亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第29期 2009年>> 发展规划《公共管理》系列讲座 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/9/23
法国国土规划理论与实践
刘 慧

       法国国土面积约55.2万平方公里,人口6300万人。面积略大于我国四川省(48.4万km2)。地势基本上以平原为主,北部和西部主要是平原和低矮丘陵,东南部地势较高,以高原和山地为主,有中央高原、比利牛斯山、阿尔卑斯山等(图1)。主要河流有塞纳河、罗纳河、加隆河和卢瓦尔河。



      法国的土地利用与地势基本吻合(图2)。巴黎盆地主要是农区,是小麦的主产区,西部是牧草地。中部高原实际上也是以草地利用为主,山区主要是林地。法国的葡萄酒很有名,它的主产区在南部的地中海沿岸和西南部的加隆河流域。
      法国是欧洲最大的农产出口国,其农产品出口仅次于美国,在全世界排第二位。此外,它还是一个工业强国,包括钢铁、汽车、航天、建筑、核电等产业都非常发达。同时,法国又是能源非常短缺的一个国家,石油90%需要进口,天然气75%需要进口。由于法国本身的自然背景差异较大,造成各地区经济发展条件存在差异,这与我国有些类似。


       一、法国国土规划的背景
       法国原是一个传统农业国家,但在第一次工业革命以来的150年间,工业活动版图大大扩展,农业耕作区相对缩小,土地利用率不断提高,逐渐形成了多个经济区域。法国区域经济发展的不平衡性在二战前后加剧,各地区发展差距不断扩大。表现为:①首都巴黎的超大比重(巴黎人口占全国总人口的15%以上)及其与其他地区的巨大差距。大巴黎的面积大概只占法国国土面积的2%,但是当时它已经集中了全国15%的人口,国有企业总部的30%,特别是银行、证券业的从业人员70%,保险业从业人员、大学生以及科研人员的比例都占到了全国的45%以上,而且居民收入也高出全国平均水平50%以上。②东西区域差距。即被称之为“富裕的工业法国”的东部内陆地区(包括10个大区)和称之为“贫穷的农业法国”的西部地区的差距。东部地区的面积大概只占法国国土面积的45%,人口却占到了全国总人口的2/3,法国主要的大城市,如巴黎、里尔、里昂、马赛等都分布在东部地区,而且东部地区当时的人均收入也是高于西部地区20%到30%。
       为了解决这些不平衡性,扼制地区之间不断扩大的差距和改变落后农业区的经济面貌,成为法国政府加速实现工农业现代化过程中的一项紧迫任务。与此同时, “二战”刚刚结束, 法国百废待兴,为了科学地引导战后重建工作,解决地区发展不平衡问题,法国政府官员和各方专家学者的共同推动了法国的国土整治规划工作。
       1955年,法国政府颁布了“国土整治令”,拉开了法国国土整治规划的序幕。其核心内涵是指全国自然条件和经济发展水平不同地区的均衡发展,同时也包括山地和河流的整治、海岸线整治、生态保护等。半个世纪来,国土整治规划为法国社会经济的平衡发展起到了重要保障。
        国土整治规划如何破题,关键在于思路。恰逢此时,巴黎大学教授佩鲁(F.Perroux)1955年在《应用经济学》连续两期的杂志上撰文,论述了他的增长极理论,引起了法国政府的重视。正是在这种增长极的理论引导下,法国政府开展有计划的国土整治的实践,并且建立了明确的国土整治的目标。


       二、法国国土整治规划目标
       法国以“均衡化”作为国土整治规划的总目标,也是它的精髓所在,包括产业均衡(工业分散)、城市均衡(均衡大城市)、区域均衡(推进落后地区发展)、人与自然均衡(流域整治)等。即通过国土整治规划的实施,缩小地区发展、城乡发展差距,引导资源合理开发和利用,实现人口、产业、学问等的空间最佳配置,促进区域经济、社会和环境的可持续发展。由于不同时期,国家面临的关键问题不同,其国土整治的阶段性目标也有所差异:
