亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第29期 2009年>> 一线建言 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/9/23
城乡经济社会一体化的思路与探索
陈峰燕

      胡锦涛同志在十七大报告中指出,要加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。这是我国发展新阶段提出的新任务,是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。


       一、城乡一体化是统筹城乡经济社会发展的目标
       十六大提出了统筹城乡发展的新思路,笔者认为,这一思路突破传统的就农村论农村、就城市论城市的桎梏,就是要从制度和机制上把城乡结合起来,将城乡置于同一层次上谋划,统一协调发展,其目的就是打破现存的城乡二元结构,消除城乡分割体制,促进城乡生产力的发展,建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系,推进城乡协调发展和共同富裕,实现城乡一体化。
      (一)城乡一体化是消灭城乡差别、实现城乡和谐发展的必由之路
        作为世界上最大的发展中国家,我国城乡长期存在着较大的城乡差别、工农差别、脑力劳动与体力劳动的差别。消灭三大差别,建立城乡平等和谐的关系,一直是共产党人孜孜以求的目标和愿望,这不仅关系到城乡经济社会协调发展,而且关系到工农联盟、社会公平。如果城乡差别问题长期得不到缓解,将会从根本上影响人民群众对社会主义制度的信心,影响城乡和谐发展,城乡和谐发展不仅包括城市自身的和谐发展以及乡村自身的和谐发展,而且也应包含二者相互之间的和谐发展。这种和谐发展使每一个社会成员成为社会发展的中心,既关注和追求自身的生存和发展权利,也敬重其他成员生存和发展的权利。在一个贫富悬殊,两极分化、管理不良、背信弃义、充满矛盾的世界中,人们对未来都没有长远预期的情况下,是不可能有城乡和谐发展的。在改革开放的推动下,近年来,城乡差别总的说趋于缩小,但在某些层面,如城乡居民的收入差别、消费水平的差别又呈扩大的趋势。如何缩小直至最后消灭三大差别,这是一个需要长期努力过程,也是一个系统工程。现在看来,消灭三大差别,不能靠城乡各自孤军作战,在城乡各自领域、范围内自我奋斗。城乡间存在客观的内在联系,需要城乡联合起来,把发展的立足点置于城乡一体化的基础上,这样就能在城乡发展的引导思想上,城乡发展的战略思路上,城乡发展的政策措施上,充分发挥城乡各种综合优势,双向努力,调动城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用,以城带乡,以乡促城,城乡一体协调发展,才能一步步缩小直至最终消灭城乡三大差别。反之,就城市论城市,就农村论农村,就农民论农民,在城乡对立、分割的体制下谋求各自的发展,不要说消灭三大差别这样的艰巨、长远的难题,就是目前农村面临的许多现实问题也解决不了。
       (二)城乡一体化是社会进步、生产力高度发展的必然产物
       城乡关系的发展演变与社会生产力发展的程度,发展的水平紧密相关。城乡分离,城乡对立,城乡发展上产生的差别,是一定阶段社会生产力发展水平的反映,是不可避免的。城乡分离和对立问题的最终解决,并不取决于人们的主观意志和良好愿望,归根到底靠社会生产力发展来实现。生产力发展达不到一定程度和水平,城乡之间的对立和失衡就不可能消除,城乡关系的完全协调。融合也不可能实现。与过去比,我国城乡生产力均有迅猛的发展,在经济不断增长,社会全面开放的今天,我国城乡联系日益紧密,城乡相互作用也日益加强,无论是传统的城市发展观还是传统的农村发展观,最终都将被现代的城乡一体化的发展观所取代,这是毫无疑问的。事实上,从生产力发展的内在规律来看,城乡经济社会发展本身是一个耗散结构系统,城乡之间互为开放和互为关联,是城乡一体化发展的基本特征和运行规律。事物发展的总趋势表明,城乡之间的分割。封闭是违反客观规律的随着社会生产力不断发展,城乡物质财富的不断扩大,必将一点一滴填平城乡之间存在的鸿沟,一步一步地缩小城乡之间诸多方面存在的差别,城乡从开放到协调,再到城乡融合即一体化,这乃势所必然,势在必行。
