亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第29期 2009年>> 发展规划《公共管理》系列讲座 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/9/23
德国空间规划的理论基础与主要特征
樊 杰

      德国空间规划理论基础雄厚、研究支撑有力、规划体系完整、协调机制健全、实施效果显著,在空间规划及其支撑空间规划的研究领域,居于全世界引领地位。理解德国空间规划体系、掌握德国空间规划的理论基础,对完善我国空间规划体系和发挥空间规划的作用,有着重要的价值。


      一、德国空间规划的基本理念
      德国与国土空间规划相关的规划编制与实施有着悠久的历史,如果说德国至今在全国尺度上或是城镇内部尺度上,能够保持相对合理有序的空间结构,与德国坚持规划编制、坚持规划对实际生活的指引、坚持在完善规划体系中切实解决不同时期国土空间开发的问题,有着紧密的关系。
       早在八百年以前,德国就开始了以城市规划为主导的居民点规划。具有全国影响国土空间规划萌芽,是针对1618-1648年间快速涌现小城镇的发展态势,制定的城镇空间发展思路,即在德国城市化过程中,按照多中心、分散化(或者说是中心均匀分布)塑造城镇格局,不走大城市的道路。至此,全国出现70-80个中心城市,这些城市奠定了现在德国空间结构的基本特点——空间相对均衡,没有形成规模巨大的城市和城市群。应当说,规划促使了分散化和均衡格局的形成。真正具有全国影响意义的国土空间规划,源于大规模工业化和一战结束后出现的国土空间规划需求,1912年柏林周围50个城镇归入柏林规划,为协调和统筹柏林中心城市和周边周围城镇建设与发展,亟需区域性规划;1922年协调鲁尔区方圆几百公里众多城镇之间的发展,使得整体利益最大化的追求促成了鲁尔区区域规划的编制。大柏林和鲁尔区两次区域规划彰显了国土空间规划的价值,被政府、社会和公众所接受。可见,德国空间规划在萌芽时期重在解决分散的居民点体系、实现公共服务均等化,走上正轨的国土空间规划。规划则重在统筹下层位的城市规划、解决区域发展的共性问题。德国空间规划的传统思维——提供公共服务的均等化、解决不同空间尺度区域发展的特殊问题,一直影响到今天的规划理念和内容结构。
      可以说,德国的国土空间规划有较长的历史,它真正起源于十九世纪末,是大规模工业化和城市化产物。随着德国社会经济的发展,国土空间规划从制度上、内容上不断发展,不断完善,一直延续到现在。第二次世界大战之后,德国在联邦制的国家制度下,建立了一个覆盖全国的多层次的国土空间规划体系。
      二次世界大战后,德国的空间规划经历了三个大的阶段:第一个阶段是上世纪五、六十年代,这一时期德国实现了战后的经济腾飞,强劲的社会经济发展及其空间开发产生了强劲的社会需求,有力带动了空间规划工作的蓬勃发展,为德国成为空间规划理论和实践运用效果均位居世界前列的国家奠定了基础;第二个阶段是上世纪七、八十年代,此时德国社会经济发展处于相对缓慢的增长时期,社会经济对国土空间、对资源环境的扰动作用减弱,空间结构也处于相对稳定的时期,这一时期德国的空间规划主要是沿用传统的发展理念,经典的研究方法和实践领域,在理念和范畴上没有实质性的变化;第三个阶段是上世纪九十年代以后,随着两德的统一、欧盟的组建、全球化的不断深入,一系列新的、重大的空间开发问题不断出现,迫使在空间规划层面上必须做相应调整,空间规划的规划理念和规划内容出现了重大变革。