       20世纪50年代——产业均衡
       二战结束后的50年代,法国产业和人口过度集中在大巴黎地区,巴黎与其他省份之间差距巨大差距是当时面临的最主要的问题。因此,50年代国土整治规划的目的就是如何把巴黎的产业比较均衡的分散到全国的其他地方,实现国家在产业方面,包括第二产业的工业企业,也包括第三产业的学校、科研院校等等的区域均衡发展。
        20世纪60年代——城市均衡
        所谓城市均衡就是在限制巴黎的盲目扩展的同时,加速发展地区中心城市,在边缘地区建立同巴黎抗衡的大城市,即“平衡大城市”,以调整全国城市空间结构,改变旧有城市体系。一方面减轻了巴黎的发展压力,另一方面促进了人口和经济活动向地区中心城市的流动,使这些城市逐步成为地区经济中心,发挥了地区首府的作用。
        20世纪70—80年代——城乡均衡,振兴老工业基地
         20世纪70年代伴随着经济危机的开始,国土整治目标发生了重大变化,这一变化一直持续到80年代末。因为财政支撑的减少,大的国土整治计划被放弃,所有行动的目的首先是传统的老工业基地的恢复与振兴,同时,还必须解决面对的两个突出问题:乡村地区的荒漠化和一些城市的区域性困难。由于经济危机,这一时期国土整治的功能被大大削弱,除在农村小城镇实行一些小的农村发展项目之外,国家关注的重点是已衰退老工业区的恢复和振兴。80年代末,没有更多的国土整治的引导准则。
       20世纪90年代——人与自然均衡
       进入90年代,随着可持续发展观的建立,一个新的平衡观——即人与自然的平衡逐步成为国土整治的重要目标之一。例如,重新思考河流建坝问题,恢复河流天然堤岸、湿地等。将可持续发展理念纳入到国土整治政策中,国土整治与环境不再是对立的。法国的国土整治规划走向了真正的国土整治领域,“区域(国土)”的概念进一步拓展,由过去缩小区域差距为主要目标扩大到教育、就业、培训、环境保护、生活质量等诸多方面;“国土”的概念也由乡镇、省、大区、国家扩展到邻近国家乃至欧盟地区一种新兴的国土类型——集聚区(城市-集聚区、聚居区、市镇联合体)受到重视,提倡跨行政边界的广域合作。


       三、国土整治规划行动
      (一)建立、健全管理机构
     1955年,法国政府颁布“国土整治”令,拉开了国土整治规划的帷幕。从1962年国家实施第四个(5年)计划开始,以缩小地区发展差距为主要目标的国土整治规划便被自觉地纳入了国家发展计划,为此从中央到地方建立了相应的领导和管理机构。这是法国国土整治规划中一个很突出的特点。
        1960年首先成立“国土整治部际委员会”,为国土整治规划的设计或者实施进行区域发展差异等方面的前期研究。1963年2月14日,法国政府颁布法令,正式成立“国土整治与区域行动暑(DATAR)”,负责制定全国整治规划,协调国家与地区以及地区之间的国土整治活动。这个新管理机关的使命要达到3个目标:实现工业地方化、继续大规模国土整治工程、推进平衡城市建设。它是一个部际单位,直属于国务院,负责协调农业部、交通部,水利部等部门利益,在DATAR内部不存在各部委的部门利益,只有国家的利益。DATAR管理所有与空间有关的活动布局,如农业、工业、基础设施、学问设施等。
        1967年开始正式设立国土整治部,或独立设部(1967-1972,国土整治与规划部),或与其他部联合在一起,如“环境与国土整治部”、“装备、住房、交通与国土整治部”。目前的名称为“生态、能源、可持续发展与国土整治部”。名称和机构设置虽然不同,但是国土整治作为部级机构的地位已经确立了。
