亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第46期 2010年>> 地方发展 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/8/27
浙江强镇扩权:动力、限度与路径
马 斌

      早在2005年9月,在全国各地都对乡镇机构进行精简、压缩、撤并的时候,浙江绍兴县则开始进行县级政府委托向乡镇下放执法权试点,引起全国的广泛关注,被称为“逆风试验”。绍兴县的试点,主要是解决“责权不一”问题,采用委托执法方式,把环保、安监、劳动和社会保障、林业等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所,其中涉及审批及处罚的事项,盖章权在县主管职能部门。绍兴县率先探索的“强镇扩权”经验,为www.yabovip11.com大规模推行强镇扩权提供了经验借鉴。
       2007年4月底,www.yabovip11.com政府为深入实施“中心镇培育工程”,加快推进社会主义新农村建设,出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》(浙政发[2007]13号,以下简称《意见》)。《意见》开宗明义地写道:“中心镇是统筹城乡发展、建设社会主义新农村、走新型城市化道路的重要节点,是发展县域经济的重要载体,是就近转移农村人口的重要平台”。通过这份www.yabovip11.com政府文件,财政、土地、行政执法、投资项目核准等10项经济社会管理权限下放给了141个中心强镇,其目的是重点培育200个左右省级中心镇,在全省形成一批布局合理、特色明显、经济发达、功能齐全、环境优美、生活富裕、体制机制活、辐射能力强、带动效应好、集聚集约水平高的小城市。
      2010年3月,以民营经济著称的温州,大胆酝酿一项创新举措。温州市委、市政府公开提出,要努力将该市下属的柳市镇等5个强镇作为扩权改革的试点,解决责大权小的突出问题,建设成为“镇级市”。与传统的以权力下放为主要内容的扩权改革不同的是,温州的改革旨在让镇级政府承担其城市建设和管理的职能,赋予其城市管理的权限和能力,推动小城镇向现代化小城市转型。


      一、倒逼性的治理创新:现代化小城市的崛起与传统乡镇治理的张力
       强镇扩权是指在暂时不涉及行政区划层级调整的情况下,将一部分属于县市的经济社会管理权通过适当的途径赋予经济发达的乡镇一级政府,以推进乡镇经济社会的发展。www.yabovip11.com强镇扩权改革的背景从根本上来说,就是乡镇政府的经济社会管理权限与乡镇经济社会发展已经越来越不相适应,乡镇治理结构与区域发展的矛盾日益突出,影响了县域经济社会的进一步提升。浙江经济总量有三分之一是小城镇创造的,千强镇的数量连续多年位居全国第一,但与经济快速发展相比,经济强镇的经济社会管理,仍停留在农村小集镇层面,基础设施建设、公共品供给严重滞后,责权利不对称的矛盾十分突出。主要表现在:
       一是日益扩大的经济总量和市场化程度与经济性公共服务供给不足。www.yabovip11.com素以块状经济著称,“一镇一品”、“一镇一业”是浙江经济的典型现象,相当一批小城镇在建设规模、基础设施、城镇功能、镇容镇貌、综合经济实力、社会事业等方面都有了很大飞跃,初具小城市的规模,形成诸如绍兴“杨汛桥”、大唐袜业、龙港不锈钢、柳市低压电器等闻名中外的经济集群。以慈溪市省级中心镇周巷镇为例,2008年全镇工业总产值208.8亿元,地区生产总值56.52亿元,财政总收入5.02亿元,自营出口9.5亿美金,常住人口13.2万人。其经济总量完全可以与部分中西部省份的区域中心城市相媲美。随着经济总量的持续扩大和市场化、国际化程度不断提升,使得经济发展对市场监管、金融、涉外服务等公共需求不断增长与经济性公共服务供给能力不足的矛盾日益凸现。工商、税务、环保、质量技术监督、食品药品监督管理等市场监管机构也因管理权限和编制限制,无法有效地履行市场监管职能。
       二是不断增加的外来人口和社会矛盾与社会性公共服务供给不足。随着乡镇经济的快速发展,外来务工人员不断增加,许多经济强镇的外来人口规模已经远远超过了本地人口。如萧山衙前镇2008年常住人口2.47万人,而外来人口达4万多人。温州的柳市镇有常住人口12.5万人,外来流动人口13万多人,人口规模已超过了所在的县城。这使经济强镇的社会管理事务的发生量大幅增加,各种社会矛盾不断增多并日趋复杂,社会管理权限已明显呈现出不相适应,乡镇政府履行社会管理职能面临越来越繁重的任务和巨大的压力。而现有的乡镇机构编制基本上是按照乡镇标准配置的,与其实际的人口和经济总量规模存在明显的不适应,差距较大。可以说,按乡镇配备的编制数已经无法适应经济强镇日益繁重的公共服务和社会管理需要。许多部门特别是司法、公安、民政、劳动保障等社会管理部门的人手不足矛盾十分突出。
      三是日益强烈的制度创新需求与制度性公共服务供给不足。随着乡镇经济的快速发展,2000年以来,浙江各地先后对原有乡镇行政区划进行了较大规模的调整,目前全省建制镇的平均人口规模从2万人左右增加到5万人左右,镇区面积普遍扩大到5平方公里以上,其中中心镇的人口和镇区面积平均达到建制镇人口和镇区面积的1.5-2倍以上。如义乌市佛堂镇和慈溪市观海卫镇建成区面积均达到了10平方公里,总人口分别达10万和20.4万人。但受制于行政层级和权力配置,乡镇政府缺乏与经济社会发展相适应的自主性,不利于构建良好的区域发展制度环境。当前体制下,土地、金融、电力等对区域经济发展有重要影响的要素指标都实行自上而下的等级化配置,高层级政府凭借行政层级的优势往往在要素的配置上向中心城市或县城倾斜,使得乡镇的要素配置远远无法满足发展所需。尤其是在财政资源配置上,随着财政体制不断调整,财政收入的划分上越来越有利于上一级政府,而各种事权却不断下放到基层,导致了乡镇政府财政压力日益增大,政府负债十分严重,直接影响到农村公共服务的供给和城市管理职能的履行。如慈溪市观海卫镇每年约需1.8亿元来维持全镇正常运行,而正常年镇财政剔除土地出让金分成外,可用仅1.2亿元。


