亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第47期 2010年>> 城市探析 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/8/27
江苏沿海城市“大通关”建设理论、现状与对策
程俊杰

      沿海开发上升为国家战略,标志着江苏沿海开发开放进入了一个新的发展阶段。国外区域开发的经验告诉大家,港口、产业、城市是沿海地区实现跨越式发展的三个着力点。因此,江苏沿海地区的崛起离不开港口的建设,海洋经济的发展。目前,连云港、盐城、南通纷纷大力推进以港口为中心的交通基础设施建设,成绩斐然。但是,面对迅速发展的对外贸易、对外交流,除了提升硬件水平,还需要App配套的积极跟上,即通关效率的提高。从长三角总体来看,通关效率不高已经成为制约该地区经济发展的重要因素,所以,“大通关”建设迫在眉睫。所谓“大通关”,即提高口岸工作效率工程的简称,指在货物的进出口通关过程中,通过运用现代信息化管理和高科技手段,对单证流、货物流、资金流和信息流进行整合,使得通关流程合理、规范、畅通、高效,以最短的时间、最快的速度、最低的成本为企业提供最好的通关服务,从而达到降低商品流通成本,提高经济运行效率的目的。


     一、江苏沿海三市“大通关”建设现状
      剔除季节等因素影响,2009年下半年以来,连云港、盐城、南通三市的对外贸易量总体呈现上涨趋势(见表1)。
       面对迅猛增长的通关业务量,连、盐、通三地海关纷纷进行了通关管理体制改革探索:连云港、南通海关对出口货物实施“分类通关”改革,对经海关认定的A类以上诚信守法企业申报出口不涉及征收出口关税和监管证件等风险级别较低的货物,实行直接放行,实现通关“零待时”。出口分类通关作业的基本模式是海关H2000系统对出口报关单电子数据进行实时风险分析,实施红绿通道判别,对绿通道的出口报关单,直接交现场处置;对红通道的高风险出口报关单,实施专业审单。盐城海关积极寻求与其他海关的区域联动监管,实行“属地报关、口岸验放”的通关模式,节省了企业的交易费用。据统计,与改革前相比,一个20#标箱从上海运至盐城成本可节省大约1500元。
       但是沿海三市的“大通关”建设依然存在一些问题亟待解决:
       一是缺乏政府主导。从上面的先容可以看出,连云港、盐城、南通“大通关”建设的探索更多的是停留在海关一个部门。“大通关”建设是一个系统工程,涉及到很多利益主体,比如地方政府、海关、检验检疫等部门。“大通关”的建设过程,其实也是各利益主体之间利益重新分配的过程,因此肯定会产生摩擦、矛盾。海关一个部门的改革也只能改善该部门的工作效率,实现不了“大通关”。“大通关”建设需要政府发挥主导作用,进行职能的改革创新,建设服务型政府,最终目标就是要形成“政府部门建平台,海关等执法部门使用平台,第三方运行平台”的运作模式,为企业提供便捷的一站式通关服务,从而大幅度提供通关效率,降低通关的时间成本和货币成本,便利地区间和国家间的贸易。
       二是缺乏区域联动。现实中,连云港、盐城、南通海关都与很多海关建立了区域协作制度,但是这种协作更多的是江苏省内或长三角内部的协作,也就是说三市“大通关”建设的探索需要从点到线再到面,扩大区域联动范围。因为“大通关”可以产生规模经济效益,区域协作范围的扩大意味着区域内部市场由分割走向融合,市场规模得到扩大。根据斯密的理论,市场规模的扩大可以有效促进专业化分工的产生,降低生产成本,提高生产效率。
        三是缺乏进口管理。长期以来的外向型经济发展思维,使得现有的改革和探索主要集中在出口方面。随着沿海三市、江苏、全国经济社会的发展,进口问题日益突显,进口质量需要提高,进口结构需要改善,进口方式需要创新。尤其是在我国转变经济发展方式,调整经济结构的背景下,进口管理愈发重要。


