此基础上制定北海道综合开发计划。
         一些特定地域中虽然也包含了离岛,但特定地域开发中更强调对国家整体经济目标的考虑,这与离岛地区所盼望的改善当地居民生活、摆脱贫困的目标有很大差距。1953年179个离岛的市町村结成全国离岛振兴协议会。同年制定《离岛振兴法》。离岛振兴的主要目标是改善基础条件以求改变欠发达的现状,培育经济能力,提高岛民的生活水平,以及促进岛民生活的安定。对离岛开发,国家给予比特定地域开发更为优惠的财政补助措施
      (二)产业基础设施整备与特别地域开发(1955-1960)
        1、经济复兴与自立
        朝鲜战争促使日本经济迅速复苏,1952年左右已经恢复到战前的水准。工业尤其是重化学工业开发取代资源开发,成为经济增长的中心。因此产业基础设施的整备成为地域开发的主要课题。1954年经济审议厅发表《综合开发构想(案)》,提出如何在贫瘠的国土资源的基础上容纳人口、创造就业机会是最大的问题。
       2、重工业化
       随着工业进入迅猛发展时期,技术革新势头强劲。1956年度民间投资额比前年度增加60%;机械设备合同额为前年度2.8倍。工业发展受到运输、电力、工业用水、用地等条件的制约。例如,由于供水电力保障能力不足,化工产品出现减产;国营铁路和码头的积压货物增加;一些地区由于地下水超量开采造成地面沉降。同时,部分地区出现了劳动力紧缺的问题。制造业部门1956年的正式工人数只比前年增加3.5%,临时工人数却猛增54.2%。日本正面临工业发展的瓶颈。
       1955年内阁通过《经济自立五年计划》,提出两大目标,一是不依赖于美国经济援助或军需刺激,扩大国际收支的平衡;二是实现完全就业。政策内容包括强化产业基础设施,振兴贸易,提高自给率减轻外贸负担,促进国土保护与开发,振兴科技,培育中小企业,增加就业和社会保障,维护金融的健全,稳定物价,促进国民生活的安定和节俭消费。
      3、产业基础设施整备与地域开发
       1950年代中后期,经济重工业化带来的人口和产业集聚,引发过度密集和土地、水电、运输、能源不足等问题。为了解决这些问题,日本开展了道路、港口、铁路等产业基础设施的整备。伴随技术进步和投资规模的扩张,企业开始由工业地带内部转向地方。尤其是用地和用水需求量较大的装备制造业,在较远的地区选择适宜区位。同时,各个地区也积极承接工业开发,以防止人口流失,增加地域收入。
      4、经济与地域开发动向
       1960年,以民间投资为主导的日本经济迅速增长,年经济增长速度达到12-13%;技术革新投资继续高速增长。在形成石油化工、电子、合成纤维等产业集群的同时,汽车、机械、钢铁等产业的设备投资也十分活跃。企业积极扩大生产规模,寻求规模效益。以石化工业为代表的工业企业大规模向临海工业地带发展。随着所得倍增计划与基础设施的扩充以及10年间GDP翻一番的计划,明确了政府在道路、港口、城市规划、下水、住宅建设等方面的作用,日本临海工业地带逐渐形成。
      5、太平洋发展带构想
      太平洋发展带构想是在所得倍增计划基础上制定的产业布局构想,比较强调现有产业布局的继承。当时,产业主要集中在千叶中部、近畿、山口、福冈一线的太平洋沿岸。由于这个原因,太平洋发展带以外的落后地区感到不公。从此,地域开发较多偏重于落后地区。地域开发的着眼点由追求效率转为在国土均衡发展的框架下实现经济发展,减少收入差异和地域差异成为地域开发政策的主要目标。第一次全国综合开发计划是上述思想在国土空间上的落实。
      (三)“五次”国土综合开发计划——开发模式、背景和重点
       1、全国综合开发计划(1962(S37).10.5) (增长极开发构思)
       1962年日本内阁会议决定,依据《国土综合开发法》,中央政府实施第一次全国综合开发规划。本次规划的理念是F.Perroux(佩鲁1950)的增长极理论,前面已经提及。目标是解决地域间的均衡发展问题,其中最主要的是伴随着经济高速增长而引起的大城市的急剧膨胀,以及由此带来的收入的地域差异扩大和诸多的生产与生活方面的问题。基本课题为:①防止大城市规模的盲目扩大,缩小地域差异;②有效地开发利用自然资源;③对资本、劳动和技术等资源进行合理的地域配置。