      二、过渡性的治理创新:考验制度的可持续性
      强镇扩权改革的实施有效地增强了乡镇政府的自主性,提高了行政效率和全面履行政府职能的能力,优化了发展的制度环境。但从体制改革的取向来看,强镇扩权只是在现有行政管理体制框架下对县乡经济社会管理权限的调整,而且强镇扩权其本身是一种依靠行政力量破除阻碍市场经济发展的体制性因素的行为,是一种通过重新分配公共权力资源推进区域经济按市场规律运行的举措,具有明显的局限性和过渡性。强镇扩权改革是一个政府间关系的重新调整过程,涉及重大利益的分配和制度的重构,其要深入推进面临着诸多的体制性难题。
      一是法律上的障碍。在现行法律体系中,市县的管理权限得到了明确的承认和体现。尤其是行政许可法实施以来,市县政府部门的相关管理权限进一步得到了相关法律的明确,权力下放反而是对现行法律秩序的破坏。从目前强镇扩权改革的实践来看,各地普遍存在着权力下放的合法性不足的问题,如涉及行政许可和行政处罚的权限基本上是通过委托形式下放给乡镇政府行使的。但行政许可法和行政处罚法规定,行政机关只能在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,方可委托其他行政机关实施行政许可和行政处罚,因此,这些行政许可和行政处罚权的下放尚缺乏充足的法律依据。如此一来,大量以委托方式下放的权力都将遭受“权责不统一”的尴尬,即权力已下放给乡镇政府,但一旦引发诉讼,仍以原机关为行政诉讼的被告(行政复议中也存在这个问题)。
       二是制度上的障碍。长期以来,我国政府间关系的制度安排基本上是按照中央—省—市—县—乡五级行政体制、下管一级的原则建立相关制度的。由于长期以来的行政层级体制,市县对乡镇政府的管理在财政体制、干部人事、政绩考核、项目审批、资源分配、公共服务等方面已经全面制度化、程序化了,很多制度的运行已经较为成熟。因此,强镇扩权深入实施之后,在不少领域县乡两级政府将分而治之成为相对独立的主体,这就要涉及到方方面面的制度变革,打破县对乡的各项管理制度,重新建构上下级政府间的制度关系和运行机制,其面临的障碍和难度可想而知。
       三是利益上的障碍。改革是深层次的利益调整过程。强镇扩权弱化了市县政府对乡镇的控制力,必然会涉及到利益重新分配的问题。在传统体制下,行政层级较高的区域中心城市和县级市出于城市经济的发展壮大,通常会利用政治优势和行政权力汲取所辖乡镇的资源和利益,乡村财富向城市日趋集中,导致城乡差距越拉越大。由于在一定时间和区域范围内,公共资源的总量是一定的,实行强镇扩权之后将一定程度上阻断市对县的利益汲取,则必然相应带来其所属县级市能够占有的公共资源的减少,两者在一定程度上是一种此消彼长的零和博弈关系。(据调查,相对一般镇而言,目前中心镇在财政税收方面享受的优惠政策,主要体现在基数内分成、超收分成、增值税专项分成、经营性土地出让金净收益返还等方面的分成比例略高于一般镇10%左右)。因此,作为改革的利益受损方——县级市政府,就不可避免地会利用其行政层级上的优势反对或阻碍改革的推进。
        四是观念上的障碍。由于对当前发展阶段、体制特征、中心城市作用等认识上的不同,当下推进强镇扩权改革并非是一项取得各方共识的改革。国内外的经验证明,大城市作为国家或区域性的经济增长极,在辐射和带动国家或区域经济发展中具有一般中小城市所不可替代的作用,特别是在人才、信息、技术、金融和经济运行质量等方面,大城市具有独特的优势。部分人士指出,中国当前已经进入了大都市化和都市经济圈发展阶段,培育大都市对增强国家综合实力和国际竞争力的意义要远大于培育县域经济,而且在中国特有的体制环境下,行政地位即政治权力因素对城市发展的影响会超过经济因素的作用。因此认为,在培育大都市过程中,仍然必须发挥政府的主导作用,在一定时期内将公共资源更多向中心城市倾斜和集聚,而推进强镇扩权、加快小城市发展会弱化区域中心城市的统筹协调能力,不利于壮大中心城市的发展,进而降低了整体经济的竞争力。


