亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第46期 2010年>> 方法探析 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/8/27
精明增长及其对中国城市发展的启示
张芝刚

       中国的城市化已进入了一个快速发展阶段,但是发展过程中也出现了诸多的问题,特别是城市发展和资源短缺之间的矛盾日益突出,城市应该如何健康地发展,走出发展的误区,可以借鉴一些国外的发展经验。精明增长是美国在针对城市蔓延式发展带来的一系列问题反思的基础上,为集约利用资源和治理过度郊区化而提出的新概念。这种新型的城市发展观对中国当前城市发展具有巨大的引导意义。


      一、精明增长概述
      精明增长是美国在针对城市蔓延式发展过程中出现的一系列问题而提出的城市规划和发展概念。1988年,洛杉矶市市议会候选人Ryan Snyder最早提出这个概念。学术界对于这一概念定义各有不同,但也存在一致的地方。Arigoni这样定义精明增长,它是政策和实践紧密结合,使之能够比传统的发展方式提供更好的居住和交通条件,带来更好的经济发展,能够更好地保护环境。另外根据“美国精明增长”(Smart Growth America)的定义,精明增长是具有完备计划的,能够保护开放空间和耕地,恢复城市社区活力,保持住房价格合理,并能提供多样化的交通选择的发展模式。Nelson定义精明增长是为实现五个目标的一系列政策措施,这五个目标是:①做好公共产品的维护和保护;②最小化土地利用中的不利影响,最大化积极的方面;③最小化公共财政成本;④最大化社会公平;⑤尽可能的范围内最大化居民生活质量。Downs在比较研究四个对城市发展持不同态度的群体后,从14个因素中得到精明增长的4个基本要素,分别是:①保护开放空间和环境质量;②中心城区的再开发与填充式发展;③为城市规划设计方面的创新排除障碍,包括在城市和新市郊;④创造更好的社区氛围。一般来说,精明增长是这样一种城市发展模式,它强调对已开发城市空间的利用,反对空间无序向外蔓延,提倡一种集约的空间增长模式。同时这种集约不是绝对的集中,而是一种有机集中,它是以资源的优化配置,人文理念的充分体现,环境要素的合理保护,社会利益公平分配为前提的,最终的城镇空间应该是一种紧凑的形态。
       诚然,精明增长是对以往蔓延式城市发展道路的替代,城市蔓延式发展缺陷在于:①无限制的和跳跃式的向外进行新的低密度土地开发;②大规模的改变城市保留公共空间和环境敏感土地的用途;③对住房类型和邻近区域的配套缺乏选择;④空间的扩大,加大了汽车的使用,带来交通的拥挤问题和空气污染问题;⑤相比原有基础设施,扩张过程中的新增道路、排给水系统等需要更多花费;⑥缺少对原有社区的再开发;⑦土地使用职能的分离,加大了对交通的需求。这些缺陷表明城市蔓延式的发展是不可持续的,必须有更加先进的城市发展模式取代它,而这正是精明增长。
       一般认为,精明增长遵循的基本原则有:①限制对外新的开发扩张,以使开发更紧凑和保护开放空间,通过制定城市边界或者划分功能区来解决;②在新开发区域和现有的邻近区域提高住宅密度;③提高土地混合利用的程度和步行道路的友好布局,使得在短距离路程上尽可能减少汽车的使用;④把新开发的成本分摊到使用者身上而不是原来的由社区居民一起承担,这可以通过向消费者收取影响费实现;⑤重视公共交通而要减少私人交通工具的使用;⑥重新改造已有的邻近区域,使之焕发生机;⑦建造更多居民可以负担的住宅;⑧减少开发者正当开发时的障碍;⑨对于规划的街道美观性和街道的合理布局与设计,要采用更多样的标准。实际上不难看出,这些原则既是精明增长的发展准则,也完全可以理解为精明增长的基本目标。