       在此期间日本发展了新产业城市(1962(S37)内阁大臣提案立法)和工业整备特殊地区(1964(S39)议员提案立法),国家对这些点从项目资金上给予支撑,调整和提高这些地区的工业发展,以期带动周边区域。这些点基本都没有分布于产业集中的四大工业地带,政府是试图想把这四大工业地带的产业向周边有机的扩散,但这个过程现在来看并没有成功。
      2、新全国综合开发计划(二全综)
      1960年代由于超过预测的经济增长,人口产业的大城市集中继续进行,地方农山村的人口减少,过疏化问题更加严重。在1969年的第2次新全国综合开发计划中,通过在全国整备新干线,高速道路等交通网络,推进大规模工业基地等开发项目,努力纠正国土利用的偏差。新全综是一个未来志向的充满干劲的计划,并制定了具体实施大规模项目的制度,但由于公害问题的严重化以及地价的飞涨,再加上石油危机的发生,大型项目的推进非常困难。

       在此期间大规模的开发引发了很多环境问题,随着石油危机严重打击经济发展,一些新的关注环境的理念出现了,如《寂静的春天》、《增长的极限》。日本编辑田中角荣在《列岛改造论》(1972年)中提到二全综期间产生的土地过剩流转问题和地价猛涨问题。为了解决这些问题,日本于1973年提出了《国土综合开法的全面修改提案》,提出设立国土综合开发厅和成立国土综合开发公社,1974年又通过《国土利用规划法》(议员立法)限制土地交易,并通过《国土厅成立法》和《地区振兴整备公团法》。
     3、第三次全国综合开发规划(1977年(S52.11.4))
      由于石油危机的高度经济增长期结束。1977年的第三次全国综合开发计划以重视环境的“定居构想”为旗帜。总目标为以有限的国土资源为前提,有效地发挥区域特色,立足于传统学问,协调人与自然的关系,创造一个适宜于人类居住的综合环境。与以前的全综计划中以产业基础为中心形成对比,三全综并不是国家主导的特定区域的开发,而是在全国各地,以城市以及周边农村作为一个整体的地区(在这个计划中命名为定居圈)为单位,地区的自治体(县和市町村)同居民们相互协作,在敬重历史和学问的同时,综合整备生活环境。这个时候流向大城市圈的人口集中减少,东京都以外的46道府县人口有所增加。
        三全综的基本思路是抑制人口和产业向大城市的集中,通过振兴地方应对过密过疏的问题,努力谋求全国国土利用空间,同时要营造适合人类居住的开发环境。在此基础上日本划定了居住示范区,制定相应的标准;同时建立230个流域区,按流域的层面划定发展方向。
       三全综的另一个特点是提倡民营。在此之前日本国营色彩很浓,很多大型企业都有国营背景,如NTT电信企业、三菱企业等。在第三次全国综合开发计划中要求国营背景的企业也民营化,如国铁、电话公社的民营化,拍卖公有地等,但由于各方的阻力,这个措施实际上并不成功。
      4、第四次全国综合开发规划(1987(S62.6.30))
      进入80年代中期,三大城市圈中只有东京圈的人数和产业再一次增加,并集中于一极。1987年制定的四全综,以纠正东京一极现象,构建分散性国土为基本目标,因此制定了交流网络构想。虽然与二全综有些相似,但四全综不仅是把各个地区和东京连接起来,而是希翼建立全国各大城市之间相互可以一日即可往返的“全国一日交通圈”。基本课题有:①通过定居和交流搞活地区,如改善定居条件,充实产业振兴措施等;②根据经济国际化的要求,重新确立东京作为国际城市的职能;③充实安全而又高质量的国土环境。
       5、新全国综合开发规划——21世纪国土的宏伟蓝图)1998(H10).3.31)
      1998年的第5次全国综合开发计划为了显示和以前的以国家为主导的开发计划的区别,特命名为21世界国土宏伟蓝图设计——促进地域的自立和建设美丽的国土。该计划于1998年3月31日经日本国会通过,目标年份为2010—2015年。由于面临环境恶化、人口负增长、高度信息化等新背景,因而在引导思想、内容和实施对策等方面,均明显不同于前四次全国综合开发规划。新全综强调各个地区的由多样化主体参加和地区间互相合作的国土建设方式。作为战略之一,提出地区板块(例如九州)可以不通过东京就可以与以亚洲各国为首的海外国家进行交流的“广域国际交流圈”。
