亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第46期 2010年>> 理论前沿 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/7/25
我国农业科技投入不足原因的比较分析——基于利益集团理论的视角
崔传斌 王开盛 杜跃平

一、我国农业科技投入的现状
我国农业科技投入总量长期偏低,农业(包括农、林、牧、水利、农业服务)科研投入从1985年的13.55亿元增长到1996年的52.38亿元(现价),增长了将近3倍。然而,扣除物价上涨因素后,年均增长率只有2.5%,远远低于同期农业国内生产总值的增长速度(4.0%)。政府对农业科研投入的财政拨款1985年以后呈下降趋势。政府对农业科研的财政拨款,按现价从1985年的10.15亿元增长到1996年的27.54亿元,但在扣除物价上涨因素后,1985-1996年(11年内)年平均增长率为负数(-0.8%)。农业科研投入占GDP的比值,世界的平均值为1.07%,发达国家为3.2%,而我国农业科研的投入只占GDP的0.5%(尽管我国农业的科技贡献率高达48.5%)。
农业科研投资强度近些年虽有较大幅度增长,由1999年的0.23%上升到2003年的0.49%,仍不足世界粮农组织确定的农业科研投资强度适当标准(1%)的一半。发达国家的农业科研强度普遍大于非农业部门。90年代中期日本的总科研公共(政府)投资强度保持在2.8-2.9%,农业科技的公共投资强度则高达3.4%;英国的农业科技公共投资强度在1995年(私有化改革之后)为2.29%,也高于它的科技总投资强度2.05%;法国、德国和美国两者则基本相当,都保持在2-2.5%左右。而与此同时,我国农业科研公共(政府拨款)投资强度只为0.20%,远远低于非农业部门,仅为总的科研投资强度(0.60%)的1/3。近年来我国农业科研强度也低于一些发展中国家。例如1996年我国农业科研强度为0.36%,而同期泰国、马来西亚、印度和巴基斯坦的农业科研强度为1.4%、1.6%、0.52%和0.47%,均高于我国水平。我国对农业科技投入不足导致劳动生产率较低,农产品缺乏国际竞争力,农业科技水平与世界发达国家相比有较大差距。

二、农业科技投入不足原因的文献综述
Guttman、Huffman and MiranowsKi、Rose-Ackerman and Evenson用公共选择理论研究了利益集团对农业科研公共投入的影响,提供了说明财政资源在农业科研和其他公共项目之间进行配置的框架和实证模型。Rose-Ackerman and Evenson考虑了农业科研公共投入的政治决定过程,他们认为,除了农业科研的需求及供给两方面的因素外,地方政府对农业科研和推广的公共投入还取决于中央政府对地方农业科研拨款和代表农民利益的立法者在立法机构所占比例变动情况的影响。他们发现随着经济的发展,农业人口和来自农业的收入份额的比例呈现下降趋势,因而代表农民利益的立法者和在立法机构所占的份额也随之下降,进而导致农业科研公共支出水平的下降。
针对国内的情况,黄季焜、胡瑞法和农业科技政策研究课题组认为农业科研投入不足的主要原因为:①农业科技成果的公共产品性质。②农业科研投入主体和受益主体分离。③政府对农业科研的投入与研究单位开发创收存在相互替代的关系,开发创收对增加农业科研投入的作用不大,只是为政府减少科研投入创造了机会。④政府投资的分配是在各种政治力量之间的均衡,对农业科研投入的减少,在于农民缺乏增加农业科研与生产投入的有效组织。⑤农业技术保密性差,中国农业科技产权保护制度不健全。⑥农业生产单位规模极小。生产单位的规模小和类似性是影响其投资科技积极性和可能性的一个重要决定因素,因为每一个生产者对科技的投资无法从其他受益者中得到补偿,消费也无法做到排他性,而带有公共产品的特性。⑦农业生产的风险大。
Rose-Ackerman and Evenson认为地方政府对农业科研和推广的公共投入还取决于中央政府对地方农业科研拨款和代表农民利益的立法者在立法机构所占比例变动情况的影响,这一点无疑是正确的,也是符合中国国情的。但他认为,农业人口和来自农业的收入份额的比例呈现下降趋势,因而代表农民利益的立法者和在立法机构的所占份额也随之下降。这不符合美、日、法等农业大国的实际情况,也不符合我国实际情况。按照奥尔森的理论,农民虽然人数众多,但因居住分散而导致的集体行动中过高的沟通成本,以及由于单个农民的产品只是农业产出的微小份额,造成的免费搭车现象,因而缺乏政治力量。由此便形成农民人数众多而政治影响力微弱这种所谓“数量悖论”。人数少的集团才拥有社会上别的群体所不能拥有的“选择性刺激”资源与手段。
本文基于利益集团视角,结合中国政权实际情况分析我国农业科技投入不足的原因。

