亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第29期 2009年>> 理论前沿 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/9/23
论我国农村金融组织法律制度存在的问题与完善
张运书

        长期以来,我国城乡二元经济结构非常突出,使得农村金融抑制尤为明显,可以说目前针对农村的金融服务匮乏,农民的金融福利水平极低,农业生产和农民创业正处于缺乏金融支撑的水深火热之中。产生金融抑制的原因是多方面的,多数学者从金融功能、金融组织改革、风险防范以及金融活动本身等方面进行探讨,其实,我国关于农村金融组织法律制度方面存在的问题也是导致我国农村金融改革逡巡不前的主要原因。
        所谓农村金融组织法律制度是指有关农村金融组织的地位、职能、权利和责任以及他们彼此间关系的正式安排和行为规则。当前,我国农村金融活动都以间接金融为主,即以银行业金融组织作为农村地区的基本金融主体,以信贷供求作为农村地区的基本活动。从名义上讲,在农村地区从事金融活动的正规金融机构有四家,即中国农业银行、农业发展银行、农村信用社和邮政储蓄。近几年来,农业银行逐步撤出农村金融市场,直接减少了农村金融供给;农业发展银行没能有效发挥对农业投入的资金聚集效应;农村信用合作金融机构难以满足农户和农村中小企业的资金需求;民间金融活跃,但没有获得合法地位。可以说,由于制度缺陷,直接加剧了农村金融供给与金融需求的矛盾。
       一、我国农村金融组织法律制度存在的缺陷
        (一)农村金融组织产权结构和组织形式过于单一,效率低下
       金融组织要保持较高的效率性,就必须使产权结构多元化和明晰化,有充分的竞争和严格的破产约束,但从目前情况看,农村金融组织制度无论是产权结构、管理体制、分配制度,还是组织结构都带有浓厚的计划经济色彩,组织形式以国有或准国家金融组织占垄断地位,产权结构以国有或集体所有占绝对优势。我国农村虽然试验引进和建立了一些外资金融机构,恢复和建立了合作金融组织,力图打破国家银行“大一统”的单一格局,但非公有制金融结构无论是数量还是规模都很小。与此同时,无论是农业银行还是农村信用社,产权制度改革刚刚起步,民营资本进入金融领域仍然十分困难。虽然民间金融组织在我国一直作为地下金融组织生存,但没有得到法律的认可。当前,在我国绝大多数的农村还缺乏甚至没有其他的非银行金融组织,例如农村保险组织、信托机构、担保企业等金融组织。因此,我国农村金融组织形式单一的现状还没有得到根本扭转。
       (二)监管制度失衡,弱化支农功能
       我国在经济体制改革中坚持“效率优先,兼顾公平”,而在金融体制改革中,一直过分的强调金融安全而忽视金融效率,孰不知没有效率的安全根本毫无意义。利用国家主体的优势地位,通过宏观调控手段,禁止民间金融组织进入金融市场,对农村金融组织的准入要求过高,而且对农村金融组织的业务活动和金融工具都进行严格的限定,以牺牲农村金融效率换取农村金融安全。《中国人民银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》作为银行业监管的法律依据,均将“防范和化解金融风险”作为监管首要目标,对金融效率却只字未提。近年来随着各国对金融监管理论的发展,维护合理竞争的金融市场秩序正逐渐成为金融监管的主要目标,认为没有金融效率的金融安全并非真正的持久的金融安全。当前,我国的农村金融管制目标显然不适应农村经济不断发展的要求,也不能促进农村金融组织为新农村建设提供更多的资金支撑。
     (三)金融组织法律供给滞后,法律、法规之间不协调
       在现行农村金融组织法律制度中,缺乏确认农村金融组织法律地位的规定。有关农村金融组织的相关规定大多以政府经济政策的形式予以颁布。相比法律,政策缺乏公共性,这从政策制定的主体和程序上可以体现出来;缺乏救济性,受到侵害的利益主体无法宣示自己的权利,找不到获得司法力量支撑的通道。政策主导下的改革,不可避免会在一定程度上排除了市场主体的发言权,进而堵塞了司法力量的进入渠道。首先,有关政策性金融的法律、法规缺位,导致农村政策性银行经营行为缺乏法律规制,其合法权益得不到有效保障,经营自主权易受干预,直接影响到政策性金融的生态环境与可持续发展。其次,农村合作性金融组织立法也存在缺位。农村信用社自1951年成立以来,到2001年4月底,全国农村信用社系统已有各类机构10.2万个,目前还没有一部专门法律对农村信用社的性质、内部治理结构、日常运营机制等进行严格界定,仅制定了一些部门规章,这使得我国的农村信用社往往在“合作金融”与“商业银行”这两种模式之间摇摆。虽然我国近期通过了《农村专业合作经济组织法》,但是在这部法律以及全国人大的司法说明中,并没有明确农民现在有组建自己的金融合作组织的权利。此外,2007年3月1日,四川省仪陇县诞生了我国首家村镇银行,吉林省东丰和磐石的两家村镇银行也正式开业,贷款企业、资金互助社等新型农村金融机构也已于近期面世。对于这些创新的农村金融组织均没有制定相应的法律。如果适用《商业银行法》对这些组织要求太高而不利于激活农村金融市场;不适用《商业银行法》又没有其他专门法律法规来调整,而且也不利于农村金融的稳定和发展。再次,我国《农村信用合作社管理规定》和《中华人民共和国商业银行法》规定,将农村信用合作社参照商业银行进行管理。笔者认为这种规定不妥。既然大家努力将农村信用社改造成合作性金融组织,根据学术界对合作社性质的一贯认识,营利性不是合作社所遵循的一般原则,那么就不应当将主要适用于营利性组织的《商业银行法》适用于不以营利性为目的的信用合作社组织,这明显违背了合作性金融组织自身的运行规律和合作性金融组织立法的基本宗旨。