        五全综的一个重要内容是构建四条新的国土开发轴线,实现国土的均衡发展四条新的国土开发轴依次为:①东北国土轴,从中央高地经关东北部,到东北太平洋沿岸的北海道及周边地区;②日本海沿岸国土轴,从九州北部到本州和北海道的日本海沿岸的周边地区;③太平洋沿岸新国士轴到伊势湾沿岸的周边地区;④西日本国土轴东的太平洋沿岸周边地区。
五全综具体开发方式包括:①创造多种自然条件(如中小城市、农村、山村和渔村等)的居住地域,目的在于提高生活质量和增加就业机会:②大城市的整冶与修复,包括对大都市空间的修复、更新及有效利用,如恢复大城市中心区的居住功能,分散大城市中心区职能的过度集中,以及促进三大都市圈相互间的职能分工与协作;③促进地域协作轴的形成,要超越都道府县的界限,建立在资源、产业、学问和生活条件方面各具特色的市、町、村等地域的协作,促进相互间的职能分工,加强地域间的人流、物流和信息流的交流;④形成“广域国际交流圈”。为加快全国各地向世界开放,要在全国建立多个具有世界性交流职能的圈域(它不同于以往的三大都市圈或协作地域),要加强港口、机场等交通和通讯设施建设,培养相应的人才。
        关于道路方面,东京圈还没有完成环线高速道路的建设,并不需要进入城市中心的车辆也进入城市中心的首都高速公路。环状道路整备(外围环线,圈央路)是留给21世纪的事业。业务核心城市的整备在泡沫经济崩溃后速度减缓,国家机关(不是中央省厅而是管辖关东地区的地方支部分局,公团等)仍然陆续搬入这个地区,但是也有民间企业回归城市中心。业务核心城市,当初是计划作为大企业事务所的承接地的,但现在各个自治体都致力于支援风险企业,外资企业的创业。
      “五全综”同战后前四次日本全国综合国土规划相比,在引导思想、主要内容及组织实施等方面都有较大的发展,其特点大体可归纳为以下四方面。织实施等方面都有较大的发展,其特点大体可归纳为以下四方面:
首先规划思想方面,前四次日本全国综合开发以改善和提高经济社会发展与布局为基本目标。“五全综”在考虑到当今时代的变化特征、价值观和生活方式的多样性等内外宏观背景后,将其基本目标定位在“创造多轴型国土结构的基础”,主要内容则强调人与自然环境的和谐、经济结构的高度化、防灾与资源、境保护、区际间的协调发展,以及积极参与全球性的合作与交流。
       在规划性质上,前四次日本全国综合开发规划具有较强的指令性,政府作为投资主体,负责提出重大建设项目,并匹配了相应投资规模(“四全综”改为有官方和民间共同投资),主要用于全国基础设施建设。而“五全综”则较多地强调政府对规划的“诱导作用”和“作为方向性的发展蓝图”,没有明确相应的投资总额,仅提出了“投资的重点化和有效化”。
       在组织实施上,前四次日本全国综合开发规划均有较具体的实施规划的主要政策措施,如在“日本第四次全国综合开发规划”中,主要政策措施包括资源环境的保护及防灾减灾措施,建设各类居住地的划策措施,促进交通、通讯等基础设施建设的对策措施等。“五全综”继承了前四次规划中的特色,强高官产学相结合,在规划内容方面,更加强调防灾减灾、按流域圈的国土保护与管理、构建多样化的地域学问、产业的振兴与发展、交通及信息体系的整治等,内容也侧重于政策诱导。
       全国及地区综合开发规划的衔接与协调方面,前四次日本全国综合开发规划中,比较重视全国综合开发规划同地方(都、道、府、县)规划的衔接与协调。在“五全综”中,除继续保持上述传统做法外,强调国家与地方综合开发规划应相辅相成、互为补充。一方面,都道府县规划应参考全国综合开发规划的要求。另一方面,全国综合开发规划考虑各地区的自然、社会和经济特点,突出重点。例如,东京都的临海副中心的建设,阪神、淡路地区震灾后的恢复与重建,配合将首都功能转移到国土中央而进行中部新国际航空港的建设等。
      (四)“五次”国土规划的变化特征
