亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第47期 2010年>> “十二五”前期研究 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/8/27
www.yabovip11.com“十二五”社会管理体制改革研究
卓勇良 杜 平 周鸿飞

      党的十七大报告指出,“必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义”。目前,浙江正处于经济快速发展、社会快速转型、公共需求快速增长阶段。预计“十二五”时期,浙江人均GDP将达到10000美金,公民社会加快兴起与形成,社会矛盾进一步深化复杂,社会结构将发生较大变化。“十二五”时期,浙江应在“十一五”基础上加快推进社会管理体制改革,加强社会建设与经济建设、政治建设、学问建设互动,以社会发展促进经济发展,努力保持“十二五”时期经济社会平稳较快发展。


     一、社会管理体制及其改革背景
    (一)社会管理的内涵
     社会管理是在一定共同价值基础上,人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程。不仅包括政府对有关社会事务进行的规范与管理,也包括公民对于社会事务、社会生活的自我管理和自治管理。社会管理的主体,包括党委和政府,还包括社会组织和公众等。社会管理的内容,包括对社会生活的各个领域、社会结构的组成部分、社会制度的各个要素、社会事业的各个方面和社会观念的形成进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。社会管理的手段,一般来说包括社会监督与社会控制、社会工作与社会服务两大类。
      (二)社会管理体制及其改革
       社会管理体制是为了维护社会秩序而规范协调社会组织、社会事务和社会生活的一系列制度和机制。主要包括社会保障体制、社会事业管理体制、社团管理体制、社区管理体制、社会治安和应急体制、以及社会工作体制等。当前社会管理体制改革的一个关键是明确政府和社会的职能分工,增强和改善政府公共服务,充分发挥基层及各类社会组织的作用,加强政府与社会组织之间的协作,形成有效的利益诉求表达和协调机制,不断强化党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。
      (三)社会管理体制改革加快推进的背景
       政府职能和执政理念发生重大变化,从“全能政府”向“服务政府”转变;社会结构深刻变化,社会阶层日益细分复杂,各类社团、民办非企业单位和基金会等社会组织快速发展;市场化导向经济改革加速推进,民营经济迅速发展和私人部门日益强大;传统的单位体制和户籍管理制度,越来越不适应社会管理的需要;社会转型加速引发大量新的社会问题和社会事务,公民社会初步形成但面临自治能力较弱的矛盾等。在这些变化背景下,十七大报告强调要通过完善社会管理制度来保障和改善民生,“十二五”时期,我国社会建设管理及其体制改革将进入一个全面推进与深化的阶段。


