亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第49期 2010年>> 城市探析 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/9/19
宁波市基本公共服务发展水平的评价与分析
陈民恳

     一、前言
     改革开放以来,宁波的经济和社会发展均取得了巨大的成就,同时,伴随的还有广大居民收入的大幅提高和对基本公共服务需求层次的上升,而社会发展的相对滞后,特别是农村社会事业发展的相对落后,使得宁波基本公共服务的供给无论在数量上还是质量上与居民不断增长的需求还存有不小差距。如新型农村合作医疗制度的推行在一定程度上缓解了农村居民看病难的问题,但与城镇居民相比,现行农村合作医疗的报销比例仍然偏低,农村居民看病贵的难题仍待进一步破解。公共服务资源不足、供给短缺,已成为制约宁波社会经济和谐发展的一大难题。因此,为了了解宁波基本公共服务的发展现状,本文通过构建基本公共服务评价指标体系,运用综合指数合成法,对2004年以来宁波基本公共服务的总体发展水平和区域均等状况进行了分析,并在文章的最后提出了促进公共服务均等化发展的对策建议。


      二、宁波市基本公共服务评价指标体系的构建
      基本公共服务是政府为实现社会的公平和公正的目标,通过完善财政体制和提供财政保障,确保不同地区的居民有机会、有能力、有权利享有与公民基本权利有关的公共服务项目,包括义务教育、基本医疗和公共卫生、社会救济、公共基础设施、就业和社会保障等方面的内容。为了能够客观描述地区基本公共服务的发展状况,从指标含义的明确性、描述差异的鲜明性、数据的可得性、以及侧重对产出的评价等方面的考量,笔者从基础教育、医疗卫生、社会保障和公共设施等四个方面选取了20个指标,构成了宁波市基本公共服务评价指标体系(见表1),本文的数据均来自宁波市社会发展评估指标数据库。
       本文采用综合指数合成法对宁波的基本公共服务发展水平进行了评价分析,即以2005年宁波市各领域发展水平为基准,将各个评价对象的指标数据标准化,通过算术平均法汇总各项指标得分,从而得到基本公共服务发展水平总指数。


       三、宁波市基本公共服务发展水平评价
      (  一)总体水平加速提升
        2004年以来,宁波的基本公共服务总体水平呈现加速发展的态势。以2005年全市基本公共服务发展水平为100,2006、2007年宁波基本公共服务发展水平分别达到112.09、131.55,分别较上年提高12.09%、17.36%,发展速度逐年提高。特别2007年,宁波努力增加社会事业资金投入、加大民生工作力度,各项公共服务指标全面提升,发展速度较2006年提高了5.27个百分点(见图1)。
      (二)市区持续领先发展
       2007年,全市各县市区公共服务水平大致可分为三个层次:市五区和鄞州区分别以177.3和152.2的高分领跑在前,属于较高层次;慈溪、奉化和余姚的得分在100-120之间,属于中间层次;宁海和象山的得分在100以下,属于第三层次(见图2)。从评价结果看,各县市区的基本公共服务发展水平基本与经济发展水平保持一致,其中,奉化市得分较高,主要是得益于基础设施建设良好与财政投入到位,同时人口较少,使得人均医疗卫生经费、每万人拥有养老机构床位数、公路密度、每千人拥有公共体育场地面积等指标得分较高,拉动了整体分值。与2005年相比,各县市区的公共服务水平均有较大提升,市区继续保持领先发展的态势,其中鄞州区进展最快,得分从100.06提高到152.2,增加了52.18分,其次是市五区和慈溪市,得分分别增加了44.21分和31.58分,南三县的进展速度则相对较慢。
      (三)各县市之间的差距逐年缩小,但城乡差距仍在扩大
       自2004年宁波市实施“东扩、北联、南统筹、中提升”的区域协调发展战略以来,各县市之间的公共服务差距逐年缩小。2007年,市五区与鄞州区的基本公共服务得分差距为1.16倍,较差距最高的2005年下降了12.44%,余姚、慈溪等各县(市)之间的公共服务得分差距也逐年走低,最大值与最小值比率从2004年的1.23倍降至2007年的1.14倍,差异系数则从0.83逐年下降至0.55。但另一方面,宁波市基本公共服务的城乡差距仍在扩大。2007年市五区与鄞州的基本公共服务平均得分为164.78,所辖慈溪、余姚、象山等五个县(市)的平均得分为102.37,两者相差1.61倍,较2004年提高28.10%。另外,市区与各县(市)之间的最大值与最小值倍率均呈逐年扩大趋势(见表2)。城乡之间的公共服务差距主要体现在医疗卫生和公共设施方面。比如2007年市区每千人拥有医疗总床位数达5.28张,所辖各县为2.48张,两者相差2.13倍;市区每万人拥有公共学问设施建筑面积1118.83平方米,是所辖各县平均水平的2.36倍。