        1、五次国土规划的比较
       日本从1962年至今46年,从“一全综”到“四全综”以至“21世纪国土宏伟蓝图”,平均每九年编一次国土规划,每次修编都有重点地解决几个突出问题,算是“问题解决(兼有前瞻引导)型”规划。总体而言,“一全综”和“二全综”以产业发展为主,“三全综”和“四全综”以宜居生活为主,“五全综”和“六全综”以可持续发展为主。同时,日本历次国土综合开发规划都有十分明确的目标,“一全综”国土开发的最大目标是“缩小区域间差距”,表明日本国土开发从资源开发、产业基础开发为主要内容的“经济开发”转向以缩小区域差距为主要内容的“社会开发”。“二全综”则从国土利用、生活、经济三个方面强调了国土综合开发的理念,以期解决“过密过疏”问题。“三全综”适应大规模重化工业时代结束的形势,国土开发方向真正从经济开发转向以提高国民生活水平为目标的社会开发,“示范定居圈”建设和“技术聚集城市”建设是典型的开发项目。“四全综”提出通过定居和交流搞活区域经济,国际化和重新确立世界城市功能,充实安全而又高质量的国土环境三个基本课题,即继续以“定居圈”为基本单元,按核心城市的规模和功能,超越定居圈,由更广泛的区域构成城乡交流、国际交流、海陆空交流的全国性合作网络,实现“多极分散国土结构”的目标。“五全综”除考虑人口和产业以外,认为创造学问和生活方式的基本条件,如气候、风土以及生态系统、海域、水系等自然环境的一体性等,交流的历史积累和学问遗产等对国土目标的形成具有越来越重要的地位,为此要形成空间多样性的国土。
     2、国土规划的理念变化
      五次国土规划的理念也发生了重大变化。首先体现在规划中对发展和环境问题以及当地居民的生计和居住问题的处理。新一届政府越来越强调人、环境与和谐的问题。规划是由过去的重视开发,转变为重视对环境的利用和保护。第二个变化是从量的变化到质的充实,关注点从GDP的数量增长到质量提高的转变,第三是规划从具体项目规划到生活方式建设的变化,例如从建设大型项目发展为开发居住区。第四是减少了数字指标,日本国土规划的发展过程中,用数字指标衡量社会发展的做法逐渐减少。第五是政府开始在管理等软科学领域的对策上去努力。第六是注重了社会参与,包括百姓的意愿以及NPO(非盈利组织)等的意愿。第七是认识到国际的作用和海外的联系,这个视角已经不仅仅局限于这个本国,而是从更广阔的空间层次来认识。
     3、国土的认识变化
      日本对国土规划的认识过程也经历了资源开发→工业区的建设→城市圈的建设、区域间的交通等基础设施的建设→到重视国民生活质量的生活定居圈的建设→以人为本这样一个变化过程。在第一阶段(战前到1945年),日本的国家主权地位非常突出,所以这个阶段也是日本军国主义扩张的一个重要时期,即“国家与国土”时代。第二阶段是第二次世界大战以后的经济高速发展时期,国土规划和经济紧密的联系在一起,即“经济与国土”时代。第三阶段是1972年以后,由于列岛改造造成日本地价猛涨,土地资源成为国土规划的核心内容,即“土地与国土”时代。目前所处的第四个阶段则转向强调人和自然的合作,即“人与国土”时代。
      4、国土规划体系的改善
       在国土规划的理念和认识发生变化的同时,日本的国土规划体系也经历了以全国规划为中心到以大区规划为中心的转变。一全综和二全综的规划核心是国家层面的规划,地方必须服从,然而后期的几次规划则是大区规划为重点,国家层面的规划只起引导作用。“大区”并不仅指某一个省,而是几个省的合作与协调。与此同时,规划方式也相应的由国家主导转变为地方提案。在实施中采取对国土规划进行周期管理的措施,因为国土规划是一个动态的变化过程,应该按时间来进行有机的管理和协调。


      三、日本的新国土形成规划
      (一)“国土规划制度改革”的背景
       1、现规划体制不适应未来发展
       自1962年的第一次全国综合开发规划以来,日本共制定5次全综规划,对于解决与过密过疏化问题相伴而来的大城市问题以及地方问题等,针对各个时代日本国土存在的问题的解决而提出基本方向。这5次全综规划是以“开发”为基调的、以量的扩大为目标的规划。