       二、“大通关”建设的理论基础
        “大通关”对贸易和经济之间的相互影响主要有以下几个作用机制:
        第一,分工的不断专业化以及资产专用性的深化催生“大通关”建设。专业化分工,引起资产专用性的产生和深化,也即产生“套牢”效应,这就使得制度变迁和贸易变化中的调整成本增加,为了削弱调整成本增加的影响,通常一个比较实际的选择就是贸易一体化,也就是实现要素市场和商品市场的一体化,从而使不同地区同一个市场内部各种要素和商品能够自由流动,这就需要打破原来的贸易壁垒,建设“大通关”,提高通关效率。在现实中,分工专业化与资产专用性深化是不平衡发展的,换句话说就是,分工的专业化程度和资产专用性的深化程度所要求的不同地区要素和商品流动的自由度不相匹配,要素和商品自由流动的市场机制还没有建立起来。经济学认为,没有要素市场的一体化就很难完全实现商品市场的统一,因此要适应国际分工发展的客观要求,就必须创造更为统一的市场,从这个层面上来说,“大通关”建设迫在眉睫。
       第二,“大通关”建设可以消除不同地区之间的贸易壁垒,简化通关手续,加速货物自由流通,有利于地区间资源的自由流动,促进地区内资源的优化配置。地区间各贸易主体存在不同的通关管理模式会产生交易成本。这里的交易成本不仅仅包括运输费用、佣金、税收等显性的经济交易成本,更包括由于制度的缺失、偏颇以及法律法规的不完善所导致的隐性的制度交易成本。由于地区之间的贸易存在着通关管理体制的不同,区域间的贸易相比于本地内部贸易通常要付出更多的交易成本。当交易成本极高时,不同地区贸易主体会选择自给自足的经济,因此贸易活动就非常稀少,这在某种程度上也可以说明长三角地区江苏、浙江、上海的产业同构现象。随着“大通关”的建设,通关体制一体化逐步形成,地区之间的贸易交易成本不断下降,最终成为区域性的统一大市场,达到贸易均衡,这样区域经济一体化也就实现了。区域经济一体化的实现将有力地推动区域整体经济的加速发展,同时也对“大通关”建设提出了更高的要求。
       第三,“大通关”可以产生规模经济效应,促进区域经济发展。“大通关”建设是区域经济一体化的必然要求,这也意味着区域内不同行政区划主体的市场由分割走向融合,市场规模得到扩大。斯密认为分工受市场范围的限制,也就是说只有当对某种产品或服务的需求随着市场范围的扩大增长到一定程度时,专业化的生产者才能产生并不断提高。而分工的专业化会导致边际成本递减和规模经济的产生。“大通关”的建设使市场规模得到扩大,这就有效促进了专业化分工的产生,而分工的专业化降低了生产成本,提高了生产效率,使得区域各贸易主体更可能发挥规模经济的效果。
       第四,“大通关”在促进区域经济一体化的同时也推动了产业一体化的产生。正如上文所说,分工的专业化和资产专用性的深化增加了制度变迁和贸易变化中的调整成本,而制度变迁中存在的路径依赖使得这种调整成本更加高昂,为了削弱这种影响,通常选择贸易一体化,而贸易一体化中一个很重要的方面就是产业一体化。“大通关”建设促进了贸易一体化,同时也导致了产业一体化的产生,使得地区各贸易主体加强产品研发和生产的结合,这就意味着生产的集中和非市场交易的扩大化,从而减少了交易费用,促进了相互贸易和投资的扩大。
        第五,“大通关”建设改善了区域经济发展软环境,增强了区位优势。区位优势即区位的综合资源优势,即某一地区在发展经济方面客观存在的有利条件或优越地位。其构成因素主要包括:自然资源、地理位置,以及社会、经济、科技、管理、政治、学问、教育、旅游等方面。经济区位理论认为随着经济社会的发展,制度性因素、结构性因素和政策性因素构成的软环境越来越成为区位发展的重要力量,区域经济之间的竞争逐步演变为区域经济软环境之间的竞争。区域通关管理体制是区域经济软环境中非常重要的因素,其一体化程度的高低将直接影响到区位优势的大小,而“大通关”建设大幅度提高了区域通关效率,极大改善了区域经济软环境,有力增强了区位优势。