       与德国空间规划的发展阶段相对应,德国空间规划的引导思想也发生了三次大的变革。最初,空间规划的引导思想是调和空间的不同需求和产生的冲突。空间作为一种资源,不同部门、群体和地方对空间资源的需要存在差异,必然导致部门之间、地方之间,不同社会群体之间在国土空间资源利用中的矛盾冲突,空间规划就是协调这些冲突,给出整体最优、效用最大化的最佳空间解决方案。受可持续发展观念的影响,空间规划的引导思想发生变化,空间规划不仅要协调当前不同主体对国土空间的现实发展需要,还要考虑下一代人对国土空间发展需要,不仅要实现代内公平还要实现代际公平。而受经济全球化的影响,空间规划的引导思想进一步变化,既要注意代内和代际公平,还要注意打造高效率的国土空间,有效提升德国参与世界竞争的能力。
      从强调代内公平到强调代际公平再到强调提高核心竞争力的演变过程实际是德国空间规划不断适应发展需求,规划目标和决策系统不断丰富和完善的过程。实现代内和代际公平和提高竞争力构成了当前空间规划的三维决策框架,空间规划就是要解决三维尺度上的空间最优问题。在以上战略引导思想下的具体引导思想也体现了时代的演进特征。譬如缩小东德与西德的发展差距,德国90年统一以后就开始提,目前这个口号仍旧是引导全德空间总体开发战略的核心视角,但是内涵变了。从缩小区域经济发展水平的差距变为缩小基本公共服务和人们的生活质量的差距。因为普遍认为缩小东西德之间,或者在近期内缩小东西德之间经济发展水平的差距,是不现实的。有的学者甚至说是不可能的。引导思想的变化不仅是适应外部发展需求的结果,也是分析和总结自身发展经验和教训的结果。
       《2007德国空间报告》对德国空间规划的引导思想做出了如下的阐述:“以实现可持续空间发展为宗旨的引导思想是空间规划工作的行动准则”。宪法规定,空间规划通过对综合的官方空间规划计划和需要空间的计划和举措加以协调而对德意志联邦共和国的整体空间和所有局部空间的开发、规划和保障工作起作用。据此对空间的不同需求加以调和,对产生的冲突进行调解。1965年制定的旧法案中称,必须为个体在集体中的自由发展提供发展的空间结构。1998年修订的新法案则不仅规定了个体对集体所负的责任,还着重强调了对子孙后代的责任(参见空间规划法第1条(2)第一款)。但这个法案并没有承诺未来的空间发展第一位要面向生态目标。以对自然生命基础的保护与开发为宗旨的引导思想和以为经济发展提供活动空间并协调社会发展需求和正当的个人利益为目的的空间规划工作任务是同等重要的。
       空间规划的引导思想还有:长期开放地保持空间的可用性、加强局部地区深刻的多样性、提高全民生活水平、协调原东德地区与西德地区间的区域和结构的不平衡、为欧洲共同体的团结提供空间条件,营造大欧洲。


      二、德国空间规划的理论基础与核心研究内容
       理论基础雄厚和强调科学研究是德国空间规划的显著特点。在全球范围内支撑空间规划的核心理论和经典理论多数来自或者源自德国。正是因为理论基础的雄厚和研究的深入,才支撑了德国在整个规划体系的建设上,在规划支撑国家国民经济和社会发展的作用方面,成为世界上最具表率作用和代表力的国家。
      (一)空间秩序
       德国非常认同和强调空间秩序。空间秩序即地球表层空间社会经济活动的分布有着自身规则和演变规律,并且规律和机制是可以科学认知的,目标是可以科学预测的。任何一个区域在实现自身功能的同时,必然对其他区域产生影响,如果功能选择的失误,或者建设方向的失误,将会扰乱整个空间体系,会给整个空间体系带来非常负面的效应。
       空间规划就是在明确目标的基础上,通过对区域发展规律的把握,合理地去调动、调控影响区域发展的重要因素,使得整个空间发展过程按照所希望的目标值和希望的路径演进的过程。德国的空间规划特别强调对空间规律和机制的研究,对影响发展过程的机制、要素、调控对象的探讨,构成了区域研究、空间研究和空间规划相互支撑的框架,有力地保证了空间规划的开展。