      二、“十一五”改革的主要进展
      (一)社会保障体制加快建设完善
        一是城乡统筹的就业制度基本建立。制定出台《全面推进城乡统筹就业的引导意见》,基本实现劳动力资源管理制度、就业制度、劳动力市场和就业服务体系、职业技能培训体系和用工管理制度的“五统一”。在全国首次把农村低保户纳入就业政策帮扶范围。多层次的工资支付保障机制初步形成。二是社会保险体系更加完善。覆盖面进一步扩大,各类保险基金运行稳健可靠。三是新型社会救助体系进一步健全。率先形成以最低生活保障为基础,集养老、医疗、教育、住房、司法等专项救助为一体,以社会帮扶、慈善救济为补充,覆盖城乡的新型社会救助体系。
     (二)社会事业均衡发展不断增强
       一是以基础教育均衡化为重点,教育改革深入推进。全面实施义务教育经费保障机制改革,启动实施义务教育债务化解工作,建立优质教育资源向农村流动的机制,启动“www.yabovip11.com新世纪高等教育教学改革与质量提高工程”,积极探索拓展高校服务区域发展的新途径新形式。二是以人人享有基本医疗卫生服务为目标,医药卫生体制改革迈入新阶段。加快推进城乡社区卫生服务体系建设,医药卫生体制改革进入了以突显公益性为核心的新阶段,初步实现人人享有基本医疗卫生服务的保障目标。
     (三)社会管理多元格局初步形成
        一是社会组织管理体制改革不断深化。事业单位改革稳步推进,1600多家生产经营类和中介服务类事业单位已批复改制,大力培育中介机构,社会组织在参与社会管理、促进行业自律、实施社会救助方面的积极性得到进一步发挥。二是城乡基层自治组织建设加快推进。制定出台《城市社区政府工作申报准入试行办法》,积极推进管理有序、治安良好的和谐社区建设,公民的社会管理参与度不断提高。三是政府社会管理职能不断增强。基层政府社会管理职能不断增强,教育、卫生等民生领域财政投入持续增加,公共财政体制不断优化。
      (四)社会安全应急管理进展显著
        一是深入推进平安创建活动。创新城市管理体制,“数字城管”新模式试点工作不断推进。外来人口管理服务能力不断提高。出台一系列与考核办法相配套的制度规范,促进“平安浙江”建设的制度化、规范化。二是建立健全利益诉求表达、协调解决和治安管理机制。创新发展“枫桥经验”,信访工作不断完善。深化治安防控体系建设,群众安全满意度逐年提升。在全国率先开展建立乡镇(街道)综治中心工作,确保社会治安良好。三是不断完善公共安全应急体系。基本形成了多层次的各类预警系统和应急预案,应对突发事件和公共危机能力不断提升,社会公共安全应急体系不断完善。
        尽管浙江社会建设和体制改革取得显著成效,但还存在许多不足。一是公共服务滞后,尤其是农村社会保障、教育、医疗卫生等公共服务水平严重滞后。二是基层政府公共服务能力较弱,财力保障不足。三是公民社会和基层民主仍有待提升,社会组织发育滞后,对行政机关的依赖性较强,公众参与社会管理和表达诉求的渠道较少。四是社会管理领导体制和工作机制尚未建设完善,改革认识和共识有待进一步形成。五是影响社会和谐稳定的各种不确定因素日趋增多。


      三、“十二五”改革面临的新趋势与新挑战
      (一)社会发展进一步加快,造就加快改革的新机遇
       社会发展加快创造了改革的较好条件。“十二五”时期,全省人均GDP将超过10000美金,经济发展促进社会加速进步,社会发展的内在积极因素也进一步加快社会转型,有利于增强社会管理体制改革的激励因素,有利于及时推出若干重大改革举措,有利于支付足够的改革成本。城市化水平提高形成了改革的新环境,有利于加快形成城乡一体的社会管理体制机制,有利于形成以城市推动农村的社会发展机制。改革全面推进奠定了社会管理的新机制。经济、政治、社会和学问四位一体改革有利于加快推进社会管理体制机制改革。
      (二)社会需求进一步提高,提出加快改革的新要求
       公共服务需求全面较快增长,与基本公共服务不到位的矛盾日益突出。2008年,全省仍有大约400万低收入者,其中仅有34.2%的生存型贫困人口纳入了城乡低保保障制度范围。当前迫切需要加快提高公共服务水平和质量,提高公共服务效率。公平正义难以有效保障,与体制机制滞后矛盾突出,迫切需要加快建立较为完善的各阶层利益表达和协调机制,建立有效的矛盾纠纷调节机制。城乡和区域差距持续扩大,与社会事业均衡发展的矛盾依然存在,迫切需要加快社会事业在城乡之间和区域之间的均衡发展,加快公共服务均等化进程。
      (三)社会结构进一步多元,形成加快改革的新挑战
       中等收入群体和现代职业阶层快速形成壮大,私营业主、个体工商户、各类企业技术人员和管理人员等一批新的社会阶层迅速形成,如何较好地反映和协调各方利益,促进社会和谐,是推进社会管理体制改革的一个较大挑战。社会管理主体多元化,但社会组织服务能力仍然较弱。如何进一步加快发展社会组织,增强自律自主自治功能,是推进改革的又一个较大挑战。同时,浙江是全国老龄化问题最突出的省份之一。如何充分考虑人口老龄化所导致的社会发展格局和社会精神气质的一系列变化,制定实行可持续发展的社会政策,是第三个较大的挑战。
      (四)全球化与信息化加速,提出加快改革的新课题
       全球化带来风险扩散、以及学问和价值观冲突的影响。当前需要进一步加大建立风险防范和危机处理机制,积极应对包括天灾、传染病、恐怖活动以及社会骚乱等突发事件,着力健全和完善一套适合国际环境、维护区域利益的社会管理政策。网络信息社会带来社会管理新课题。如何增强虚拟社会与现实社会的相互融合,如何更好地利用信息技术,强化自律引导和建设完善相应的法规制度,消除网络信息化的负面影响,是创新社会管理体制需要面对的一个崭新课题。“十二五”时期将进入金融危机的复苏期,仍可能对社会发展具有一定的影响。特别是危机的不确定性有可能通过种种途径方式传导到政治、社会之中,从而引起社会不稳定。