       但是,随着人口减少、老龄化、环境等问题日益突显,跨越国境的地区间竞争日益激烈,政府面临严峻的财政制约等困境,新的国土规划需要向与人口较少下的成熟社会相适应的以实现提高国土质量为目标的国土规划转变。因此政府从根本上修改国土综合开发法,提出《国土形成规划法》和安全、安心、安定的国土和国民生活的未来面貌。
      2、国内外发展形势需要新的规划体制
      日本的经济形势发生了巨大的变动。首先,随着全球化进展加快,东亚经济的经济地位迅速提高,2003年在日本的出口比例中亚洲地区超过了欧美。其次,通讯技术的发展正在改变人民的生活,根据2006年日本情报通信白书,网络用户普及率由1997年的9.2%上升至2005年的66.8%,手机用户也由3153万人增加至9179万人。但是,日本国内正面临人口减少和急速老龄化问题。
       同时日本国民价值观也不断趋于多样化,据调查显示,日本国民对历史、大自然和学问艺术的关注显著提高,而对治安、教育、经济繁荣的关注减少。人们更希望良好的居住环境和舒适的生活方式。
       3、国土空间现状需要调整
       日本一极一轴型国土构造的现状导致人口和各种功能持续向东京—太平洋一带集中)。而新的规划则注重促进地区独立的环境发展,各广域板块的人口规模比照欧洲中等规模国家的比例发展,增大和东亚的直接交流机会,增加跨县合作。规划以人口减少为机遇,消除国土的隐患,提高国土质量,形成一种谁都向往,谁都想来居住的“日本品牌的国土”。
      (二)日本面临的国土问题
       1、城市问题
       日本的大城市普遍面临国际竞争日益激烈化下的国际协作和竞争的挑战,以及在人口不断减少的大城市郊外区域的土地利用修复问题。在发展中,大城市必须解决能源问题和环境问题,形成可持续发展的大城市,向能适应急速老龄化社会的适宜于老龄者居住的城市转变。采用的方式是培养和储备作为据有国际竞争力的城市和可持续发展城市的核心的技术、人才与学问。
        而地方中小城市则要将地方圈中中心城市圈以外的人口在50年间减少到2/3,实现密集型城市振兴,形成徒步生活街区,应对由于商业圈人口减少导致的中心市区的城市功能的衰退。
       2、基础设施问题
        提供基础的社会服务有困难地区逐渐扩大。根据国立社会保障人口问题研究所“日本的将来预计人口(平成14年1月预计)”的中位推算,预计2000年到2050年,人口不满5000人地区的面积将由8.7万平方公里增加至16.4万平方公里,区内人口占全国的比重将由1.7%增加至3.3%,其中老龄人口比重由30.9%增至35.3%。
       3、国际化问题
       许多调查研究表明,日本的国际竞争力在迅速下降。在国际经营开发研究所(IMD)的国际竞争力排名中,日本位于世界第21位。而根据内阁府《日本21世纪展望》,到2030年各国的预测年平均增长率,日本为1%,低于美国、中国和韩国。
       与此同时,在国际交通便捷性方面与欧美也有较大差距。在欧洲,人口100万人左右的城市形成了很广泛的可以一日往返的区域,而日本可以一日往返的东亚国际只有韩国。
       此外,日本国际化的问题还体现在港湾的国际地位迅速下降和日本接受国际旅行者排名下降(1990年亚洲第五位下降至2002年第八位)。
      4、国土安全问题
      首先,日本社会资本储备在坚实的积累中,高速道路、机场、港湾、河流等的修建和整治正在进行。关于国内交通需要,没有预测到大幅度的涨幅,今后需要将重点从新的投资转向既有储备的有效利用上。并且,由于财政制约,根据既有国土基础设施的更新费用的试预算,2020年以后更新费用会急速增加,有必要缩减维持更新投资。
        其次,日本尚未建成支撑安全,安心,安定的国土基础。原因在于尚有很多区域很难得到高层次的急救医疗服务。而且,在应对灾害紧急输送途径时还存在问题。例如东南海、南海地震、特别是由于其海啸,有使纪伊半岛的国道42号、四国的太平洋沿岸的国道55号,56号这些沿岸唯一的干线道路被断裂,使沿线的市町村陷入孤立的可能。其中能够代替断裂国道,支撑救急,复原活动的高速道路等的尽快地整备是非常紧迫的课题。