        2005年8月为适应全球经济竞争的需要,法国政府决定扩大DATAR职能。在国土开发权限的基础上增加经济发展的内容,由此产生了一个新的机构——国土整治与国土竞争部际委员会(DIACT),将原经济发展部际委员会的一些职能纳入。2006年1月1日DIACT正式替代DATAR。DIACT的主要任务是根据经济发展、国土优化以及城乡空间平衡等制定国土凝聚或竞争的相关国家政策。相应的工作重点包括:国土凝聚(国土竞争力)、城市与乡村的空间平衡、欧盟政策(国际合作)、国家与地方合同。
       (二)确定规划地域单元
        法国国土面积比我国小18倍,却分成96个省,这一地理尺度显然不适合制定地方经济发展政策和统一规划大型公共设施(如大学)。因此,确定合适的国土规划地域空间单元,成为法国国土规划的一项重要内容。
        20世纪50年代开始,为改变地方经济发展过于零散的状况,法国开始进行单纯处于经济发展的“地区化”调整。1955年,发布了筹备地区行政纲要政府令,确定了地区行动的22个区域,即将全国96个省(departement)自然条件、经济发展相接近的集中在一起,形成后来的22个国土整治规划行动区(region de programme)。
       1981年,为管理方便,政府实施分权制,将这22个经济区转换成为国家一级行政单位(即大区,Grand Region),也就是1982年元月颁布的法律中,所确认的未来发展地区,并被认为在规划和整治方面,富有独特能力和权利。
        1967年法国经济研究与统计研究所和DATAR合作,在22个规划行动区的基础上,将全国合并成8个领土研究与整治区(ZEAT)。主要是进行国土整治有关领域的研究,而非规划之用。
         其他的国土行政单元(省、市镇)也在国土规划中起不同的作用。省(DEPARTEMENT)一级的国土整治规划是在整个大区的统一规划、筹备下进行,省一级实际上没有核心的区域规划,只是做一些农村土地合并规划、道路网建设等。法国行政区划最低一级就是市镇。法国总共有36500多万个市镇,市镇一级的规划主要做一些道路、环保、垃圾、水处理等一些具体的地块的利用,或者具体项目的布局。
        近年来一个很重要的趋势就是跨区域、跨行政界限的规划单元,如:城市集聚区、市镇联合体等成为规划编制的重要单元。2006年各种市镇联合体已包含了全国90%以上的市镇和85%以上的人口(表1)。
      (三)完善规划体系
       直到90年代末之前,法国的国土规划都是在DATAR引导下的以大区为规划单元进行规划的设计和实施。国家只提出区域发展战略和方向,没有具体的国家层面上的实质性规划。
       1999年开始制定《综合公共服务规划》,中央在全国层面上拟订了9项对国土利用具有结构性影响的公共设施发展规划,地方规划必须考虑国家综合服务规划。这样,从中央到市镇形成了一套完整的规划体系(图3)。即全国层面的公共服务规划、大区国土规划、城市集聚区的地域协调发展规划、市镇或市镇联合体的土地利用规划或地方城市规划。
       ①公共服务规划(SSC):1999年开始制定,2001年开始实施。SSC编制年限为20年,以国家为地域范围,由国家来完成,制定9项对国土利用具有结构性影响的公共设施发展规划,即:高等教育与科研、学问、卫生保健、信息通讯、旅客运输、货物运输、能源、自然保护用地、体育设施。在SSC编制的深度上,大区作为一个重要的考察层次,并在这一层次上充分与地方集体进行协商合作。SSC 改变了以往国家层面上规划“大综合”的传统,而改用专项规划的形式,其目的是实现公共服务的组织与其功能运行机制相协调,避免在规划中单纯的技术取向,实现“服务为民”的最终目的。