       城乡一体化也是现代化的大趋势。20世纪中后期以来,随着经济社会的发展,产业分工格局的改变和产业结构的不断升级,进一步强化了产业间的融合,从而促进了资源的合理流动,使城市经济与农村经济的联系性加强。同时,由于城市土地、环境和能源资源的限制,促使城市产业为追求比较效益最大化大规模向外转移,带动劳动人口从城市向外移动,形成逆城市化倾向。特别是随着大工业进入农业以及现代科学技术对农业的武装,加速了农业产业化进程,促进了产业间的融合。随着产业链加长,进一步模糊了工业与农业的产业边界,也使得城市人口和农村人口的界限不再那样泾渭分明,在发达国家甚至出现“泛城市化”的现象。


       二、推进城乡一体化的战略任务
       城乡一体化是一个多元素、多层次的结构系统,而推进城乡一体化是一项长期的、整体的、全局的发展战略,它涉及城乡发展的方方面面,具体说主要包括:
      (一)推进城乡空间一体化
        城乡空间是各类经济社会活动的物质载体,合理、有序的城乡空间格局是实现城乡一体化的基础和保障。城乡空间一体化是以提高城乡经济社会组织化程度为核心,强化城乡空间联系,优化城乡空间结构,努力形成城市现代化、农村城镇化相互融合、协调发展的城乡空间形态格局。
一般说,城乡空间结构是由点(城镇等点状设施)、线(交通等线状设施)构成的拓扑结构。要实现城乡空间一体化,必须研究点和线如何布局,如何紧密相联,也即城镇体系与交通体系空间构建问题,建立通畅便捷的城乡交通网络。科学合理配置大中小城市与小城镇,加快发展中心城市,培育中小城市,扶持中心城镇,整合中心村和农村居民点,努力构筑层次清晰、功能明确、布局合理、发展联动、设施共享的城乡空间发展形态。
       (二)推进城乡人口一体化
        这是实现城乡一体化中不可或缺的重要内容。指城乡人口自由迁徙,相互对流,城市人口社区化(扩散化)和农村人口城镇化,城乡人口享有同等权利、同等待遇的过程。这意味着城乡居民流动和居住不受户籍限制,取消各种对农民的歧视性政策,城乡居民共享三大文明的成果。
       要实现城乡人口一体化,一方面,城市人口应根据自身发展的需要,从城市迁往郊区或乡村,这是大城市地区现代城市化的发展趋势,尽管这种趋势在目前发展中国家表现得并不明显,但会随着时间推移,社会生产力发展和城市化水平提高而不断发生变化。另一方面,也是主要方面,根据我国城市化水平低、农村人口多的特殊国情,要加快城镇化进程,较大规模扩大城市人口的比重,这就必须加大改革力度,进一步打开城市大门,让农民向城镇转移,变农民为市民,加快实现农村人口城镇化。当前,着眼长远,高度重视中心城市人口有序向郊区扩散问题,更长远地探索向乡村扩散问题。同时必须把农民向城镇转移作为当前城乡统筹发展中面临的主要矛盾抓,通过制度创新等手段,加快转移的步伐和速度,从而使城乡人口与经济、社会、环境和生态更趋协调发展。
      (三)推进城乡经济一体化
       这是城乡一体化的基础和前提,决定着城乡一体化的发展进程和实现程度。指城乡经济遵循客观经济规律的要求,进行统筹规划,合理布局,实现相互融合、协调发展。
       经济一体化表现在城乡经济活动的各个层面。首先表现在城乡资源配置上,城市的资本、科技、人才等资源要素相对丰富,要积极进入乡村,为农村经济发展提供强大动力;要运用城市较为发达的资讯手段,推进农村信息化。同时创造条件,更新制度,大力吸取农村劳动力进入城市。这样在城乡资源要素自由流动、优化组合中,不断提高资源要素的利用效率。其次表现在城乡产业结构上,必须改变城乡产业经济传统格局,对城乡产业结构进行战略性调整,合理分工、布局,变城乡单一结构为复合结构。要大力发展农村工业和服务业,引导城市工业向农村实行梯度转移。要促进城乡三大产业之间进行广泛联合、协作,在产业结构上形成有机联系的整体,既错位又互补。第三,经济一体化还表现在对城乡经济的调控上,经济一体化要求政府调控也必须一体化,城乡政府必须统一制订发展战略,统一发展的方向和目标,统一调控的政策措施,从而促进城乡经济活而有序发展。
