亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第47期 2010年>> 它山之石 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/9/11
美国大都市区的郊区规划
梅耀林 张培刚 丁志刚

     随着城市化进程的快速推进,城市发展呈现出两个明显的趋势:一是全球城市化和城市全球化,二是城市区域化和区域城市化。无论是城市全球化还是城市区域化,其明显的趋势就是当代城市,特别是大城市,其空间范围或影响范围都在客观上构成了由中心城市及周边郊区共同组成的大都市区,郊区在城市化进程中的地位与作用日益增强,并成为现代城市发展的主要地域空间。
     自20世纪初以来,西方发达国家掀起了一次次郊区化浪潮,这是第二次世界大战以后世界城市化进程的新现象,也是城市化高度发展的产物。20世纪80年代以来,我国部分大城市出现了郊区化现象,随着城市化进程的加快和城市经济的规模化发展,将来会有更多的大城市向郊区化阶段推进。然而,由于国内郊区规划理论与方法的局限性,使得借鉴国外既有经验显得十分重要,但照搬西方发达国家的城市规划理论与方法必然有失偏颇。从这个角度出发,本文在对美国大都市区郊区规划进行详细评介的基础上,结合规划实践,秉承“扬弃”之一原则,探讨对我国郊区规划的有益启示。
    一、美国大都市区郊区发展回顾
    自20世纪初基本实现城市化以来,在工业化的直接推动下,特别是大规模铁路建设和小汽车广泛使用的刺激下,美国城市化向纵深发展,郊区成为其城市发展的重要领域。其郊区化发展大致经历了以下几个阶段。
    (一)第一阶段(19世纪末-20世纪20年代):孕育与初步形成阶段
     19世纪初,随着城市人口的急剧增加及小汽车拥有量的不断上升,美国大城市人口开始逐步向郊区搬迁,郊区化发展初现端倪。但是,到19世纪中叶,美国郊区发展仍然较为混乱,同时,由于乡村居民对城市生活的向往,仍大规模涌入城市,城市规模依然呈不断扩大趋势。
     进入20世纪以后,美国各大城市内部交通获得快速发展,高架铁路、地铁、电车等得到广泛推广,郊区发展锋芒毕露。据统计,1920-1930年之间,纽约、克利夫兰及芝加哥等大都市区的郊区人口增长速度已超过城市中心区。特别是19世纪80年代以后,有能力承担置房和通勤费用的富人阶层逐步开始向郊区搬迁,以便享受独立、舒适、安全、田园般的生活。总体而言,这个阶段的郊区发展主要局限在住宅方面,极少数拥有私家车或能够负担高额车费的商人和专业人员购买了郊区住宅,且主要零星地排列在铁路线或高速公路周边。这个阶段的郊区发展还主要依附于城市,接受城市扩张的渗透,但也开始着手处理污水治理、道路兴修等问题,为进一步发展奠定基础。
    (二)第二阶段(20世纪20年代-二战前期):快速发展阶段
     自20世纪20年代以来,美国汽车工业蓬勃发展,城市居民汽车拥有量急剧增加,促使郊区快速发展,人口增长率逐渐超过中心城市,郊区发展逐渐形成规模。20世纪30年代,郊区人口增长率继续提高,大都市区平均每增加100人,郊区占到59.2人,接近60%。同时,由于中心城市土地资源的紧缺,迫使原中心城区的工商业、房地产业等行业逐步搬迁到土地资源相对充足、地价和税收相对低廉以及交通设施逐步完善的郊区。在运输业的带动下,郊区的银行业、连锁店、流动剧场及办公楼等设施的发展水平不断提升。总之,这个时期汽车的逐步普及和交通设施的快速发展促进了郊区人口数量的突飞猛进,带动了美国郊区的全面发展。
    (三)第三阶段(二战后-目前):边缘城市阶段