      二、完善我国农村金融组织法律制度的建议
      (一)放宽农村金融组织准入条件
      我国对农村金融管制过严的政策,其结果必然导致农村金融组织单一,不能形成有效的市场竞争,进而导致金融市场不发达、金融工具种类少、金融资金不足,最终影响农村金融的服务效率和对农村经济发展的促进作用。根据西方的“金融抑制”理论,金融与经济发展之间有相互促进、相互制约的作用。对农村金融管制过严,会对农村经济发展产生“负收入效应,负储蓄效应,负投资效应和负就业效应等方面的负效应”。国家对金融市场及金融组织管制过严,将对经济成长和经济发展产生阻力,会严重阻碍着建设社会主义新农村的步伐。因此,我国应适当调整农村金融组织市场准入条件,降低农村金融组织的最低注册资本要求、鼓励多种资本进入农村金融市场、允许组建多种形式的农村金融组织、放宽农村金融组织经营范围和业务活动等,探索发展适合农村特点的新型农村金融组织,推进多层次资本市场体系建设,扩大直接融资规模和比重,以解决农村金融组织网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题。总之,要建立一个组织机构多元化、市场体系多层次化的农村民间金融组织,解决农村和农民融资难的问题。
       (二)确立部分非正规金融组织的合法地位
        非正规金融组织虽在扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率、促进农村个体经济发展等方面起了积极作用,但因其运行不规范、存贷款利息过高弊端、潜在的金融风险过大等问题,一直以灰色状态生存,缺乏相关法律保障,其尴尬的地位不利农村金融的稳定和发展。通过立法的形式明确部分非正规金融组织的合法地位,有利于扩大农村金融市场,减少金融风险,消除社会不稳定隐患。对于民间亲朋好友之间出于自愿互助性质的借贷行为不必进行干预,他们可以依据《民法通则》、《合同法》及相关的行政法规和司法说明进行有效的自我救济。对于农村民间中介借贷组织,由于涉及金额巨大,涉及范围广,一旦发生风险后果严重,必须通过法律制度加以引导和规范其治理结构,以维护农村金融安全。要求农村民间中介借贷组织依照《企业法》建立健全企业治理结构,加强内部风险控制,促进其良性运转。
       (三)完备各种农村金融组织法律制度
        农村金融组织法律不完备是我国当前农村金融组织立法形式上的突出问题。首先,要通过立法规划对各种农村金融组织的立法予以统筹安排。其次,根据国际通行的做法和美、日等国的经验,我国农村金融组织立法应采取“一种银行制定一种法”的形式,即在《中国人民银行法》、《商业银行法》的基础上根据“突出特性、协调统一”的原则分别制定《政策性银行法》、《合作制银行法》、《农村非银行金融组织法》等。最后,在“一种银行制定一种法”的基础上,根据实际需要,为进一步落实法律,从不同层次上制定下位法规,创建一个内部相互协调的法律体系。此外,对农村金融组织的管制要有针对性,目前《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》是我国对银行业金融组织管制的主要依据,对各种农村金融组织缺乏针对胜、操作性也不强。为此,可以分别设立农村政策性银行、农村商业性银行、农村非银行金融组织管制法,完善对农村金融组织的管制制度。只有加快相关的立法工作,才能在统一的法律框架下允许多种组织机构进入农村金融市场,开展多种形式的金融活动,加强有效竞争,促进我国农村金融组织的正常、健康、有序发展。
       (四)改进对农村金融组织的管制方式
       金融管制的目的不是压制和禁止,而是在于建立一个安全、有序、公平、竞争的金融市场,防范金融风险,引导金融组织更好的、更安全的经营,以及保护金融组织的合法权益。随着国家对农村政策的转变,加大对农村资金的投入,原先的管制模式已不适应现在农村金融和农村金融组织的发展。针对农村不同类型、不同性质的金融组织,要根据其特点制定相应的管制模式。对农村非正规金融组织的管制,既要维护农村金融安全,也要考虑是否可以通过事后的司法救济达到管制的目的。因为不审慎的管制,不但无助于使金融组织的行为理性化,反而可能成为农村金融发展的障碍。相反,合理的管制理念和方式会促进农村金融组织的发展,进而促进农村经济的发展。对农村金融组织的管制,首先要以法律作为主线,明确规定管制主体、管制范围、管制程序、管制权利和义务,进行公正和公开的管制活动。在保障农村金融安全的同时,提高农村金融活动的效率。其次,要根据风险状况建立一整套管制标准和措施。另外,要让资不抵债的农村金融组织通过重组、关闭等方式及时退出金融市场。最后,优化农村金融机构的外部运行环境,加强法人内部治理。要实现农村金融机构改革的总体目标,就必须围绕管理机制、产权问题、法人治理结构、人员素质等方面加强内部管理,提高金融服务效率。

(编辑单位:安徽财经大学)

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