      (二)空间结构组织理论
        空间结构是指由点的空间,譬如城镇、工矿点等,线的空间,譬如交通走廊、能源的输送线路等,以及面状空间,譬如农业区、生态保护地区等,在空间上构成的组合关系。
       德国对这三种空间及其三个空间的组合关系上都有自身的理论,其中,发育最成熟、世界影响最大的、成为德国各个层级空间规划核心理论的,是关于点状空间的中心地理论。中心地理论认为,城镇体系具有在功能上、空间分布上以及数量上的组合关系和最优结构,城市功能越高,需要吸引腹地和影响范围越大、城市数量越少。城市的功能和辐射带动作用,主要缘于其服务业的层次与功能。为此,空间规划对服务业进行了重点考量,早期注重的传统服务业,现在更注重对城市辐射能力、控制能力影响显著的产业领域,即生产性服务业。空间规划一方面根据不同中心地服务的档次和层级确定中心地的功能和层级;另一方面,根据不同服务的功能、影响范围和发展条件在数量上和空间上进行合理安排,使得生活在不同区域的人享受以政府财政投资为主导的公共服务产品的质量和水平大致相当。
       德国空间规划的第二个理论基石是工业区位论。相关的探究不仅包括工业区位布局和优化模型方面的传统工作,更具价值的是对工业区位和城市区位的协同研究。基本思想内涵是:工业区位选择的工业效率最高的点往往不是城市生存发育所希望区位。二者之间经常是存在分离的,规划就是如何把这两个点有效的结合在一起,形成工业化带动城市化,城市化促进工业化的有机互动关系。
      德国空间规划的第三个理论基石是点轴构筑的空间结构理论。该理论认为社会经济和空间开发过程是从只有点没有线到有了某几个点之间的连线,到点促进线的发展,这些线成为空间开发的主轴,同时在主轴下形成了次一级的连线,从而又带动周边城镇和线的发育,最后从一种树枝状结构发展成网络状的结构的过程。线的发展要受到点的影响,而线的发育和发展又反过来影响点的发育和发展,且不同发展阶段点、线之间影响的模式和重点有所不同。空间规划是通过政府有限的资源去刺激轴线的发育,引导社会资本希望的城镇或者区域投资,带动这些城镇和区域的优先发展。为了实现区域带动的效果,德国空间规划特别注重中心城市的划分,注重城市吸引范围,包括直接吸引范围,间接吸引范围和更薄弱的吸引范围的确定,希望每个城市都有合理的吸引范围和辐射范围,拉动区域经济的增长。
       德国空间规划的第四个理论基石是杜能的“农业区域论”,即围绕中心城市周边的土地利用方式是呈现圈层状的分布结构和分布规律。这些模式和规律成为引导城市规划和土地利用规划的重要理论基础。
       (三)德国空间规划的核心研究内容
        事实上,以英国土地利用、德国空间结构研究为起点,而后拓展到整个欧盟及全球,科技发展支撑政府空间战略决策,空间(区域)规划带动了城市科学、区域科学的兴起与壮大。在德国,与理论基础相适应,德国空间规划研究也涵盖了四个方面的核心内容。第一,城镇功能等级定位;第二,城镇对它周边的辐射影响带动及其合理组织;第三,建设各种基础设施网络系统,促进欠发达地区的发展或者促使生产要素向政府希望的地点集聚;第四,对不同功能在空间的土地利用板块上进行的管制。
       由于发展阶段和影响因素的差异、地域单元的差异和目标取向的不同以及研究的重点和规划的重点的不同,要对以上四个方面进行统筹安排、综合组织难度较大。为此,德国空间规划除了强调综合规划的作用外,还特别注重分析目前空间结构发展的阶段及其主要特点,注重分析影响空间结构未来走向的核心因素,将政府的目标与空间结构的演变规律进行合理的组合,突出时序安排和分类引导。


      三、德国空间规划体系