      (四)推进城乡生态环境一体化
       指将经济、社会与生态作为一个整体的复合系统来考虑,将城市与农村生态环境统一纳入到一个大系统中考虑,全面治理,彻底改变城乡生态现状,努力形成城乡生态环境高度融合互补,经济社会与生态协调发展的城乡生态格局。
       要彻底改变疏于和忽视农村环境保护的倾向,按照建设生态城市的要求将城市化地区与农村化地区的生态环境统一纳入到一个大系统中来规划、发展。要合理调整城乡之间的输入、输出关系,完善物质、能量循环途径,通畅信息传递渠道,应用高科技严格控制污染源,保护物种的多样性,使城市生态环境乡村化,乡村环境城市化,城乡居民共同生活在幽雅、清新的生态环境中。
      (五)推进城乡市场一体化
       就是要消除城乡市场分割的局面,让城乡市场紧密相连,融为一体,确保各种商品和服务、资源可以在城乡间得到顺畅流动,满足居民生产和生活的需要。
       按照建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的要求,打破城乡、地区和所有制界限,加快培育城乡一体化的商品市场和要素市场,建立城乡统一的市场网络,并规范市场行为,实现工农衔接、城乡衔接以及农户与市场衔接,实现经济要素向利益最大化的产业部门、空间区位的自由流动,保证资源配置效率的高效性。充分发挥城镇聚集辐射功能,运用城镇市场带动农村市场的发展,提高农业的商品化、市场化水平。鼓励城市工商经济组织向农村延伸发展,不断提高农村经济组织化程度。基于经济结构和经济水平现状,市场建设的重点是建立城乡统一的劳动力市场和人才市场,统一管理城乡就业,加速劳动力的流动,满足城乡经济发展的需要,为其他要素的流动提供人力保证。
       (六)推进城乡制度一体化
        是指凡涉及城乡关系和城乡发展的重大制度,必须体现社会公平、公正,做到城乡统一。包括制度导向统一,要求统一,权利统一,预期目标的统一。
        城乡经济社会的发展,实质上是城乡两个系统在经济、社会等诸要素交融与协调发展的过程,而这种交融与协调都与制度相联系。交融与协调的广度与深度均有赖于制度的科学性、正确性、合理性。针对城乡关系现状和城乡一体化的要求,实现城乡经济社会良性运行,融和共进,必须改变“城乡分治、各自为政”的管理体制,突破体制障碍,必须把着力点放在制度创新上,建立一套有利于实现城乡一体化的新制度体系。必须推进户籍制度创新、劳动就业制度创新、社会保障创新,为实现城乡一体化提供强有力的制度保证。


       三、推进城乡一体化的对策分析
       推进城乡一体化是一项巨大的系统工程,牵扯到城乡制度、体制、机制等各个层面,要求大家一方面加快城市化进程,另一方面要加快推进新农村建设,以产业化提升农业,以工业化富裕农民,以城镇化改造农村,着力构筑以工促农、以城带乡的长效机制,努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。
       (一)以深化认识为出发点,正确处理城乡一体化中的辨证关系
       推进城乡一体化总的思路是城市带动、提升村庄、城乡互融、协调发展,最终消灭城乡差别。具体实施中,要注意正确处理好以下几个关系,一是正确处理好城市带动与农村支撑的关系。要充分发挥城市的主导作用,城市为农村生产提供先进设备和技术、及时和丰富的信息及管理常识,为农村培养和输送较高素质的人才,为农村居民传播现代文明观念等等。在发挥城市主导作用的同时,还必须重视农村对城市的支撑作用。只有善于调动和充分利用两方面作用,形成合力,才能有效排除一体化道路上的障碍和阻力,加快实现城乡一体化。二要正确处理好市场机制与政府调控相的关系。市场机制在城乡资源配置中起着主导性和基础性作用,城乡一体化动力系统的运作主要应通过市场机制来实现的,但由于市场机制本身固有的局限性,需要政府的参与才能够实现,比如有关政策、法规的制定,为市场运行提供一种宽松的、良好的环境。因此,必须坚持“两手”结合的调节原则,才能使城乡在统筹发展中共进共荣,共同发展。三要正确处理好凝聚内力与借助外力相结合。既要从实际出发,充分考虑各地的发展水平、区位条件和资源优势、挖掘自身潜力,走特色发展之路;又要按照市场经济要求,打破各种不利于城乡一体化发展的体制束缚,广泛开辟投融资渠道,增强城市与农村自我发展、自我积累的能力。