        ②大区国土整治与开发规划纲要(SRADT):以大区为单位,由大区议会编制。每一个SRADT要包括两部分内容,即规划报告和规划图。规划内容包括:大的基础设施和服务设施布局;经济发展项目规划;城市、城市边缘区和乡村的协调;环境、自然学问遗产等的保护;退化土地的恢复;必要时的跨区域、跨国界项目。
        ③地域协调发展规划(SCOT):它是基于地方地域空间合作基础上的战略规划。以城市聚集区为规划空间。由城市共同体和聚集区共同体编制,是协调各专项规划,保证公共政策和谐统一的重要工具。主要内容包括:确定空间整治的总体方向,特别是城市空间和自然空间或乡村空间之间的平衡,同时兼顾居住、社会融合、市政交通以及商业和经济的平衡。到2006年,已有14个城市共同体和164个聚居区共同体参与地域协调发展规划(SCOT)的编制。
         ④土地利用规划(POS)/地方城市规划(PLU):土地利用规划(POS)在市镇空间尺度进行。由市镇政府编制。不涉及政策和导向。 而是详细明确规定各地块的使用权。土地利用分类(表2)包括城市用地和自然用地。为保证POS的权威性和灵活性,容积率是选择指标。
        2000年开始,地方城市规划(PLU)在市镇尺度上替代了POS。由市镇或市镇联合体编制。它必须保证与地域协调发展规划(SCOT)相协调。PLU在内容和方法上与POS 有很大的区别。PLU不仅是地方规划管理的控制性文件,也是地方发展的战略性方案。其内容远远超过了单纯的土地使用规定,需要与地方住宅发展计划、地方交通规划等协调统一,并指定地方空间发展战略。 PLU是对地域协调发展规划(SCOT)的深化。


       四、实施国土整治规划项目
        法国自上世纪60年代正式开始国土整治规划以来,实施了大量的国土整治规划项目,包括大城市区域整治规划、农村落后地区开发整治规划、山区及滨海地区开发保护规划、老工业基地改造规划等。主要内容包括:
       (一)以城市为核心,建设“新城”和“平衡大城市”,发展地方中小城市
        1、控制巴黎等大城市的无限膨胀,兴建新城
        在1965年制定的《大巴黎地区整治与城市规划总体引导方案》中,首次提出在巴黎周围城郊建立5座卫星城和9个副中心(图4),从而使市中心向外伸至35公里。巴黎市区的一些主要建筑(包括办公楼、厂房、居民住宅等)迁移到郊区,不但缓解了巴黎市区的人口压力,也保持了巴黎市与郊区之间的平衡。此外,在里尔、里昂、马赛和卢旺等中心城市周围也建立了四座新城(表3),分别形成城市圈。
        2、建立与巴黎相对应的“平衡大城市”
        1966年政府决定建立8座“平衡大城市”,即里昂、马赛、里尔、南锡-梅兹、南特、斯特拉斯堡、图卢兹和波尔多(图5)。“平衡大城市”的建立,一方面减轻了巴黎的发展压力,使巴黎不再是吸引人口和经济活动流向的唯一地区,另一方面促进了人口和经济活动以及服务业向地区中心城市流动,使这些城市逐步成为地区经济中心,发挥了地区首府的作用,促进了区域协调发展。国家通过设立大学、科研机构等促进地方中心城市的发展。
        3、发展地方中小城市
        70年代起,政府的城市发展重心从地区中心城市进一步转向地方中心城市。新兴小城市大多位于地势优越的农村地区和风景游览区,特别是铁路干线沿线和地区中心城市外围地区。新兴中小城镇的建立,既起到抑制地区中心城市膨胀发展的危险,又促进了以城镇为依托的农村地区经济的繁荣和人口稳定,并在全国涌现了一批新兴工业区或高技术园区。对促进地区经济的平衡发展,改变欠发达地区的落后面貌起了重要作用,但也造成了农业用地迅速减少,中心城市萎缩等新的矛盾。
      (二)欠发达农村地区开发整治规划