      与行政体制相适应,德国的空间规划包括从全国、州、行政管辖区、县到空间规划基础单元的空间规划体系。德国是联邦制的国家,由16个州所组成的,其中三个是城市州,包括柏林、汉堡和不莱梅。非城市州以下设行政管辖区,一般一个州大概有七个行政管辖区,行政管辖区在德国区域规划中非常重要,德国所谓的区域规划就是指对这些区的规划。行政管辖区下面又设323个县。城市州不设行政管辖区,下设直辖市。此外,德国还有12000个概念不好界定的空间规划基础单元。这些单元是德国做最基础规划时采用地域单元,地域单元可以是一个县、一个直辖市,也可以是县和直辖市下面所划分的区。我国不少学者将此基础单元翻译为“乡镇”,是一种误解。
       除受行政区划、概念界定的影响外,德国空间规划体系还受到自然环境、社会经济空间差异的影响,空间规划体系比较复杂。德国国土面积360万平方公里,人口8200万人。北面临海,北部和中部是平原,南部是阿尔匹斯山脉构成的丘陵、山地景观。区域发展差距在各个方向不同程度的存在。由此,同样级别、同样名称的空间规划在内容、结构、深度、层次各方面存在巨大的差异。在借鉴德国某个空间规划经验或进行横向比较的时候,一定要注意注意这些因素的影响。
       按照划分标准的不同,德国空间规划体系可分为4个不同的层级。


 

       以下重点对联邦、州和区域规划进行阐述。
      (一)联邦一级规划
       联邦宪法规定,联邦一级的规划对于国土空间只有颁布框架性的法律的权利,其任务仅限于制定联邦全国国土空间协调发展的原则,只能有总体性、方向性、纲领性的目标,不能制定含有具体目标和措施的全国性规划。因此,联邦规划的职能有两方面,一是对整个国家的国土整体开发进行战略性、方向性、纲领性的框架的设计;一是对联邦以下其他层级的规划,特别是州一级的规划,在目标上和建设重点上进行衔接和协调。
因此,德国联邦一级的规划,越来越趋于“软”,成为“指向性框架”的规划。主要关注的问题和手段综述如下:
      ①类型划分、分类引导的规划手段,如划分增长型都市区、创新型区域、跨国都市区等,进行分类引导。
       “集聚-疏散”、“优化-扶持”目标和政策导向,如在原东德培育增长极。
       功能性的国土空间管制,如划定自然环境保护和人文风貌开发的区域。
      政府可调控资源的合理使用,如制定环境和土地利用的空间准则。
       刚性规定和弹性空间的结合,主要体现在基础设施布局和居民点空间结构的安排方面。
      (二)州一级规划
       德国国土空间规划的实际权利在各州和各城镇。州一级的任务是颁布州国土空间规划法,将联邦全国的框架性法律具体化。包括确定本州国土空间协调发展的原则和具体目标,协调州内各部门规划;还包括确定州内各区域的发展方向和任务,对下一层位的规划进行组织和审批,协调下一层规划之间的关系;还包括合理布局本州所有的公共服务及制定相关政策。
      (三)区域(地区)规划
       区域实际上不是德国行政管理上的一个层次,它是各州根据自己传统和实际情况规划的一个区域,一般比较大的州,才划分成次一级的区域,区域的作用主要是组织和实施区域规划。区域规划是州一级空间规划的延伸和在各个区域的具体化,它制定了区域空间协调发展的具体目标,规定了各城镇的发展方向和任务。
       这里,引用大家编译的“斯图加特地区区域规划报告 (1995-2010)”区域联盟主席饵佰尔·帕迩玛尔和区域总督边恩特·斯泰恩阿沙尔博士写的前言部分,供大家体会德国在区域规划层面的内容架构。