        (二)以创新机制为切入点,拓宽城乡一体化的资金投入渠道
         推进城乡一体化,不管是基础设施建设、公共服务的建设,还是空间、生态环境等的建设,各方面都需要资金的投入。目前必须创新机制,建立多元化、多形式、多渠道的投资体制,拓宽资金来源渠道。一是加强引导,政府筹资。发挥政府投入的引导作用,每年安排一定资金用于城乡一体化的规划建设,以政府的投入调动社会投资建设城镇的积极性。二是产权拍卖,社会聚资。对市政公用设施经营权、城镇道路冠名权和广告经营权等实行转让拍卖,鼓励和吸引企业或个体私营参与投资建设城镇的公用设施。同时,鼓励外出务工人员回乡创业、兴办项目、建设城镇,支撑他们领办、创办企业和中介服务组织。三是盘活存量,以地生资。由政府出面对城镇规划区内的土地进行征用,配套建设水、电、路等基础设施使其升值,然后面向市场竞价拍卖经营权,回收资金用于小城镇建设。四是扩大开放,招商引资。把优化投资环境特别是加强软环境作为引资的基础工程,全方位开放、深层次引进、大范围联合、高起点嫁接,吸引外来资金参与城镇开发和建设。
       (三)以完善政策为立足点,营造城乡一体化的良好环境
       城乡一体化的过程是农民向市民转换的的过程。因此,要完善有关政策,为农民进城提供良好环境。一是完善户籍管理政策。放开农民进镇落户的限制,建立以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍管理制度,彻底消除户籍制度的“等级烙印”,使其转变为一个单纯的人口登记制度的工具,最终实现城镇户籍管理一体化。对长期在小城镇工作、有稳定的职业收入和住所的农民,允许转为城镇户口;对不具备转为城镇户口、但在小城镇居住时间较长的,可办理城镇常住户口;对在乡镇企业工作的农民,可将户口迁入所在企业统一管理。二是完善土地使用政策。对小城镇建设用地实行统一规划、统一征地、统一划拨、统一管理,并建立严格的耕地审批和考核指标体系。以稳定农村现行土地政策为前提,妥善处理农民离土进镇与稳定土地承包政策的关系,解决好土地使用权的合理流转问题。三是完善社会保障政策。加快发展教育、学问、卫生等与城镇居民生活密切相关的社会事业,逐步建立健全失业、养老、医疗等社会保障体系,解除进镇落户农民及相关人员的后顾之忧。
       (四)以城镇建设为着力点,优化城乡一体化的有效载体
       推进城乡一体化,必须抓好城镇建设,城镇是连接城市与乡村的纽带和桥梁,对农村社会经济有很大的影响力,具体表现在它不仅可以为控制大城市规模创造条件和吸取大量的农村剩余劳动力,缓解人口流动对城市的压力,为城市产业、经济技术扩散提供场地和条件,而且可以促进农村商品经济的活跃,从根本上改变城乡分割的状况,以及提高农村居民的物质学问生活水平,为农村逐步走向城乡一体化提供物质和精神的保证。党的“十七”大报告为城镇化和小城镇建设指明了方向:“走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展。”一是科学化规划。要根据区位优势、自然条件等因素,因地制宜,科学规划,合理布局,明确城镇发展的定位和方向。农村小城镇普遍按照工业区、商业服务娱乐区、学问教育卫生区、农田耕作区、生活居住区进行统一规划建设。二是优质化建设,以建设创精品。要维护规划的严肃、权威性,树立精品意识,确保建设高标准高质量。三是规范化管理,以管理树形象。完善城镇管理体制,健全规章制度,加快社区建设,整治脏乱差现象,切实做到管理法制化、服务社会化、环境优美化。

(编辑单位:中共南通市委党校)

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