        1、加强农村基础设施建设,发展交通和通讯网络
        二战后,法国西部、西南和中部农牧区交通落后,更缺少通讯手段。为此,政府制定了一系列旨在发展农村地区公路、铁路、内河航运和通讯网络的“远景规划”并通过国家计划实行投资倾斜。1958-1961年制定的交通通讯计划。70年代通过“农村改革基金”,政府与地方通过合同共同实施的中部地区和西南地区1976-1978农村公路修筑计划。80年代社会党执政后,政府又重新制定了一系列远景规划,把进一步发展高速公路网和改善铁路运输业作为重点,从而形成环绕法国边境线,内陆与边境相连接的完整高速公路网络。显然,它对开发大西南、西部农牧区及东部边远山区发挥了重要作用。在铁路运输方面,重点开辟了三条由北(巴黎)至南的高速铁路新干线,完成了地区之间的一些重要干线新建或改建工程,以及地区小城镇之间的铁路线连接工程。历史形成的东西部之间交通网络分布不均的状况目前已基本消失。
        2、实行“农村结构改革”,加速欠发达地区农业现代化建设
        进入70年代后,法国政府把欠发达农业地区的农业现代化作为改变地区落后面貌,促进农业区域平衡发展的一个重要问题来抓。主要措施有:一是实行农场结构改组。鼓励农场合并,淘汰“没有生命力”的小农场,土地加速集中,农场规模进一步扩大。二是实施农场现代化“开发计划”。“开发计划”由国家通过与农场主单独签署合同的方式加以实施。国家提供的低息贷款,用于农场购置农机设备、新建或改建畜舍等现代化投资。三是调整农业区域生产布局,大力推进区域生产分工和区域专业化经营。战后法国推行的是以畜牧业为主的多种经营方针。为此,制定规划对农业生产布局进行重大调整,形成专业化区域。上世纪60年代以来,法国一些重要农牧产品逐渐向高产区集中和转移,区域生产分工日益明显,在全国形成了专业化程度很高的农牧生产区。例如:巴黎盆地集中了全国1/3以上的小麦生产,其单产也比全国平均水平高出一倍;葡萄种植向地中海沿岸、西南部加隆地区和香摈等地区集中;而畜牧业生产则逐步向西北部、中部、东部和西南部等适宜地区集中。区域生产分工更细、更合理,出现了专业奶牛饲养区、肉牛饲养区、养猪或家畜饲养区等。
       3、鼓励发展农村工业和第三产业
       上世纪60年代以来,法国政府在促进农牧业现代化的过程中,还十分重视扶持适合各地区特点的工业、手工业和第三产业经营活动,尤其在西部、西南部和中央高原等重点改革区实行了一系列财政刺激和扶助政策,包括建立奖金和补贴制度、低息贷款和税收优惠等等。政府着重采取了两方面的政策措施,即实施“工业分散”政策,通过引进和借助发达地区的资金和技术力量,支援地方和农村工业和第三产业的发展;国家积极鼓励和扶助当地政府和私人企业兴办适合本地区特点和需要的各种新型经营活动。从实践来看,大城市工业和第三产业的疏散,大大促进了地方和农村工业的发展。一些原来属于落后的农业区,如西部布列塔尼等地区,从“工业分散”政策中得益,到1970年代,基本实现了工业化,其经济面貌发生了根本改观。
       4、发展农村学问、教育事业
       20世纪60年代起,法国政府不断增加农业教育和职业培训的贷款和补贴。到80年代中期,这方面的支出约占国家农业拨款的3%。政府还通过补贴等措施,普及落后地区的视听和影像教育。政府还同地方签署学问教育合同,促进农村地方教育的发展。
      (三)山区及滨海地区开发保护规划
       法国山区总面积约占国土面积的1/5。战后以来,山区旅游业得到迅速发展,促进了山区经济繁荣,但也使山区生态平衡和自然风景受到威胁。20世纪60年代起,法国政府提出应根据山区的不同特点,在保护山区自然资源的同时,大力发展旅游业和其他经济活动,繁荣山区经济。尤其是在自然风景优美的阿尔卑斯山区和比利牛斯山区大力发展冬季山地滑雪运动和山地度假旅游,大大改变了山区落后面貌。1976年实行“山区农村手工业发展计划”。1983年制定了保护山区四条方针。