        四、引导思想和原则
        (一)引导思想
       高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜,全面贯彻落实科学发展观,深入实施“八八战略”和“两创”总战略,紧紧围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,以强化制度建设为主线,以推进基本公共服务均等化为重要抓手,以社会保障全覆盖、社会事业均衡发展、社会组织自主运行和基层自治建设为重点,有效制定和实行各项社会发展政策,加快提升社会管理的多元化、民主化和法治化水平,加快形成与现代化、市场化和城市化相适应的新型社会管理格局,推动社会建设与经济建设、政治建设、学问建设互动协调发展,努力构建社会主义和谐社会。
      (二)基本原则
       坚持政府主导与民间参与相结合。充分发挥政府主导作用,明确和加强政府在总体设计、制定规则、组织运作、提供公共服务等方面的责任;注重发挥市场机制和社会力量的作用,逐步剥离不宜于政府直接实施的管理事务,广泛调动社会组织、企业和公民,共同促进社会发展。
       坚持突出重点与兼顾全面相结合。以民生为取向,着力解决人民群众反映的突出问题,重点推进社会保障、社会事业、社会组织等方面的管理体制改革,强化社会公共服务职能。切实兼顾各方利益诉求,正确处理政府、社会组织、基层自治与人民群众之间的关系。
       坚持稳步推进与长远目标相结合。坚持一切从实际出发,社会管理体制改革与经济发展水平相协调,稳步推出重大改革举措。同时要结合长远发展目标,注重整体设计,明确总体改革方向和基本框架,创新体制机制,优化各类社会管理职能。
       坚持公平优先与权利优先相结合。坚持公平优先,制定和实施社会政策,公共资源与社会资源配置向社会弱势群体倾斜,努力提高社会管理效率,提供质优价廉的社会公共服务。同时改革以保障和增进公民权利为导向,避免扩张政府权力限制公民权利现象发生。
     (三)改革的取向与目标
       改革取向:一是管理主体从政府单一主体继续转向政府、社会组织、社区和公众等多元主体;二是管理手段从行政手段为主继续转向综合运用行政、法律和市场手段以及社会自助互助等多种方式;三是社会秩序从强制性秩序为主继续转向强制性秩序与自治自律秩序相结合;四是权力配置格局从政府集中转向社会放权和公民增权;五是社会政策制定从相对封闭走向公众参与和透明。
       总体目标:覆盖城乡居民的社会保障体制更加完善,基本公共服务体系更加完备,社会事业均衡发展机制不断强化,社会组织更有效地参与社会管理和公共服务,社区自治水平和管理服务能力有较大提升,社会安全应急管理机制进一步增强,党委领导、政府负责、社会协同、公民参与的社会管理格局更加完善,经济社会协调发展,城乡人民安居乐业,全面建成惠及全省人民的小康社会。