     二战以来,零售业、旅馆业、科技教育、学问娱乐等服务性行业大规模向郊区扩张,特别是交通通讯和网络技术的超速发展及高级住宅和办公楼的大规模迁址,促使美国郊区发展进入了“大众化”发展阶段。据统计,截至20世纪70年代末,美国郊区聚集了2000多个工业园区,1.5万个郊区商业区。工厂、商店等的大量涌现,为郊区提供了众多的就业机会。1970年,在20个最大的城市中,郊区提供的工作岗位为1490万个,而城区提供的为1120万个。进入80年代以后,郊区的城市设施不断增加和完善,独立程度越来越高,尤其是高新技术的发展把更多的资本和技术带到了郊区,加速了郊区的开发力度。至此,郊区功能结构的转变已经完成,城市功能多元化趋势明显增强,逐步演变成具有相对独立地位的“边缘城市”。


      二、美国大都市区郊区规划的主要内容
      美国郊区规划作为一个综合性规划,它涵盖的内容比较广泛,包括综合交通规划、土地利用规划、就业岗位规划、空问结构规划、公用事业规划、社区设施规划及有关的专业,如经济发展和环境保护规划等。其中,规划的核心部分为土地利用规划、综合交通规划和空间结构规划,就业岗位规划也是比较重要的部分,对美国郊区的快速发展起到至关重要的作用。
     (一)综合交通规划
     一般而言,交通规划在包括郊区在内的整个大都市区范围内开展,其具体负责机构是“大都市区规划机构”(MPO),规划理念为“连续滚动、综合全面、多方协调”。其具体内容如下:
     1、区域性交通规划
     区域性交通规划是引导整个大都市区未来20年交通发展的蓝图,一般每隔2-5年修订一次,修订时要对社会经济发展和交通需求进行预测,并要考虑用于交通领域资金来源方面的制约。配合区域性交通规划,需经常开展重大交通项目的可行性研究,以落实特定地区和特定交通走廊的交通方式、线路组织和发展目标等;区域性交通规划的编制还有赖于大量信息的支撑。
     2、交通改善计划
     交通改善计划是在区域性交通规划的基础上,对各规划与计划进行衔接,以使区域性交通规划能够付诸实施。交通改善计划通常考虑五年或七年内的交通项目,每两年修订一次。交通改善计划涉及各种交通方式的投资项目,如桥梁、自行车专用道、行人道、公交、道路、交通安全和交通系统管理等。考虑把非联邦融资投资项目也纳入交通改善计划,目的是为地区的交通改善提出一个内容全面的计划。
     3、联合规划工作计划
     为了实现交通规划的全面、滚动、协调开展,联合规划工作计划的内容包括:讨论郊区规划的重点,阐述未来1-5年内涉及交通和交通相关的空气质量方面的规划活动;明确提出需要联邦资助的所有规划活动;列出重点规划项目的清单,项目的名称、目的、已经完成和目前正在进行的相关项目的情况,项目的实施单位、时间安排、费用计划等。
     4、交通阻塞整治计划
    交通阻塞整治计划由大都市区内的各郊县分别制定,通过大都市交通规划机构加以汇总,形成区域性的交通阻塞系统整治计划。具体包括:提出道路系统的交通服务水平标准;建立评价现状和将来交通系统的量化因子和指标;交通需求情况的分析;用地开发对区域性交通系统影响情况的评价;制定相应的近期基础设施改善计划。此外,在具体组织模式上,按城市多中心的发展模式来组织交通,抛弃了修建从市中心发散到郊区的地铁,选择了在各个郊区间修建高速公路,并修建便利的公交系统;在交通管理上,城市中心区合理安排停车点、交通路线、增加班车车次、延长末班车时间等。
    (二)土地利用规划
    土地利用规划是郊区规划的核心内容,对于引导美国大都市郊区开发起到了关键作用,主要包括以下几部分内容:
    1、土地利用规划前期研究
    作为土地利用规划的基础性工作,需要对郊区现有土地开发的相关资料加以收录,主要有三个方面:第一,现状资料:收集各种基础性图纸,调查土地利用现状,分析发展环境和制约因素等;第二,各种研究资料:如人口预测、经济基础研究等;第三,各种规划:现有土地利用规划、当前土地开发或再开发政策、交通走廊规划等。
    2、土地利用规划的主要内容
    美国土地利用规划的内容比较广泛,一般包括七个要素:土地利用形式(分类);交通;居住地;空旷地(绿地);保护地;安全设施;防噪音污染。土地利用的形式一般又分为五种:公有地;农业用地;林业用地;地市用地;乡村用地。土地利用规划总的引导思想大体可以归纳为以下三条:一是保护农业用地;二是控制大城市用地规模;三是保护森林及生态环境。