         法国海岸线约有3115公里,滨海区拥有丰富的海洋资源。自上世纪70年代起,法国政府在国土整治规划中,对滨海地区采取保护与开发相结合的方针,进行综合治理。如:1974年制定了“滨海带整治方案”,对地中海、大西洋和拉芒什海沿岸六个滨海区进行重点治理,严格控制滨海地区都市的发展。同时,大力开发海洋资源,促进海洋业与旅游业的协调发展。1975又建立了“滨海管理机构”,扩大滨海管区。80年代后,政府将滨海整治权下放,调动了地方的积极性,但也产生了一些与国家总体发展目标不协调的问题。
       (四)东北老工业区恢复改造——“再工业化”计划
        法国东北部的洛林和洛尔—加来地区是法国的老工业区,也是法国最大的基础工业基地,是以铁矿、煤矿资源丰富而著称的重化工基地,类似于我国现在的辽宁。20世纪60年代起,随着新兴工业和制造业的兴起,该地区企业亏损严重,大量工人失业。1973-1974年的经济危机使老工业区的“结构性危机”空前加剧,经济日趋衰落。在此情况下,政府采取了一系列老工业基地改造振兴计划。
        20世纪60-70年代是改造的第一阶段,先后提出了“钢铁工业改组计划”和“拯救钢铁工业计划”,主要通过增加投资、减员等来推动企业现代化,但未取得预期效果,衰退仍在继续。
        80年代初社会党执政后,对老工业区的改造进入第二阶段。初期实行扩大煤、钢生产的“振兴”计划,大规模增加投资、招募工人,以扩大生产,结果加剧了原有的“结构性危机”。后由于经济严重不景气,政策由“振兴”计划转向加速结构调整,使生产由“低效数量型”向“高效质量型”转变,实现老工业区的“再工业化”。从1984年开始,采取了一系列政策措施。主要有:一是收缩煤钢生产规模,通过关、停、并、转,使生产向少数几个最有竞争力的企业集团集中。二是大规模更新设备,用高新技术改造传统产业,大力提高钢铁、机械、化工等产业的技术含量和高附加值。三是根据国际市场的需求,建立新兴产业,改变老工业区的传统经济格局。四是制定优惠政策,吸引外资,将转型与国际接轨。此外,洛林地区还把煤炭产业转型同国土整治结合起来,并列入整个地区规划。自1979年起,为了解决转型中的重大问题,创立了受影响工业专项基金(30亿法郎补助金和贷款)。企业关闭后,迅速抹掉老矿区的痕迹,对其进行重新包装,或建居民住宅、娱乐中心,或作为新厂厂址,或植树种草,等等。
        创建企业创业园,扶持下岗职工创办小企业,由国家资助自身非营利的“孵化器”,为新创办的小企业无偿制定起步规划,在初期或成长期为之提供各种服务,如创造厂房、车间、机器、办公室等条件,还配备专家、顾问做具体引导。在洛林地区,经企业创业园培育,转型后10人以下的小企业星罗棋布,占全部企业的91%。洛林把培训职工、提高技能作为重新就业的重要途径,培训后可供选择的职业岗位多达100种以上,90%的人员能重新就业。
        洛林转型大约花了30多年时间,尽管其转型成本巨大,但成效显著,使得原来让人很难睁开眼睛的工业污染地,变成了蓝天绿地、环境优美的工业新区,整个地区由衰退走向了新生,今日的洛林已成为法国吸引外资最主要的地区。这是因为实施了一个综合性的社会措施,包括建立外资企业,配置大学等等,劳动力素质提高是措施得以成功的关键。


       五、制定保障规划实施的政策法令
       (一)颁布强制性法令