三、农业科技投入不足的原因——基于利益集团理论的视角
(一)基于利益集团理论的原因分析
史蒂文森认为,利益集团是一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体,但不管利益集团之间在规模、资源、力量和政治导向上有显著区别,有一个共同因素就是成员间存着某种程度的共享利益。利益集团成员彼此认同,有着共同或基本一致的社会、政治、经济利益的目的。因此他们往往有共同的主张和愿望,使自己的利益得以维持或扩大。1960年代,公共选择理论的代表人物奥尔森在《集体行动的逻辑》等专著中,较系统地分析了利益集团的形成及内部运作情况。奥尔森的突出贡献有两点。第一,指出了利益集团的存在必须具备一定的条件。在奥尔森之前,普遍被人们所接受的观念是,如果某些个人之间共同利益足够大,那么他们便会自然地团结起来为其共同的或集团的利益而奋斗。奥尔森的独到之处在于,借助集体行动的逻辑证明了上述论断的错误:由于普遍的搭便车现象,对大家有好处的集体行动不会自然产生。其产生必须具备两个重要条件:其一,组成集团的人数足够少;其二,存在着某种迫使或诱使个人努力为集体做出贡献的激励机制,即所谓“选择性刺激”。人数少一方面意味着单人的影响力将会相对提高,另一方面还意味着由个人行动向集体行动过渡的成本大大降低。在很多人中间要形成统一意见并且在实行过程中实施有效地监督远非轻而易举。奥尔森关于利益集团存在的条件在某种程度上说明,政治过程仍然受到少数精英组成的强势集团的影响或控制,他们人数相对较少,而且拥有社会上别的群体所不能拥有的“选择性刺激”资源与手段。而正由于人数多,缺乏选择性刺激的资源与手段,大家很少看到由为数众多的低收入者组成的、为其共同利益奋斗的弱势群体利益集团。奥尔森的研究显示,个人的理性与集体的利益是相矛盾的,“在集团中,没有任何个人的贡献能对作为一个整体的集团产生可以感觉得到的影响,除非存在强制或某种外部诱导,否则集体物品肯定不会被提供”。而且,“集团越大,离集体物品的最优供给越远,推进其共同利益的可能性越弱”。
道格拉斯·诺思认为,制度是一个社会的游戏规则,或更正式地说,制度是人类设计出来制约人们之间相互作用的种种限制,制度从而决定了人们进行政治、社会和经济交换的激励结构。制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博弈过程和结果相关。制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的。哪个利益阶层处于社会的强势地位,那个利益阶层就会在利益博弈中获得高利益回报,并以自身的比较优势,决定着制度演进的方向。强势集团之所以能够决定制度演进的方向,主要是通过获得权利决策机构的大多数席位来控制国家政权以影响制度的制定。思拉恩·埃格特森认为,个人既可以在既定的制度框架内专心生产,也可以从规定制定者、立法者和政府机构中争取法律或规则的有利变动,以实现个人财富最大化,具体途径取决于改变权利结构的相对成本。当成本较低时,有影响的利益集团会影响制定一些使社会的生产能力只部分实现的经济制度。人们为了自身利益,在制度规则制定与实施的过程中,会通过各种活动,尽量使制度向有利于自己利益的方向倾斜。
(二)我国城乡居民人大代表比例失衡
大家可以从历届全国人民代表大会代表中农民代表的比例明显发现农民和城市居民参与国家政治权力存在显著的差异(见表1)。1995年2月全国人大对选举法进行了第3次修订,将农村与城镇人口的比例关系由8倍改为4倍。也就是说,在人大代表的选举方面,农村每一人口的选举权只相当于城市每一人口的1/5-1/4,这本身已经就很不公平了。但是,即使按照这个标准,农民代表的实际名额还是远远低于他们所应得到的代表名额。例如,根据国家统计局公布的数据,2002年末,全国有乡村人口78241万人,占全国人口总数的60.9%。按农村每96万人选1名代表的规定,那么,全国农村应选出全国人大代表815名,可实际上只有252名,还没有达到法定名额的1/3。在地方选举中,这种情况就更为严重,从1983年以来,省、市人民代表大会中的农民代表比例从来没有超过20%,这与我国农村人口数悬殊太大。2007年3月,在十届全国人大五次会议上,全国人大常委会副委员长兼秘书长盛华仁在向大会作草案说明时说:“近几届全国人大代表构成中,工人和农民代表比例呈下降趋势,尤其是一线的工人、农民代表人数偏少。”除了第四届、第五届、第六届外,建国以来,在全国人民代表大会中农民代表所占的比重明显偏低,最低时只有5%多一点。