    3、土地利用规划方案的确定
    在土地利用规划前期研究的基础上,通过综合方案的比较、分析,最终确定最佳方案。主要包括:第一,土地利用发展模式,如带状发展、卫星式社区群等;第二,经济发展方案,如发展制造业、运输业或旅游业等;第三,行政管理结构,如附属机构、社团或公共服务部门。
    (三)空间结构规划
    在美国,比较典型的城市发展模式是以公路建设为先导,进而低密度的郊区在大都市地区迅速蔓延,最终形成“铺开(Spread)的城市”。郊区空间结构主要包括以下内容:
    1、经济结构规划
    根据发展要求,理顺第一产业与第二、第三产业之间的关系,调整产业结构,在确保第一产业平稳发展的同时,适当安排第二产业,鼓励第三产业发展,形成多元化、综合性的经济发展格局。
    2、社会结构规划
    随着第一产业与第二、三产业的融合,城郊鲜明的界限逐渐被打破。郊区人口的生产、生活方式向城市型转变,成为“城市农民”或“农业工人”。社会公共设施从强集聚状态的城市型部分转向相对分散的郊区型。与之相适应,基础设施的规划、建设需考虑郊区发展的需要。
    3、生态结构规划
    建立城郊一体的综合生态观,将农业用地作为产业协调发展的体现引入城市,与城市建设用地有机结合,从根本上起到调节城市生态环境的作用。
    4、用地结构规划
    打破城郊用地的绝对隔离和界限,形成现代第一产业用地与传统城市用地的有机楔入和渗透,将自然生态绿地与水系相结合,形成城郊绿色生态的总体环境。
    此外,针对郊区快速开发过程中出现的各种问题,在大都市区规划中,采取了以下措施:
    ——兴建低密度住宅,相互之间以及与城市已有的建设保持一定距离;
    ——针对小汽车数量的迅速增加,郊区及市区空间结构规划更适合小汽车化的建设格局;
    ——培育郊区发展次中心,使单个大都市城市空间发展保持适度分散与有机集中相结合,在宏观区域内城市空间则走向集中。
    (四)就业岗位规划
    随着大都市中心城区人口大量外迁及郊区居住社区的大量建立,为解决郊区人口进城就业而造成的交通压力,在郊区规划过程中,通过有计划的城市功能迁出,主要是就业岗位的迁出,鼓励郊区发展并缓解部分城市问题。美国郊区就业岗位的迁移主要分三个阶段:
    首先,大型工厂企业的外迁,主要分布在交通发达的沿公路、铁路附近;同时,部分高科技走廊开始在郊区出现,如硅谷、128号公路高技术产业区等。
    其次,政府机构的迁移与组建。根据郊区发展管理的需要,中心城区管理机构外迁至郊区或在郊区组建特别管理部门,对郊区范围内的交通、水利、土地利用、基础设施建设、金融、公共服务、环境保护进行统一协调与管理。
    最后,综合服务性行业在郊区出现,如银行、律师事务所、广告企业等,郊区进入大众化发展阶段。


    三、对我国郊区规划的启示
    (一)明确郊区开发建设的目标与功能定位,避免盲目开发建设
    国外大都市郊区的开发建设,一方面是适应城市化发展客观规律的必然选择,另一方面是为了促进城市空间结构协调和功能配置合理化的政府行为。因此,国内大城市郊区开发建设过程中,政府部门需要对其进行明确的功能定位和建设目标确定,对整个郊区开发建设和管理发挥总体性的引导作用。一般来说,郊区开发的主要目标是有效疏散中心城区高密度的人流,解决诸多城市问题,提高市民生活质量等,发挥大城市产业转移和人口疏散的职能,使其成为新的地区经济增长点或者成为振兴当地正在衰退经济的复兴地。目前,国内大部分的郊区开发存在盲目跟风的现象,为了追求城市规模,盲目进行郊区开发,甚至进行行政区划操作来扩大城市规模,等等。
    (二)加强郊区土地资源的合理混合使用,杜绝郊区的无序蔓延