      三、迈向地方治理的制度路径
       中国政府间关系的调整必须走出权力收放、无序博弈的局面,从整体上、自上而下地构建制度化分权体制,合理划分政府间的职责权限,用法律和制度来保障中央政府的权威性和各级地方政府的自主性,使地方政府逐渐从中央政府和上级政府的“代理机构”转化为地方公共利益的“合法代理者”,发展和维护地方公共利益,促进地方社会经济的发展。同时,强镇扩权改革也不仅仅是行政权力的政府间纵向调整,涉及到一系列的制度变革和体制创新,必须统筹谋划、整体推进。
       一是必须与政府职能转变相结合。当前上下级政府间关系出现种种矛盾和冲突,其深层次原因在于各级政府职能转变滞后于经济社会发展。如宪法上根本没有位置的地级市却顽强地演化为一级行政管理实体,这说明了在目前的政府架构中存在着一股强大的力量,这种力量要求在省与县之间必须设立一个中间行政管理实体,从而支撑着地级市的存在。而支撑行政层级增加的这种力量来自现行政府间关系下,过于宽泛的政府职能边界。在各级政府职能无实质性变化的前提下,随着乡镇扩权改革的大规模铺开,上级政府很快就会发现,在许多领域由市直接管理乡镇,乃是一种超出自己能力的制度安排。www.yabovip11.com的经济发达地区之所以能够在乡镇扩权改革上先行先试与其民营经济相对发达、市场机制相对成熟、政府职能定位相对合理等密切相关。因此,强镇扩权、政府间关系的调整,关键不是多设一个层级还是少设一个层级更合理,而是涉及政府职能定位问题,涉及公共事物治理权限在政府与社会、市场之间的合理配置问题。
       二是必须与政府机构改革相结合。在行政管理中,职能、结构和机构是统一的整体。实行强镇扩权改革打破了传统的政府组织结构,推进了政府职能的转变,政府机构必须进行适应性的调整,否则,下放的管理权限就没有合适的人员和组织机构来承担,造成了事权与政府能力之间的悖论。因此,必须重构政府间职能—结构—机构的关系,改变原先依据行政级别配置职能、设置机构和确定编制的方式,根据经济发展水平、人口规模和社会发展阶段等区域特点和发展,在政府职能的配置上赋予更大的自主权,科学设置机构和确定编制总数,并在核定的机构编制总数内由各级政府自行设置机构和分配编制。积极调整相关部门的人员力量配置,腾出人员编制充实加强市场监管、社会管理和公共服务部门力量。探索推行“大部制”,对现有部门中职能交叉、业务相近的机构及其职能进行整合,理顺和规范部门间的职责分工,推行政府事务综合管理。
       三是必须与行政区划调整相结合。一方面,实行强镇扩权改革,上级政府将直接面对更多的基层政府,尤其对一些人口众多和乡镇数量较大的地区而言,会出现上级政府管理幅度过宽、管理难度加大等问题,将直接影响制度的正常运作与绩效。因此,适当地进行行政区划调整,将部分规模较小、区位相邻的乡镇进行合并有利于行政效率的提高和区域经济竞争力的增强。另一方面,当前,我国仍面临着具有国际竞争力的大城市缺乏,区域中心城市带动能力不强等问题,造成这一问题的一个重要原因是部分城市腹地狭小、经济规模偏小,地级市作为区域中心城市,其发展空间不足、产业竞争力不强、服务业发展滞后,缺乏应有的辐射带动能力。因此,要从优化区域生产力布局的角度,将一些靠近中心城市的、发展水平较高的乡镇纳入区域中心城市或县级市的城区,这有利于完善区域内的产业分工,促进公共资源的优化配置和城市竞争力的大幅提升。

(编辑单位:www.yabovip11.com人民政府研究室)

 _
  上一篇:关于社会转型的若干思考
下一篇:践行科学发展观 走美丽与发展双赢之路

关闭窗口
XML 地图 | Sitemap 地图