亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第29期 2009年>> 经天纬地 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/9/23
注重规划的实施
刘 亭

      一、“十一五”规划编制工作观感
       编制“十一五”规划纲要的最终成果,就是各级人代会上通过的规划文本,但文本不过是一个“水到渠成、瓜熟蒂落”的结果,最重要的是编制的过程。在这个过程中,大家都有很多的收获。在这里,我从“功夫在诗外”的角度,谈三点观感。
        第一个观感:发展理念得到了很好的升华。主要表现在三个方面:
         一是更加自觉地体现了科学发展观和社会和谐论的引领作用。“十一五”规划的编制和实施,实际上是一个把以胡锦涛同志为总书记的党中央两大理论创新向全社会进行宣传,并且落实到经济社会发展各个领域的一个过程。大家如果仔细地研读“十一五”规划《建议》和全国人代会通过的《纲要》,就会发现中央始终把握了“又快又好发展”这条主线。
为了明确方向、坚定信心,“抓住机遇,加快发展”,中央连续用了四个“坚持”来表述。同时,中央的《建议》和国家的《纲要》,更强调了“发展必须是科学发展”,“要坚持以人为本,转变发展观念,创新发展模式,提高发展质量,落实‘五个统筹’,把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道”。我理解,这更多的是指如何“用好机遇、科学发展”,也即“好的发展”。
        十六大结束以后,各级领导关注比较多的是“二十一世纪初头二十年,对我国来说,是必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期”这一论断。那个时候大家普遍关注的,就是“抓住机遇,加快发展”,也即“快的发展”。2003年下半年以大面积“电荒”为代表的资源环境制约,以及由环保问题引发的连续多起大规模群体性事件,让大家意识到原来的发展模式是难以为继、不可持续的。盲目追求单纯的经济增长,结果很可能是“欲速不达”。真正靠得住的、可持续的发展,必须是科学的发展。大家既要“抓住机遇、加快发展”,更要“用好机遇、科学发展”。这样,大家开始逐步地把理论与实践相结合,把科学发展观完整地树立起来,并落实到行动上。
       二是更加鲜明地体现了总体规划对于整个经济社会发展的统领作用。大家省里的“十一五”规划纲要,就讲了这个“统领”。当时经过一番讨论,最后表述为“发挥国民经济和社会发展规划纲要的统领作用”。现在国家《纲要》文本的表述是:“形成以国民经济和社会发展规划为统领,各类规划定位清晰,功能互补,统一衔接的体系”。
       三是更为充分地体现了独具特色的发展战略的带领作用。各地通过“十一五”规划的编制工作,都提炼出一批很有针对性的发展战略。如舟山市全面实施“以港兴市”战略,努力打造海洋经济强市、海洋学问名城和海上花园城市。这就把海洋经济的制高点给突出出来了,同时他们还注意到了软实力的问题。这种发展定位,对舟山的未来是具有历史性意义的。如开化在钱塘江的源头,他们的战略就是“生态立县、特色兴县”,力争做到经济发展不拉后腿,生态环境多做贡献,稳定和谐发展做得更好。再如景宁县是少数民族自治县,提出了“展风情、促发展”,要打造中国畲乡、建设和谐景宁,努力在社会发展上走在全国少数民族自治县的前列。一个引领,一个统领,再加一个带领,我想这三个“领”能够很好地促进大家发展理念的升华。
        第二个观感:规划体制的改革创新取得了积极的成效。可以用三个“健全”加以概括。
        首先,是规划体系的健全。从省发改委开始,下决心把“十一五”规划的编制体系框架建立起来。现在不管是省级、市级还是到县级,都有了这个体系。
        其次,是组织体系的健全。从部门看,像省信息产业厅编制“十一五”专项规划,除了厅领导挂帅以外,还把全省信息产业有一定基础的八个市的领导都吸取进来,成立了一个非常务实的编制小组。从地方上看,像宁波市在全省最早成立了规划编制委员会。因为它是“较大的市”,有立法权,下一步他们还要出台规划管理的《条例》。温州市成立了规划协调委员会,办公室设在发改委。现在看来相当多的县市都已经这样做了,除了领导小组及其办公室以外,有的还成立了专家委员会。
        再次,就是综合管理的健全。宁波市建立了“1+3+10+X”的规划体系,从立项、衔接、论证、审核、发布一直到经费管理的全过程各环节,一整套综合管理的操作都已经到位了。温州市的经验是把好三个关:入口关,衔接关,最后一个是出口关,也就是审核、审批、发布,并且会同财政部门,确定规划专项经费,列入年度预算。很多部门对规划工作都很重视,财政厅、建设厅等部门的处长都参加了研讨班。
第三个观感是,规划队伍建设和规划工编辑的素质有了长足的进步。应该说是提升了三种能力。
       首先是研究能力的提升。《纲要》编制之前,省委、省政府两办牵头组织了49个部门参与的39个课题研究,最后省委、省政府主要领导听了11个课题的汇报,成果得到较高评价。
       其次是协调能力的提升。我过去说过,五年规划纲要,是“十全大补”性质的,少了谁都不行。更重要的,是要在宏观层面上对那些牵动全局的跨领域、跨行业的一些内容进行大量的协调。定位、目标、任务、举措、项目、政策……,“五花八门”,最后都得要能够装到这个筐子里来,还得装得好,不能有冲突,不能有脱节;又要全面,又要平衡。这对大家大家的协调能力是一个很好的锻炼和检验。最后的结果,是大家的《纲要》在省人代会上以最高得票通过。
        再次是宣传推介能力的提升。开门编规划,更重要的是调动全社会的力量实施规划。在这个过程中,有一个规划理念创新的问题。过去在计划经济年代,主要的办法是不同的层级垂直地往下灌,现在看来不能总是这样了,要扁平化,有时就是“一竿子到底”。现在的公众越来越习惯于从媒体上了解国家事务和政策动向,对“十一五”规划的宣传,各地普遍地作了许多新的尝试:温州市率先搞了“十一五”规划的三维展示,宁波市开展了图片展,绍兴市制作了动漫光盘,丽水编发了培训教材和简要读本。这些创新的做法,将使“十一五”规划更加深入人心。
       以上虽说是“诗外”的收获,其实更具有恒久的意义,会在今后包括“十二五”以及更长远的时期里发挥更大的作用。