改革开放以来,随着中国市场化进程的加快,农村社会结构出现了较大的变化。农民逐渐分化为农业劳动者阶层、农民工阶层、雇工阶层、农民常识分子阶层、个体劳动者和个体工商户阶层、私营企业主阶层、乡镇企业管理者阶层、农村管理者阶层等8个阶层。这些阶层从自己阶层的利益出发对于农村的发展有不同的表述和观点,利益追求指向的客体越来越不相同。我国目前有70%的农村家庭是纯种植业户,其余的家庭都不是完全的或者都完全不是农业经营者,只不过是农村户籍而已。而我国现行的人大代表选举是根据户籍确定人大代表是否属于农村代表。因此,只要是农村户籍的人大代表,都是农民代表。这种做法没有考虑到目前我国农民的剧烈分化,由此产生的农民社会分层和阶层利益,导致农民中的各个阶层不能完全代表农民,因此,现在一些当选的人大代表虽然说是农民代表,但其中有相当大一部分实际上是农村基层管理者、乡镇企业干部、农村私营企业主、村干部的代表。一般来说,相对于普通农民,这些农民代表具有相对较高的收入和社会政治地位,不能把农民中最迫切通常也是最尖锐敏感的问题反映出来,使农民利益表达的机会大打折扣。这些非真正意义的农民代表比例过高,挤占了农民的代表名额,使得农民在人大代表中的比例与其人口数远远不相称,农民在权力机关没有自己足够的代表,很难使国家财政投入合理地投向农业。
目前,我国的城市利益集团凭借自身拥有的经济资源和社会资本,以超政治权力的方式在制度的边缘和政权的默认下,日益收获因影响制度制定和公共政策所带来的超额租金。而农民阶层由于缺乏资源和社会资本,缺乏有效的政治参与。农民阶层在政治参与中的弱势地位加剧了城乡居民在公共财政分配上的不平等。
(三)美、日、法等农业大国的主要农业利益集团
从国际上看,农业发达国家中都有发挥着重要作用的农业利益集团,它们被认为是在西方经济中组织得最好而且影响最大的利益集团,例如美国的各种农业协会、法国的农会常设委员会和日本的农协。
1.美国农业组织
美国目前从事农业的劳动力只有200万左右,不到美国人口的2%。美国有全国农场联盟、全国农业工会联合会、美国大豆协会、棉花协会、小麦玉米生产者协会等农业组织,其任务是维护自身利益,对国会和政府施加影响,促使有利于农牧场主的农业立法和政策被通过并实行。美国农民属于规模小、组织水平高、政治能量大的利益集团。由于人口规模小,政府的农业支撑政策对每个农民来说可谓利害关系重大,2001年联邦政府农业直接补贴占农场农业净收入的42%。例如,2001年美国农业的净收入为490亿美金,其中207.26亿美金来自联邦政府的直接现金支付,平均每个农场补贴9539美金。这些财政补贴大部分来自于联邦税收,按2亿纳税人计算,人均农业补贴负担仅仅约为每年100美金,农业政策之于两者的利害关系自然有天壤之别。尽管政府援助作为弱质产业的农业,意味着一定的效率损失,但执政党必须如此,否则将承受巨大的政治压力。美国农业利益集团是农民用来向民选官员表达他们的需要和见解的一个重要机制。这些有组织的农业利益集团帮助农民更为有效地利用自己的资源。
2.日本农协
日本农业领域存在全国农民总同盟、中央畜产会、全国农业会议所等各种团体。根据1948年制定的《农业协同组合法》建立的日本农业协同组合(简称农协)是日本最大的农业和农民团体,目前入会农户450多万,99%的农户都被组织到农协中来,生产全国60%以上的各类农产品。日本农协并非一个单纯的农业组织,它除了完成其农业经济职能外,还兼有协助政府贯彻农业政策,代表农民向政府施压的多重职责。农协能在国会议员选举中协调农村选民的政治资源--选票,将那些支撑农协利益的候选人选入国会。日本自上世纪初就开始实行农业保护政策,近百年来其性质始终没变。其大米价格长期远高于国际市场价格,使得消费者利益受到巨大损失。究其原因,就在于日本的农民团体在政治上处于优势。地位,具有很强的利益表达能力。目前,日本农业人口不足全国总人口的5%,但控制着全国25%的选票,并且有自己的得力团体——农协,从而迫使政府决策去顾及农民的要求,对农业保护政策欲罢不能,并使得其在农产品国际贸易自由化的潮流中陷入了尴尬的境地。
3.法国农会
据2003年法国农业部的统计,2002年法国从事农业生产的劳动力为91.6万人,仅占全国劳动总人口的2%,其创造的价值占法国国民生产总值的4.5%。法国农会作为政治组织,对国会和政府施加影响,促使有利于农场主的农业立法和政策被通过并实行。

四、对策与建议
1979年联合国通过的《农民宪章》提出,鼓励农民组织起来以便通过其亲身的参与,开展自救活动。我国应培育农民合作组织,建立诸如合作社之类的农民合作经济组织,提高农民的组织化程度,建立代表农民利益的利益集团以有效地影响国家的政策;提高农民在国家各级人民代表大会中的比例,让他们直接发出与他们的人口比例相称的声音。农民利益集团对于改变中国农民的弱势地位,确保我国有足够农业科技投入和农业稳定可持续发展具有重大意义。

(编辑单位:西北大学,陕西省铜川市烟草专卖局)

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