        1955年政府颁发的《国土整治令》确定了国土整治规划的法律地位。同时,为了控制巴黎等大城市继续膨胀发展。政府专门颁布法令规定:凡在巴黎创办新企业(包括新建或扩建企业、办公楼占地、商用货栈占地等),必须经政府批准,取得“许可证”,并按规定向政府交纳一定的“租金”;禁止任意占用闲置厂房和土地。对违反上述规定者课以巨额罚款和其他处分。为了在国土整治规划中充分体现可持续发展的理念,中央政府于1995年制定了《国土整治与开发法》(LOADDT,1995年制定,1999年修改)和配套性法律,如《地区协作法》(1999)、《协作和城市再生法》(SRU,2000)等。
       (二)制定引导规划实施的财税政策
         一是建立各种基金,实施财政补贴和奖励。80年代后,将名目繁多的奖金和补贴一律改称“国土整治奖金”,并对资助手段改革。
          1995年制定的《国土整治与开发法》设立了5个与国土整治有关的特别基金,其中3个直接与地方发展有关,即国家国土整治基金(FNADT),农村地区整治基金(FGER)和国家企业发展基金(FNDE)。
         然而,法国的国土整治基金在国家预算的比例非常小,1991年为0.17%,1996年为0.15%,2000年 为0.12%。
         二是低息贷款。通过农业信贷银行发放,分为短期(2年以下)、中期(15年以下)和长期(30年以下)三种形式。主要用于购买农场和土地、建立农村工业、旅游业等、环境保护以及农场现代化建设等。国家每年为农业信贷银行提供巨额财政补贴。
        三是税收优惠。欠发达地区办厂可以减少80%的税。老工业区新办企业免税3年等。
       (三)实施“地方分权”政策,调动地方积极性
         自20世纪60年代起,法国开始实施地方分权政策,中央政府行使的部分权力下放到大区和省。其中一项重要措施就是于1964年成立“地区经济发展委员会”,他拥有广泛的行政权利和财政手段,确定本地区发展的重大方针,协调地区内行动。
        80年代起,权力进一步下放,实行自治管理体制,扩大地方自主权。1982年颁布的“关于村镇、省和地区权利和自由的法令”,使大区在立法、技术和行政方面有独立决策权。1983年“关于权利再分配法令”规定大区负责本地区社会、经济、学问发展规划,同时下放财政、税收等一系列经济权利,实行自治的管理体制。
         2002年右翼政府重新上台执政后,在议会通过有关地方分权的修宪法案。右翼政府强调,地方分权是一场重要的政治改革,将使各地区释放出可达国内生产总值1%的新的经济活力。
      (四)推行“国家——大区计划合同”
        政府分别与新成立的22个大行政区签订具有法律效力的“计划合同”,对中央和地方的责、权、利作了明确规定。这使得各地能够联手合作,计划大都提前完成。
        所谓“计划合同”,即国家通过与相关地区单独签订合同的方式共同承担和实施国家计划项目。合同期一般为5年,与国家中期计划期相一致。显然,这种“合同”制,既保证了国家计划项目的落实,又充分调动了地区积极性。自1983年以来,“合同”制已在全国22个大区相继推广,并取得了明显成效。
       目前正在进行的是2007-2013年的合同。新合同称为“国家-大区项目合同”。合同制定要求:必须考虑欧盟的创新、竞争、与可持续发展新战略导向;国家、大区以及其他相关区域的参与;紧缩限制大投资项目的数量;更新需要国家、大区以及跨区三个方面的参加。


        六、几点启示
      (一)完善的管理机构是保证国土规划项目实施的根本保障
为确保国土整治行动顺利进行,从中央到地方需要建立一套相应的机构,中央与地方密切配合,协调行动。在处理中央与地方之间关系上,政府放权,扩大地方自主权。根据法国政府颁布的“权力下放”法令,中央政府主要负责制定和实施国家宏观计划、国家经济和社会总政策以及进行公共服务设施规划和总体宏观协调。地区则有权确定本地区经济发展方针,制定该区经济、社会和学问发展中期计划。同时通过签订“国家-地区计划合同”方式,贯彻中央意图,落实国家计划。政府则通过国家财政监督系统对地方财政拨款和使用的合法性进行定期检查。