       “位于巴登符腾堡州心脏地带的斯图加特地区正处于大规模和深层次的结构变革之中。为此从整个区域来看, 需要对各种各样的国土空间利用进行协调, 使之得到有序的发展。其中包括对一九八三年颁布的州国土规划中跨区域的目标, 各种部门规划的决策以及区域中一百七十九城市与乡镇众多的规划构想进行协调。
        这次修编的区域规划包含有整个区域应对新的发展任务的引导目标。这个新的区域规划是一九七七年第一次编制的, 并于一九八四年与一九八九年两次修订内卡河中游地区规划时继续完善。在全球性变化(全球化, 边界开放, 欧洲整合)的大背景下, 在进一步整合整个区域力量的客观要求下, 于一九九四年成立了斯图加特地区区域联盟。该区域联盟直选的议会, 也即是区域联盟全体会议, 于一九九八年七月二十二日审查了这第四部区域规划, 并通过它作为一部法律条例。
       本区域规划制定了本地区开敞空间、聚落与基础设施协调有序发展的长远目标, 它具有法律的意义。在现有的不断改善的资源基础上, 本区域规划将促进本地区社会、经济和学问的协调与持续的发展。在这里, 保障供电供水, 保障居民安全通畅的出行与保障大家家园的自然环境, 保持景观的美丽形象以及保持城市建设的活力同等重要。
       斯图加特地区区域规划提出了本地区跨城镇的、跨部门的国土空间有序发展的总体方案。“为了整个地区未来的发展, 为了再创本地区的辉煌, 共同的理念, 尤其在规划实施中各地的积极参与将是必不可少的。大家衷心地感谢所有与大家一道为此而努力、陪伴这个地区走入下一个世纪的人们。”
     (四)城镇(地方级)规划
       联邦德国实行基层城镇自治。城镇规划是所有大小不一的城镇自己的任务。德国的城镇规划包括两级:覆盖整个城镇的土地利用总体规划和小区的控制性详细规划。前者确定城镇范围内各种类型用地的布局安排,后者确定具体地块的开发利用的内容。控制性详细规划对所有的单位、企业、个人有法律约束的意义。
       台湾学者对德国空间规划体系进行了很好的归纳,引用如下,作为小结。


       四、德国空间规划的特点
      (一)适用性强
       德国空间规划问题导向的特色突出。一方面,传统的空间规划目标是明确的,譬如缩小东德、西德的差距;另一方面,目前德国大多数空间规划以落实政策区域为目的,规划的问题导向更加具体、明确。
       空间规划成为落实政策的重要手段主要是由于目前德国整体的空间结构已经发展到较高的、相对稳定的状态,规划所能作为的大的战略问题越来越少,从而空间规划的职能和重点就调整为解决区域发展的具体问题,以及实现政府发展意图上。这种调整是既是可操作的,也是合理的选择。
      (二)区域特色显著
        德国空间规划一强调目标,二强调功能。各个区域的目标、功能不同,编制的区域规划也是多样的、有差异的;不同的时段有不同的目标和导向,有不同的功能需求,从而规划的主题也因此具有时代性。而强大的理论和研究基础,则为各个空间规划做到差异突出,区域特色显著提供了支撑。
       体现区域特色的同时,德国空间规划也实现了不同空间尺度空间规划的合理转换,实现了上层位的规划和下层位的规划的有效衔接。
      (三)约束力强
       规划是市场经济国家里面仅次于法律的约束政府、社会、企业和个人行为和空间行为的准绳。而在德国规划不是仅次于法律的,规划就是法。包括两种法,编制规划本身有一种法,明确要编制此项规划,以及规划要解决的重点问题等,从而保证规划编制的法律地位;规划编制完以后,规划文本以法的形态出现,某一地区的规划法其实就是它的规划文本。
        正因为德国把空间规划上升到了如此之高的地位,规划在德国整个空间开发中发挥着非常重要的作用。因为德国是一个法治国家,规划本身又是法律。
      (四)协调机制健全