     四、宁波市基本公共服务发展水平与相关城市比较分析
     与北京、上海等国内发达城市相比,宁波的基本公共服务总体水平依然偏低,特别是医疗卫生服务方面的差距较大。由于统计指标的有限可得性,尚无法从整体上对宁波的基本公共服务发展状况与北京、上海等发达城市进行比较分析,故而大家选取了几个主要指标来观测宁波与北京、上海的差距。从基础教育指标看,宁波的义务教育阶段生师比略高,每个专职教师要比北京、上海等地多带7名学生,初中毕业升学率较上海尚低2.5个百分点。从医疗卫生指标看,2007年宁波的每千人拥有医生数和医疗总床位数分别为2.73人和3.72张,均大大低于北京和上海的平均水平,其中,宁波的人均医疗卫生经费仅为北京的27.95%,差距较大。从社会保障水平看,2007年宁波的基本社会保险参保率为40.02%,在www.yabovip11.com内处于领先水平(仅低于杭州47.61%),但与北京、上海相比还有不小的差距,每万人拥有养老机构床位数也仅为上海的74.72%。从公共设施条件看,宁波的等级公路和公共图书藏书拥有量均远低于北京和上海的平均水平(见表3)。诚然,宁波整体经济社会发展水平与北京、上海相比还有不小的差距,但通过标杆比较可以发现自身的不足,同时表明了宁波在基本公共服务供给方面尚须进一步的努力,特别是医疗卫生服务条件亟待加强。


     五、推进宁波基本公共服务均等化的对策建议
      实现宁波基本公共服务均等化发展的重点是加速提高宁海、象山等发展相对较慢地区的基本公共服务发展水平,核心是通过体制机制创新,建立健全基本公共服务体系,改革和完善公共财政体制,同时不断提高公共服务的供给效率。
      第一,强化服务型政府建设,提高公共服务意识。要加快政府职能转变,注重经济建设的同时,加强政府履行社会管理和公共服务的职能保障。进一步建立健全民生工程考核体系和社会发展考核体系,在使各级地方政府树立科学政绩观的同时,确立公共服务和社会发展的重要地位。可围绕公共服务领域的发展状况,将衡量群众公共领域生活质量的重要指标纳入政绩考核范围,通过强化公共服务方面的职责,提高各地政府的公共服务意识,实现公共服务由过去的被动供给转变为主动供给。要探索建立公共服务效果跟踪反馈制度,加强对公共服务决策活动的监督,同时,规范公共服务问责程序,加大社会透明度,扩大公众在公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权。
      第二,完善公共财政体制,加大对南三县的扶持力度。加快转变以经济建设为主的全能型财政制度,加大对民生领域的财政投入,特别是加强对薄弱的农村公共服务事业领域的投入。进一步完善均等化的财政转移支付制度,通过公共服务发展状况的评估,科学界定地区转移支付标准,控制准入条件和支付规模,最大限度地减少转移支付的主观随意性。要坚持新增财力向落后地区倾斜、向困难群体倾斜、向基层倾斜。在落后县市基本公共服务体系建设中,市区应主动承担一定的社会责任,可通过设立补偿基金等建立起一种长效帮扶机制,集中财力、加大力量增强宁海、象山等发展相对较慢地区的公共服务供给能力。另外,应进一步明确各级地方政府的事权,健全财力与事权相匹配的财税体制,特别是要注重维护和增强基层政府提供公共服务的能力。
      第三,引导生产要素合理流动,提高落后地区财政实力。经济发展是社会发展的前提和基础,加大财政支出则是提高公共服务水平的根本保证,因此,政府要积极引导生产要素跨地区合理流动,强化区域统筹发展战略,提高落后地区的财政增收能力,从源头上保证公共服务的供给能力。从发达国家经验看,经济总量聚集的地区是人口相应集中的地方,最终会形成经济总量与社会事业、人口发展与公共服务大体协调。宁波市区正是由于经济发达、人均收入高,对资金、资源、劳动力的吸引力较大,从而促动经济快速增长,并为改善公共服务带来大量的财政收入。因而,要通过出台产业税收、人才安置等各项优惠政策,为生产要素向南三县等发展相对较慢地区合理流动积极创造条件,以进一步增强它们的财政实力,逐步促进公共服务均等化发展。
       第四,推进社会管理体制改革,提高公共服务供给效率。随着改革的不断深入,当前宁波的主要矛盾没有变,但表现形式发生了变化,即广大人民群众对公共产品和公共服务的需求迅速上升与由政府提供的公共产品和公共服务供给不足及配置失当之间的矛盾。为解决公共服务供给不足与结构失衡问题,必须加快推进社会管理体制改革,在坚持以政府为主体的基础上,创造条件和环境,引入市场机制,逐步形成广泛多元的社会主体参与公共服务供给的机制,同时,建立畅通的居民需求表达机制,将居民意愿作为公共产品和服务供给的主要决策依据,从而有效改善公共服务供给结构。另外,加快培育行业协会和中介结构,以充分发挥民间组织在提供公共服务方面的作用。
      第五,完善收入分配调节机制,确保基本公共服务全覆盖。在基本公共服务的攻击中,如义务教育是无偿的,但绝大部分公共服务是需要成本补偿的,如基本医疗等。很多低收入居民,特别是欠发达地区的农村居民对公共服务的购买能力较低,势必会影响公共服务覆盖的广度和深度。因此,必须加快完善收入分配调节机制,通过“提低(保障并提高低收入者收入水平)”、“扩中(扩大中等收入比重)”、“控高(调控过高收入)”、“打非(打击并取缔非法收入)”,不断缓解社会成员在获取公共服务上的“流动性(货币)约束”,同时,在基本公服务的定价上,可考虑对中低收入者实行优惠价格的差别定价机制,以降低其购买成本,从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。


(编辑单位:宁波市信息中心)

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