     目前我国正处于快速城市化时期,郊区规划开发在北京、上海、南京等大城市纷纷展开,并把大力推进郊区城市化作为加快城市发展的重点。但是,我国郊区开发正面临着美国郊区开发初期所面临的功能单一、通勤时间过长等问题。如国内城市郊区开发往往以工业园区、居住小区为主,但商业、娱乐、教育、医院等配套设施却严重不足,使得大量时间花费在通往主城的路上,造成诸多不便。借鉴美国郊区规划理念,强化商业、娱乐、医疗等配套实施的规划建设,通过多功能用地的均衡混合使用,使郊区邻里成为城市发展的有机细胞,确保郊区开发的有序进行。
    (三)规划建设可持续发展的交通格局与交通运作方式
    大量研究表明,与公共交通相比,小汽车是交通安全、资源浪费、环境污染的罪魁祸首。私家车凌驾于其他交通方式之上的错误应当成为大家郊区发展模式的前车之鉴。回顾美国郊区发展的历程,私家车可谓是催化剂。因此,国内大城市郊区的开发建设应在市区内优先发展高效便捷的公交系统和独立、安全的自行车系统的基础上,大力倡导郊区公交先行,建立中心城区与郊区联系的便捷的公交系统。同时,积极引导汽车理性消费,研究经济、社会、城市设计等方面的综合应对策略,倡导绿色消费学问,从而寻求消费观念与规划模式结构性的变革机制。
    (四)形成以基础设施建设为手段的郊区规划机制
     公路、桥梁、下水道、供水系统和公共运输设施等基础设施组成了城市与区域发展的生命线。在美国高度私有化的商业社会坏境中,坚实的基础设施和环境是私人企业发展的必要条件,国家、州和地方政府可以通过提供基础设施服务,引导和限制私人企业的发展。正因如此,美国郊区规划成为应对市场力量的一种工具。我国郊区开发与规划可以通过合理使用规划工具和选择基础设施投资,促进生产力集聚,保护脆弱环境,创造宜人环境,调控社会经济发展,从而增强郊区发展竞争力。
    (五)设立专门的规划管理组织机构
     郊区规划与开发是一项耗资巨大、复杂的系统工程,为保障郊区规划与开发的顺利开展及质量,设立专门的规划管理组织机构,全面负责郊区的开发建设、社会管理、政策落实等事宜是十分必要的。同时,制定相应的配套法律和政策,一般来说,政府的行为对郊区开发建设的成败具有决定性的作用。为保障郊区开发建设的顺利进行,西方大都市政府制定了相关法律条文和配套政策约束郊区的无序发展。现阶段,我国在城市郊区化过程中,需要政府制定一些优惠政策,鼓励、引导居民和企业外迁;还可以考虑把零散的同行业或性质相同的外迁工厂集中起来,组成工业小区或安置在经济技术开发区内,帮助投资建设健全的基础设施和服务设施,并给予郊区企业一定的优惠政策,以加强政府部门的引导和管理。
    (六)强化郊区形象建设,创造和谐的人居环境
     形成新的社会空间分化与种族隔离是西方大都市区郊区化最主要的教训之一,它给郊区发展本身带来了许多负面影响。在我国郊区规划与开发过程中,应加强郊区精神文明建设的力度,使郊区尽快实现外来学问和当地传统学问的整合,形成多元学问协调发展的新格局。同时,通过广泛宣传和专项建设相结合的方式,力争形成郊区良好的管理形象、外观形象和“窗口”形象,以增强整个郊区居民的凝聚力、自豪感和亲和力,扩大城镇对中心城区人口的吸引力,以带动郊区化快速、健康地发展。


     四、结语
     随着城市化进程的快速推进,我国部分大城市已经呈现出郊区化发展的端倪,并伴随着出现了一系列亟需解决的问题。然而,国内郊区规划尚处于理论与实践的探索阶段,所以,借鉴美国郊区发展的成功经验与郊区规划的相关常识就显得十分必要。但是,由于我国郊区城市化与美国郊区城市化的发展进程、所处阶段、动力机制与存在问题等方面均存在较大的差异,而且我国不同地区之间城市郊区化发展的情况也不尽相同,因此,在郊区规划的具体实践中,应在立足我国具体情况的基础上,对包括美国郊区规划在内的国外先进规划理念与方法有甄别地加以借鉴。

(编辑单位:江苏省城市规划设计研究院)

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