        面对日本频繁发生的自然灾害,因自然灾害而丧生的人数从长期看虽然在减少,但有时候会有大规模的灾害发生。如由于局部地区的集中降雨,多次台风登陆而引起的全国各地的洪水灾害,泥石流灾害以及高潮灾害。再次发生大规模灾害的时候,其影响和混乱有波及国内外的危险。而且随着人口减少和老龄化,地区共同体将不断弱化,应对灾害更加困难。
      5、环境问题
       由于农村山区人口的减少和老龄化,荒废耕地和荒废森林的面积在增大。拥有应间伐森林的林业户有6成左右的人不进行采伐;另一方面,木材的8成依靠进口。数据表明1995年至2000年荒废耕地在5年间约增加到1.4倍,2005年面积超过34万公顷以上,粮食依靠海外农地1200万公顷。同时村落功能降低,一些硬件设施如住宅、道路、用水排水路、储水池荒废,另一方面传统节日活动也在衰退,鸟兽类灾害时有发生。这些共同导致森林农业等多方面功能的下降。
       与此同时,地球、地域环境问题逐渐严重化,例如地球温暖化、资源枯竭、热岛现象和生物多样性丧失等。据统计,在日本生息的野生动植物中有2663种面临灭绝的危险。
      (三)日本新国土形成的核心
       1、国土形成的基本构想
      “国土规划制度改革”的重点是强调广域和地方的规划以及地方和中央的协调。全国规划是由国家提出明确的国土以及国民生活目标,明确国家责任;广域地方规划则是在区域单位的每个地方,都在国际和都道府县的合适分工下,相互团结合作制定。全国规划关注理念,地方规划注重具体内容,而且在地方规划制作的过程中有多样化主体参与进去,能够反映国民的意见,两者得以有机的结合起来。
        广域规划区域设定设定标准是在自然,经济,社会,学问等多方面都被认为有非常密切的关系的区域;同时有两个以上都道府县的区域(都府县的区域是部分分裂的),并且有作为一体进行综合国土开发必要的区域。在广域地方规划协议会中,可以让区域中的市町村、与区域相邻近的地方公共团体、当地经济界及‘其他有密切关系的人员参加。规划内容中需要制定在广域地方开发规划区域中有关国土开发的方针、目标和从广域地区立场上考虑所需要的主要政策(包括涉及到被认定有特殊需要的区域外的地区的政策)。
        日本的新国土形象是多种广域格局独立发展的国土。它描绘出一个逐步将各广域板块与东亚各地区的合作与竞争纳入视野范围,并同时有效利用各地区资源的独特的区域战略。形成不过分依赖东京的独立的圈域。形成一个各个板块相互交流与合作的有活力的国土,消除国土的隐患,提高国土质量、构筑美丽而安全的国土构造,在板块内、强化发展动力的都市产业,发挥各地区优势的同时形成生活圈域。在这样的国土构造的基础上,增加“国家的力量”、实现适合时代发展的均衡的国土策略。
       2、致力于实现新国土印象的战略性
       新国土行程规划有五个战略重点,包括(1)实现亚洲间的紧密联系;(2)形成可持续区域;(3)加强国土的防灾抗灾能力;(4)管理和继承俊美国土;(5)新的公共领域的建设。
      (1)实现亚洲间的紧密联系
       以促进人员、物质、信息的迅速而顺利的交流(紧密联系的亚洲)为目标。在加深和东亚各国互相依存的关系中,强化与各国在各个领域的交流和合作。主要措施是:①在东亚网状产业构造下,强化本国的产业发展,应用集约,创造新的产业,强化制造业的基础设施等;②推进与东亚的交流与合作,构筑解决都市、环境等东亚共通问题的平台,树立观光立国政策,促进来访者的增加;③支援无缝隙亚洲的国土基础设施的形成,发展东亚一日游商业圈、货物次日送达圈,形成亚洲宽带环境和广域板块通道,打造共有的亚洲各国交通信息通信基础政策。
       (2)形成可持续性区域