       五、“十二五”社会管理体制改革的主要任务
      (一)着力公共服务,加快推进社会保障体制改革
       改革目标:至2015年,形成比较完善的以社会保障、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障等制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,覆盖城乡、惠及全民的社会保障体系。
      改革重点:按照全覆盖、保基本、多层次、可持续的要求,建立健全社会保障制度,逐步提高保障水平。积极推进事业单位养老保险、城乡居民养老保险、灵活就业人员社会保障、被征地农民基本生活保障等的社会统筹改革。积极拓宽社会保障资金来源渠道,完善社会保险风险准备金制度,探索国有股权、国有资产充实社会保障基金的各种形式,确保资金安全和增值。强化政府促进就业职能,加强城乡统一的人力资源市场建设,完善就业和创业服务体系,加强就业援助,完善政府推动、市场调节、城乡统筹、自主择业的就业机制。全面推进居住证制度改革,改善外来人口服务和管理,建立有利于外来人口加快融入当地社会的长效机制。
      (二)着力资源整合,建立完善社会事业管理体制
        改革目标:至2015年,教育、医疗卫生等体制进一步深化完善,城乡和区域之间的基本公共服务均等化程度、城乡社会事业均衡发展水平,均有较大提高。
       改革重点:建立健全公平教育机制,探索优质教育资源向欠发达地区、农村地区和薄弱学校流动的体制机制,多渠道解决进城务工人员子女教育问题。加快建立覆盖城乡的公共卫生服务体系、医疗卫生服务体系、基本医疗保障体系和药品供应保障体系,实现人人享有基本医疗卫生服务。积极采取政事分开、事企分开、管办分离等多种实现形式,优化政府对于公共事务的管理和实施。深化社会事业部门的公共服务提供模式、筹资方式、审批方式、监管制度等改革,创新公共服务体制机制。
     (三)着力增强活力,加快推进社会组织管理体制改革
       改革目标:至2015年,政府社会管理的主导作用进一步强化,社会组织活力进一步提升,形成政府、市场和社会组织的多元互动格局,社会管理水平和效率具有较大提高。
       改革重点:积极引导和加快服务类市场社会组织发展,简化登记制度,降低社会组织准入门槛,有效增强政府对于社会组织发展和服务的监管。加快将部分社会公共服务从政府机关剥离,通过政府购买、合同外包、特许服务等多种方式,形成开放竞争的公共服务市场。督促和引导社会组织建账立制,信息公开,强化管理,提高素质,加快提高自律性和诚信度。
     (四)着力基层自治,加快推进城乡社区管理体制改革
       改革目标:形成新型社区管理和服务体制,社区管理的共同体功能具有较大增强,实现行政管理与基层自治相衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动的格局。
      改革重点:积极构建“属地管理、以块为主、条块结合、职责明确、社区服务”的城乡社区管理体系,强化政府对于社区建设的公共服务,依法保障社区居民委员会、小区业主委员会的自治空间,切实重视家庭作为社会基本单元的基础作用。建立健全政府工作进社区的申报转入制度,实现社区工作的制度化、规范化、程序化。积极构建多元化的社区管理体制,加快社区组织参与社会服务。加快城乡社区服务中心建设,加强办理公共事务、组织居民活动和提供社区服务功能。
     (五)着力社会安定,建立完善社会安全应急管理机制
      改革目标:至2015年,利益协调和诉求表达机制进一步完善强化,社会治安和应急管理体制及其快速反应能力进一步增强,社会稳定和社会信任水平进一步提高。
       改革重点:健全社会矛盾纠纷调处化解机制,落实和完善信访工作各项制度。坚持和发展“枫桥经验”,健全社会治安防控体系,把群众利益诉求纳入制度化、规范化和法制化轨道。建立健全危机信息收集分析系统、危机预测报警系统、危机资源管理系统、危机损害处理系统、善后恢复评价系统、危机能力培训系统,完善危机决策机制、社会动员机制、资源征用机制、公众沟通机制、内部信息传递机制和部门联动机制,努力形成功能全面、反应灵敏、运转高效的危机管理体系。
     (六)着力有序推进,建立完善社会管理领导工作机制
      改革目标:至2015年,顺应社会结构变迁、应对经济关系变化的深刻挑战,形成比较完善的分工合理、权责明确、协调有序、运转高效的社会管理领导体制和工作机制,不断提高社会管理领导能力。
       改革重点:坚持党在社会管理及其体制改革中的政治核心地位和领导作用,保障社会管理体制改革有序、稳步推进,切实维护社会公平正义。强化政府在推进社会管理体制改革中的总体协调和筹划功能,强化政府制定规则和监管的“掌舵”功能。积极推动社会管理由政府单一主体,切实向政府、社会组织、公众参与管理等多元主体转换。积极发挥人大、政协和民主党派的作用,加强工会、共青团、妇联等人民团体与职能部门的联系,积极参与新型社会管理。提高公民在社会政策制定中参与水平,不断提高社会政策制定和决策的科学化和民主化水平。