      三、国外“大通关”建设的措施与经验
       通过对国外“大通关”建设的措施与经验的先容,可以为江苏沿海地区“大通关”建设提供有益的借鉴。
       (一)美国
        美国海关为了提高通关效率,从App和硬件两个方面进行了改革。首先,重新定义了通关核心程序,并围绕这些程序采取了新的管理方法,同时开发出使客户的需要与通关管理程序目标相一致、通过组织结构重组减少管理层次并进一步提高通关速度的核心业务。为了支撑这些核心业务和管理功能,美国海关开发运用了大量的自动化系统,如:商务系统、强化系统、管理系统等。同时转变海关管理理念,把海关学问转向更为重视人、过程和伙伴关系的方面。在实践中,就是实施“告知遵守策略”,即在合法的前提下与客户建立伙伴关系。
     (二)日本
       日本海关在“大通关”建设方面取得了不少成就,主要就是电子信息平台的使用以及相关制度的改革和创新。首先是自动通关系统的运行,随后日本海关又引进了“简便报关程序”(SDP),这一系统可以确保那些记录良好的进口商在申报关税前就可以提货。近几年来,日本海关在相关配套制度方面也进行了卓有成效的改革,比如:预备审查制度,关税事前预归类制度,简易申报制度,延期缴纳关税制度,进出口许可前货物提取制度,海关咨询官制度等。此外,日本海关还进行了机构改革,精简机构,提高效率。
     (三)新加坡
       新加坡的通关建设有三个关键词:电子系统、风险管理、加强协调。新加坡开发了一个高效率的快速通关系统,该系统可以使海关与其他政府部分形成无缝的“一站式”连接。同时,新加坡还建立了电子交易所,实行电子化无纸报关。风险管理方式则用来解决海关资源不足的问题。加强协调,一方面是政府各部门之间的协调,因为通关涉及到政府的多个部门,协调好政府相关部门之间的关系和职能可以大大降低企业的通关成本;另一方面是政府与工商界的协调和交流,两者之间的战略伙伴关系可以加强了解,并且确保信息的沟通更加顺畅,有助于减少双方的运作成本。
      (四)澳大利亚
       澳大利亚通关改革主要是海关货物管理重组项目CMR的正式实施。这种管理模式主要有两个关键因素:第一、程序创新;第二,系统创新。CMR管理模式的特点主要是:在货物到达前,通过及时准确的信息对高风险货物进行认定;例外干涉;对有信誉客户进行灵活报关安排;定期的报关或者延期的关税交付。这就大幅度提高了通关的灵活度,降低了企业的通关成本。
       从国外“大通关”建设的措施来看,主要经验可以归纳为以下几点:第一,政府等相关职能部门的改革,比如美国转变海关管理理念,日本进行海关机构精简,新加坡加强政府各部门以及与工商界的协调沟通等。第二,制度改革,比如美国重新定义了通关核心程序,日本相关配套制度的改革等。第三,技术创新,比如美国开发了大量自动化系统,日本引进电子信息平台,新加坡开发了快速通关系统,澳大利亚实施海关货物管理重组项目CMR等。


      四、江苏沿海地区“大通关”建设对策建议
       通过对江苏沿海三市“大通关”建设现状以及国外“大通关”建设的措施与经验的总结和分析,对于江苏沿海地区的“大通关”建设,大家从政府改革、制度优化以及技术创新三个角度提出以下几点建议:
      第一,加紧制定沿海地区“大通关”发展规划。“通关改革,规划先行”。沿海港口建设等硬件发展需要规划引导,同样,“大通关”等App提升也亟待规划依据。2007年,长三角两省一市签订了《长三角区域大通关建设协作备忘录》,旨在通过实现电子口岸的互联互通和信息共享、推进区域通关模式创新、实现代理企业诚信守法等级评估互认、推进企业便捷通关、加强信息沟通联系来优化通关协作,整合通关资源,降低通关成本,提高通关效率。但是各地缺乏更进一步的规划。建议以沿海三市为试点,统一制订“大通关”建设规划,构建“大通关”综合指标体系,目标化、定量化。同时,还需要注意“大通关”建设规划与沿海港口建设整体规划及各地经济发展规划、城市发展规划相匹配。这样才能最大限度地发挥“大通关”带来的经济发展驱动力。
      第二,推进行政体制改革,加快建设服务型政府。“大通关”的关键是整合,理念是服务。要树立“大通关”的观念,强化政府的公共服务意识。推行长三角“大通关”,难点不是技术、资金,也不是部门之间的协调,而是意识问题。意识到位了,工作就容易开展,困难就容易克服。建议推进海关和地方政府绩效考核体制等相关体制的改革,制订服务型政府综合评价指标体系,将政府推动“大通关”的动机内生化,实现自我实施。
       第三,促进通关模式创新。不同关区都会进行通关模式的创新,这种创新可以实现该关区内部通关效率的提高,同时,这种创新或多或少带有“地方特色”。而“大通关”建设的要求是在不同关区之间实行相同的通关模式,以降低通关成本,提高通关效率。因此,建议沿海三市与其他城市建立联席会议制度,成员由各市政府分管领导、口岸管理部门和海关、检验检疫部门的主要领导组成,每年举行一次,研究决定、协调解决通关模式创新的重大事宜。
       第四,加快电子口岸信息平台建设。“大通关”建设离不开信息共享,信息共享一靠协调,二靠技术,技术是基础。通过建立统一的通关数据平台,打破不同部门数据系统之间的障碍,加快“电子口岸”建设,实现无缝“一站式”服务和对区域内企业状况、物流情况、通关状况以及海关监管实时数据等信息的共享。

(编辑单位:江苏省社会科学院)

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