        主要面向人口减少状况下的可持续地区发展的目标,改正扩散型都市格局的构造。各地区要紧抓自己的特色、促进地区资源的活用、人才的引进和交流。主要措施是:①形成可持续的宜居都市圈,向集约型都市构造的转换、有效利用未利用地,超越市町村界限的广域性对应以及居住生活质量的提高,应对大都市圈特有的问题任务等。②灵活使用地区资源促进产业活力,例如集结地区资源发展特色产业,以大学等为核心创新产业和地区建设,强化地区的品牌竞争力和观光业等。③美丽宜居农家渔村的形成和农林水产业的新的发展,促进自然环境和生产基础、生活环境的协调,活用多样魅力、有形和无形价值,强化农林水产业的竞争力。④促进地区人才的引进、转移、以及地区间的交流和合作,促进两地区居住、完善地区生活、就业等有中介功能的信息的平台。
       (3)加强国土的防灾抗灾能力
        随着灾害风险的增加和团体组织的弱势化,大家要对国土进行合理规划,提高抗灾能力,保障人民生活的安居乐业。主要措施有:①推进重视减灾观点的灾害对策,包括设施改良在内的强化抗震设防能力,构筑实施事前·事中·事后灾害预防和应急对应的体系,开展事业持续规划(BCP)的编制活动等。②加强抗灾能力的国土构造的革新,引导建立抗灾能力较强的国土构造和利用方法,通过中枢机能网络化等强化相互的补充和代替性,确保迂回路线,中等山区以及条件较差地区的孤立化对策等。
         其中硬件对策包括落实和完善防灾设施,设施的有效利用、构造物的维持管理和加强抗震度和确保紧急输送体系和备用交通信息通讯网络等;App对策包括在灾前完善风险识别或危险地图、确保避难道路・避难地、实施防灾训练、食品和生活用品的储备、防灾意识的启发等,在灾害中传递防灾信息的、发出避难劝告等,灾害后提供受灾以及人员安否的情报、完善受灾者的救出·保护·转移、医疗·回家体制等。
       (4)管理和继承俊美国土
        提高国民的环境保护意识,促进重视循环和共生的国土管理。伴随着亚洲的发展,食品、森林等资源的需求量肯定会增加,提高我国的自给能力。主要措施有:①形成重视循环和共生而合理管理的国土,完善阔叶混交林化等多种健全的森林构造,形成林业·木材产业的一体性再生,构筑循环型社会和循环资源物流系统,形成广域的生态学网络等。希望能够营造野生生物的栖息和生活空间,改善都市环境,达到防灾的效果,促进市民和自然的接触。②流域圈中的国土利用和水循环的管理,构筑流域内健全的水循环体系,推进综合性土沙管理,建立和完善上下流域的交流和酿成流域意识的机制等。③开展“国民经营国土”活动,国民每人都要承担国土管理和继承的一项任务等,以通过自我运行进行国土管理,同时培养各种生产能手,完善所有者开展管理的条件,实现参与国土管理方法的多样化。④海洋·沿岸领域的综合利用和保护,政府各部门一致合作的战略性和总括性的行动。例如离岛的振兴和管理、沿岸区域的管理等。
       (5)新的公共领域的建设
       展开新的政策,不仅是行政,也要让各种民间主体担任负责人,以新的公共领域为基轴,拓展以往涉及公共领域的公和私的中间领域的活动。主要措施有:①以“新的公共领域”为基轴的区域建设体系,培育中立的支援地缘型的团体、NPO等多种民间主体活动的综合化的组织,可以使民间主体持续开展活动的组织建立和环境改善等。因为打造“新的公共领域”可以通过对社会的贡献,使参加者实现自我,增加地区自豪感和爱家意识,提高生活质量。同时确保生活的安全和安心以及国土的保全,加强地区经济活力,向勇于挑战的人提供机会,减轻财政负担。②各种主体开展的国土基盘管理,国民参与对道路、河流、港湾等身边的国土基础设施管理,③重视各种民间主体意识、活动的自助努力的地区建设,创造有特色的价值和魅力,确保外部专门人才担任负责人,对在维持·存在困难的集体村落的将来生活构想而达成一致意见,从而转换在智力、人力、物力方面竞争的环境整备的支援方式。
        3、规划的实现
        新国土形成规划通过三个层面来实现,首先确保国土基础设施投资的方向性,重点是国土基础设施投资的国家战略,跨世纪的技术的传承和改革和国土基础设施资源的整合。其次通过国土信息的完善,实现灵活应用和规划的监督。最后对规划相关制度等进行检查。


(本文的撰写和完成得到了北京清华城市规划设计研究院公共安全研究所顾林生博士的帮助,在此特表感谢!)

 _
 
下一篇:应对危机和市场化改革

关闭窗口
XML 地图 | Sitemap 地图