     六、“十二五”社会管理体制改革的保障措施
     (一)积极深化公共财政体制改革
      调整优化财政支出结构,加大公共财政对于社会发展等民生领域的投入支撑力度,形成社会建设和管理的长效保障机制。深化财政支出管理体制改革,加强财政监督机制,强化实施财政资金使用的专项评估制度,提高财政资金使用效率。完善收入再分配制度,加大对欠发达地区和低收入人群的转移支付力度。深化省管县财政体制改革,完善各级政府事权财权划分,合理界定各自责任边界,增强基层政府提供公共服务能力。
    (二)着力完善社会管理法规政策体系
      加快建设完善社会管理法规政策体系,强化社会管理的法治基础,规范社会管理执法工作。充分发挥人大和政府的主导作用,依托有关职能部门,制定完善各类社会管理法规政策,重点加强和完善社会保障、社会组织和社区建设管理三方面的法规体系。创新地方性社会保障法规条例,加快包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚和国民保健等在内的法规制度建设。
     (三)加快建立社会管理监测评估机制
      加强对社会管理体制改革的动态监测,及时反映各地各部门的社会管理体制改革动态,特别是杭州综合配套改革试验区等改革试点地区的成功经验和积极探索,带动全省面上改革的顺利推进。建立重大社会管理体制改革方案论证、听证制度,增强改革方案举措的科学性和可行性,增强改革决策的透明度和公众参与度。研究建立重大工程、重大项目、重大政策和重大问题的社会影响评估机制,及时充分了解社会发展的可能趋势和影响效应,及时进行预警并提出对策建议,减少负面影响。
    (四)积极推进社会工编辑队伍建设
      切实加强社区管理、社会福利、社会救助、青少年教育等领域的人才配备。加快制定出台相关政策优惠措施,通过提供社会(公益性)工作岗位、试点示范、税收优惠等方式,鼓励民办非企业单位发展和安排就业。建立完善社工专业人员认证制度,建立相应的激励和淘汰机制。以推进社会工编辑标准化、专业化和职业化为方向,以确定职业规范和从业标准、加强专业培训、制定社会工编辑培养规划、培育社会组织开发社会工作岗位、整合社会工作队伍为手段,全面推进社会工编辑队伍建设。
     (五)切实加强改革的组织领导
      各级党委和政府要充分认识新形势下深化社会管理体制改革的重要性和紧迫性,加快政府管理理念创新,抓紧编制“十二五”相关改革专项规划,着力制定改革实施方案,整体推进,切实提高改革成效。建议加强对全省社会管理体制改革工作的统筹协调和引导,在全省经济体制改革工作领导小组的组织框架基础上,完善形成经济和社会体制改革的统一领导,统筹组织实施全省社会管理体制改革,扎实有序推进各项改革任务。

(编辑单位:www.yabovip11.com发展和改革研究所课题组)

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