      二、精明增长在美国的实践和可能会产生的问题
      精明增长,在美国已经成为大部分民众和政府的一个共识,他们充分认识到了城市蔓延式发展的种种弊端,而精明增长是转变城市发展方式的一种很好尝试。目前,美国有三分之二的州选择了精明增长。环保局也于2002年开始设立“精明增长成就奖”。另根据“新城市主义协会”的统计,2001~2002年度全美与精明增长有关的开发项目增加了26%;截止2002年12月,共有472项与精明增长相关的开发项目完成;根据调查,未来至少有1/3的家庭倾向于选择在合适步行的紧凑布局的社区居住。1998年美国盐湖城开展的名为“展望犹他”的规划研究,以及美国的波特兰市的“精明增长试验”都是精明增长的具体实践。
        虽然从一定角度看,精明增长是城市蔓延式发展模式的很好变革,但精明增长在实际操作中一些问题和困难必须是要充分考虑的。首先,精明增长对原有蔓延式发展的改变,必然产生利益和成本的再分配问题,利益和成本会发生转移,会改变相关民众对精明增长的态度。简单的例子,由于精明增长倡导紧凑型的城市,限制城市的扩张,结果就是城市外沿本来有机会获得城市扩张收益的人将失去这一部分利益,而被转移到了原来城市居民手中。这其中的利益受损者必然会对精明增长持反对的态度。毕竟原本扩张受益者会比那些现在获得不确定性收益的人会有更强烈的抵触情绪。并且伴随可能的税收方面的变化,也会有利益和成本再分配问题,不同利益方会对精明增长有不同的态度。其次,精明增长的具体落实,有时不是地方政府能够单独完成的,如果需要不同地方政府的合作,或者需要将权力由高一级的政府机构掌握,地方政府或机构面对权力的转移,是不会情愿放手的。第三,对现有城市的再开发,紧凑化发展,会使原有的房屋密度增加,是否会影响原有房屋的价格,这是一个重要的问题。如果确实影响了,这些利益受损者也会反对精明增长。第四,精明增长模式,限制城市扩张,又要保护足够的开放空间,追求城市住宅的紧凑型布局,这些势必会使城市土地价格上涨,进而带来房价的上涨。第五,精明增长的目标之一是解决城市的交通拥堵问题,但紧凑型城市,是否能够解决这个问题呢。美国一些地区实践反映,交通拥堵问题没能够很好解决。第六,精明增长对城市发展一系列的限制和要求,可能会给城市发展开发带来手续更加繁琐的问题。总的来看,精明增长也不是完美的,需要在实践中不断地完善,处理好各种问题。


      三、对中国城市发展的启示
      精明增长,在城市规划发展模式中很有参考价值。因为它并不是限制城市的发展,而是要恢复建成区环境的生机活力,并且根据需要程度,在创造更适宜人居社区的过程中,在区域边缘培育更有效的发展模式。对中国这样一个面临快速城市化,情况复杂并且问题众多的国家来说,是具有很大的启示意义的。考虑到美国和中国在基本国情、城市化阶段、城市化水平、城市化问题等方面的差异和差距,大家对精明增长的接受应该采取审慎的态度,决不能照搬照抄。学好用好精明增长模式,关键是结合具体情况,有选择性地吸取,有改造地使用。
      中国可以从精明增长模式得到的启示,体现在以下几个方面:
       第一,精明增长理念毋庸置疑是城市发展的先进理念,但要较好地应用到实践中,重要的是被广大民众和政府接受。先进的理念仅为一部分理论工编辑掌握是不可能产生效益的,只有当观念根植于民众的思想当中,才有发挥的空间,才能产生巨大的效益。因此,精明增长理念必须深入与城市发展有关的各个方面,包括法律、法规和政策的制定,城市的规划,民众和政府的日常工作和生活等方面都应渗透进这种理念,只有这样才能发挥最大效用。要做到这一点,离不开广泛的宣传与各方面的理解,需要公众的积极参与。
       第二,人地矛盾,或者说人与生态系统的不协调,是城市发展中的重要问题,更是中国这样一个人均资源匮乏的国家城市化过程中的重要问题。借鉴精明增长解决这一问题,考虑时应该更全面。首先,城市建设用地需集约化利用。土地的利用既要控制总量的增加,又要提高土地利用的效率。对城市闲置和不合理利用的土地进行再开发,进行填充式的发展。其次,城市空间结构方面,在不影响生活质量的前提下,利用科学的规划和设计,有针对性地提高住宅密度,提高城市土地利用的紧凑性。再次,城市在紧凑型发展的同时,应该保持生活质量所需的足够开放空间,并且要严格保护一些环境敏感土地的开发,保证不被侵占。
       第三,从理论到实践,没有很好的保障和支撑也是不能很好发挥实践作用的。这需要相应的法律法规和政策的支撑,精明增长理念在一些相关的法律中应该有所体现,特别是在城市规划、土地利用、环境保护和交通规划等相关法律法规里。另外,精明增长和其它一些发展理论实际上有着很多类似的地方,包括可持续发展理论、循环经济理论等。精明增长理论在城市发展方面的宣传和应用,应该和这些理论相互融合,并相互借鉴完善。
        第四,城市发展中的人文关怀至关重要,或者说城市发展模式应以人为本。城市化毕竟是人参与的过程,如果城市化只是为了城市而城市,忽略了人,就失去了城市发展的大部分意义了。因此,精明增长强调城市社区土地多种功能的科学混合、步行社区的规划、保留开放空间、保护环境、提供居民能够负担的住房、公交优先发展等,这正是城市发展中重视人文关怀所应强调的。


(编辑单位:苏州大学商学院)

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