       协调机制的健全不仅表现在基础数据的统一,从而保证结论不会产生太大甚至根本性的偏差上,更表现在研制的过程及其最后的管理上。
德国的各项规划有上下层位的划分,没有先后时序的划分。然而,规定了任何规划的编制首先要遵循以往规划对相关内容的设定,如果要进行改变,必须进行详细、深入的论证,并且经历一系列法律程序。调整的同时将其他规划也给予调整。所以这样的程序和过程保证了德国目前上万个规划之间却不出现矛盾冲突。
      (五)规划体系完整
       应该说德国的空间规划是世界各国空间规划体系最完整的国家之一。既有综合的规划,又有专项的规划,既有上层位规划,又有下层位规划,这样完整的规划体系在世界上是很少见的。


        五、德国空间规划人才的常识结构
       由于空间规划性质和内容的综合性与复杂性,对规划专业人才常识结构的要求也同样是复合型的,即培养的不是一种“狭义的”专业人才,而是具备多个学科常识修养、具有跨学科视角的复合型人才。按照德国空间规划人才培养要求,空间规划人才的能力应当满足:①能把握、分析、评价一个地区或地方的发展状况;②能制订地区或地方未来发展的战略和规划;③能采取措施具体实施这些战略和规划;④能发现和平衡规划的参加者和规划的得益者、受害者的利益和要求。
        直到上个世纪的六十年代末,德国没有一所大学设有独立的国土空间规划专业。传统上,德国为国土空间规划摇旗呐喊的政治家和在各个层次部门进行具体规划的专家主要来自建筑学、土木工程学、地理学、生态学、经济学、法律学、社会学、行政管理学以及交通、能源、环境、供排水等有关工程技术专业。 一九六八年,为了适应形势的需要,新成立的多德蒙德大学在德国首先建立了独立的国土空间规划系;随后,其他一些大学也陆续建立了国土空间规划专业。到目前为止,德国共有六所大学设置了完整的专业,招收培养国土空间规划方面的学生。
       为了具体说明德国空间规划人才的常识结构,引用黄代伟博士编译的德国全国统一的教学大纲建议在大学的国土空间规划专业开设四大类型的课程结构,予以说明。总体上看:
       ①重视规划基础理论。这方面的主要课程包括:城市与区域规划理论,聚落发展、城市设计和国土空间规划的历史,城市建设史、城市古建筑保护,城市与区域经济学,城市与区域社会学,国土空间规划中的生态学基础,国土空间利用理论(包括区位结构理论和国土空间综合利用及基础设施体系理论),国土空间理论(包括城市空间布局理论和非建筑空间与景观设计理论)。
        ②要求对规划制度与规划政策方面有全面的了解。包括:国土空间规划体系与区域政策,城市发展规划和土地利用规划,城市分区规划和小区规划,规划法规、环境法规和土地制度,控制性详细规划和小区开发规划,房地产政策与房地产规划,产业规划和劳动力就业规划,景观规划和环境规划,基础设施规划、包括交通、能源、电讯、供排水以及废物处理设施规划等。
       ③能够掌握规划方法与规划技术。这方面的课程包括:统计学和数据分析方法,规划图制作技术,科学论文写作方法,规划过程组织、调控与协调技术,规划决策方法,社会实证研究方法,地图与航片判读,计算机数据处理。
        ④必须有一定时间的规划实践实习。如:专题研究性学习、对不同规划中的一些具体问题进行分析和评价,城市规划设计图方面的训练(包括绿地及广场设计,规划和设计实习)。

(注:本文是用于教学的材料,引用和参考了德国有关空间规划的法律文本、规划说明书、研究报告等内容,这里省略参考文献名录,直接引用在文中有所标识。也承蒙一些中德学者将尚未正式出版的研究成果借我用于教学,一并感谢。)

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