       国土规划是国家宏观调控的重要手段,是二战后法国政府对经济发展进行宏观调控的主要方式之一。法国政府对国土规划的制定和协调都有专门的机构负责,并有相关的法律法规保障。我国目前空间规划政出多们,不利于统一协调。今后应进一步加强政府对区域规划的管理和协调,增强区域规划的导向性和约束性,逐步完善各级区域规划组织管理机构。
      (二)重视国际化对国土规划的影响
       随着经济全球化以及国际化进程的深入,“国土”的概念也在不断变化。国土整治不再是一个国家内部的事情,重视重点国际化区域(沿海大都市经济区)的发展规划的同时,更加关注与周边国家邻近区域的合作与规划。将国土整治与国家参与转化成世界性的,转化成意味着国土整治规划消亡的全球化。
        传统的国土规划只限于领土范围,考虑在一国如何有效的利用、开发和保护国土资源,追求国土均衡发展。但是,随着经济全球化以及国际化进程的深入,“国土”的概念也在不断变化。国土整治规划不再是一个国家内部的事情,一国的国土规划必须考虑全球化和可持续发展,要在重视重点国际化区域(沿海大都市经济区)的发展规划的同时,更加关注与周边国家邻近区域的合作与规划,甚至与周边国家共同制定和实施国土规划,将新的国土空间理念纳入到国土规划体系中。
       (三)国土整治规划是一项长期的工程,应有阶段性主攻目标
       国土整治规划涉及的内容十分广泛,需要全面规划,有计划、有步骤地进行,在不同时期要有不同的重点。法国的经验是从调整城市空间布局开始,逐步扩及到开发欠发达地区、整治山区和滨海带、改造老工业区和发展新兴工业区、实现人与自然的和谐等。由经济问题进一步扩及到学问教育、就业和培训、科研以及生态环境和生活质量等广泛的社会问题。因此,国土规划切忌大而全,要针对不同时期面临的关键问题,制定有限目标。
       (四)政府应注重运用经济和财政手段进行干预和调节
        除颁布必要的强制性立法和借助于国家计划进行宏观引导外,更多的是采取鼓励与限制相兼用的经济和财政措施加以诱导。对符合国家目标和意向的所有经济活动给予各种财政支撑和鼓励;反之,则采取限制发展措施和法令。对不同地区和不同经济活动,实行不同的政策,尤其对欠发达地区实行重点倾斜。
        (五)加强国家级国土整治重点行动区域范围划分研究
          法国根据本国的区域特点将全国划分成22个国土整治规划行动区域,分别编制各地区的规划。过去我国多以省为单位编制规划,或者按经济区划分,在确定规划区域的范围上存在一定的主观性,带来区域规划科学性不足,操作实施困难等弊端。同时,按三大地带划分制订的区域政策也常常在落实中存在一定的困难。许多重大区域政策的制定和实施需要更加科学合理的区域类型划分。因此,应尽快开展国家级国土规划行动区域划分的研究,从而进一步明确由国家宏观调控部门组织编制区域规划范围,为下一步区域规划的编制以及区域政策设计和落实提供依据。
       (六)重视社会公共服务设施的总体规划
        法国从新世纪开始就指定了全国性的综合公共服务规划。规划的重点从基础设施等硬件规划建设转变到以提高优质公共服务,确保公民得到公共服务和获取常识机会均等。我国以前的国土规划侧重于工业、城镇布局和经济效益。近来编制的国土规划已开始重视资源环境问题和生态效益。未来的国土规划,应对社会公共服务领域给予足够的重视。

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