        二、实施“十一五”规划的几项工作
        “十一五”规划的实施,某种意义上就是抓好“三划”,一个是规划,一个是计划,一个是区划。
        抓规划,就是要抓好区域规划和专项规划的衔接、论证和审核、审批、发布工作。因为区域规划和专项规划都是“十一五”规划的重要支撑,总体规划必须要通过各种区域规划和专项规划包括空间规划来加以实现。抓计划,就是抓好“十一五”规划和年度计划的衔接。现在五年规划是一个处编的,年度计划是另一个处编的,最后在一个委里有时还会出现“两张皮”的现象。这个事情我讲了多次,五年规划一定要通过年度计划加以推进落实,五年带年度,年度保五年,搞“两张皮”是万万不可以的。抓区划,主要是推进主体功能区规划工作。这是“十一五”规划的一个亮点,也是下一步规划实施的一个难点。
         国家发改委规划司杨伟民司长到浙江来讲授“十一五”规划纲要,专门强调了这个问题。实际上,科学发展观可以有各式各样的表述,以人为本的一个核心,全面协调可持续的三大要求,城乡、区域、经济和社会、人和自然、国内发展和对外开放等五个统筹,如此等等。但是它还有一种最直白的表述,那就是习书记说的“一方水土养一方人”。一方水土承载不了一方人,还在那里盲目地开发,那将是一场灾难,是对子孙后代的不负责任。“十一五”规划的起草过程中,中央提出了这个任务,大家在实施的过程中,再抓紧“补上这一课”,从而使大家的规划更加科学,更加合理。
         主体功能区规划是一种带有基础性、综合性或者说是创新性的规划。基础性是指今后编制所有的规划,政府制定所有的开发政策,都要以这个成果为基准;综合性是指主体功能区规划不仅仅是对单方面、单个领域的描述,或者说仅仅是对现状的评估,它对未来的开发是非常强化的。最后一个是创新性,是在贯彻落实科学发展观的过程中提出来的。它和生态功能区划是一个什么关系?大家考虑,生态功能区划更主要的是对于现有的生态环境的一个把握,是对现有资源环境承载力的一种分析,也包括对开发适宜性的一种分析,而主体功能区规划是把它和开发的前景以及人类的活动结合起来,在这两方面的良性互动中找到一个最佳结合点。
       总之,从大的方面、宏观的角度来理解, “十一五”规划实施,要把规划、计划和区划这“三划”工作做好,每个“划”都要关注到,都要注意抓实。


       三、从事规划工作的几点体会
       从事“十一五”规划编制工作,虽然辛苦,但还是很充实的。我的体会是三句话:第一句是“务虚上水平”。从理论上大家更好地学习和领会了科学发展观和和谐社会论。作为公务员特别是综合部门公务员的看家本事,大家对规划的理论和方法,对当地的区域发展战略、空间布局、重大项目,乃至当地党委和政府的决策意图,都有了一个全面的梳理、全面的把握。
          第二句是“务实上台阶”。大家熟悉了各部门的职能,并且参与协调了各部门在发展总格局中的一些关系。大家的表达能力,从笔头到口头,都有了一个较大的提高。
          第三句是“结合上层次”。我过去也说过,大家这些干部,说到底是要有两种能力。一种是谋划的能力,当好参谋,出好主意;还有一种就是推进能力,领导决策了,大家去抓好落实。如果说前一段规划编制工作,更多地是体现出一种谋划的能力,下一步的规划实施,则更多地是体现出一种推进的能力。这两种能力如果真正能够结合得好并且上层次的话,大家的规划工作才能真正做好,大家也才能成为党和国家真正需要的人才!

(本文系编辑2006年4月28日在全省实施“十一五”规划研讨班上的总结讲话)

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