亚洲城网页版 ca88 cc >>发展规划研究 总第45期 2010年>> 海外视野 打印 | 收藏 | 字体: | 阅读 次数 | 发布日期:2012/8/15
英国成人教育法律体系建构及对我国的借鉴
张运书 李志远

      成人教育是大教育、大培训的基本标志,是建设学习型社会的重要支撑,没有成人教育的高度发展,不可能有终身教育体系的建立和完善。虽然我国成人教育经过三十年的发展取得了显著成绩,但是不可否认我国成人教育还存在许多制度缺陷,特别是法律保障不足,已成为我国成人教育事业可持续发展进程中的不可回避的问题。有组织的成人教育是从英国开始的,英国的成人教育对西方及世界各地的成人教育的发展都产生过极其深远的影响。在许多国家和地区,英国的成人教育法制经验都直接或间接地得到了推广和应用。通过借鉴英国成人教育法制保障经验,对加快完善我国成人教育法律体系具有极为重要的现实意义。


      一、英国成人教育法律体系形成过程
      法律体系一词在实际运用中在不同的场合内涵不尽统一。在我国传统法理学上,一般认为法律体系是一国现行的全部法律规范按照一定的标准划分为若干法律部门,并由法律部门形成一个呈体系化的有机结合、相互和谐的统一整体。有的理解为由一定国家机关制定并由国家强制力保证实施的规范性文件系统或法律渊源体系即立法体系或法规体系。也有时法律体系被理解为包括立法、执法、司法、守法、法律监督等等全部法律现实的法制体系或法制系统。在本文中大家所称英国成人教育法律体系主要指英国调整成人教育关系的立法体系。
      为了推动成人教育的发展,英国在成人教育的每一个发展阶段都颁布一些具有重大影响的法规。根据英国成人教育法规体系建设的历程,可以把英国成人教育的立法分为立法萌芽、初步发展和法规体系形成三个阶段。
     (一)立法萌芽阶段
      早在1919年,英国成人教育复兴委员会通过了《史密斯报告》(又称为1919年报告)。这虽非正式的成人教育法规,但它使英国的成人教育作为制度被确立下来,对英国成人教育的理论与实践产生了深远的影响。报告颁布后,英国政府在经济上对成人教育的资助逐渐增加。其次是1924年英国教育部颁布了《成人教育章程》。虽然该《章程》是份有关申请政府成人教育课程经费补助的文件,但它对英国成人教育的价值取向和今后的发展均产生了深远的影响。《章程》所含的内容在某种程度上反映了政府对成人教育的认识和发展意向。这一时期,英国通过的关于成人教育的文件虽然不属于立法范畴,但对以后英国政府的相关立法活动产生了强烈影响,为以后制定法律规范奠定了理论基础。
    (二)立法发展阶段
     第二次世界大战以后,英国成人教育得到了迅速发展,与此相适应,英国政府也相应加强了关于成人教育的立法活动。这一阶段与成人教育有关的正式法律法规主要有1944年《巴特勒法案》、1957年《继续教育法案》、1964年《工业培训法案》、1973年《就业与培训法案》、1983年《教育资助法案》和1988年《教育改革法案》。1944年颁布的《巴特勒法案》在英国政府涉及成人教育的法案中,无疑是最重要的一部法案,英国成人教育的发展就是依据这部法案而展开的。该法案把英国公共教育体系分为初等教育、中等教育和继续教育(在英国将成人教育的大部分归于继续教育范畴)三个相互衔接的阶段,将成人教育确认为“一个重要的教育政策与手段”。该法案还规定了政府发展成人教育的义务和举办成人教育的经费来源等内容。1957年英国颁布的《继续教育条例》规定,政府有向工人教育协会开设的成人教育课程提供资助的责任,继续教育的主要对象是那些刚离开学校,需要在地方学院学习初级职业技术或商业常识的人。1964年颁布的《工业培训法案》和1973年颁布的《就业与培训法案》是英国在成人职业训练方面的法案。在1964年的《工业培训法案》中,英国政府首次规定了系统的国家培训政策。1973年英国又制定了《就业与培训法案》。根据此法,英国成立了“国家劳动力委员会”和“工业培训委员会”,并制定了“国家基础培训计划”。英国政府颁布的这两项法案,使得英国的成人培训有法可依,有章可循。1983年颁布的《教育资助法案》规定工人教育协会也可以得到政府资助。1988年的《教育改革法案》重新界定了地方教育当局在义务教育阶段后教育的角色与责任,继续以继续教育涵括所有非高等教育领域的成人教育活动(首次法定区分高等教育和继续教育的不同)。可以说,自第二次世界大战后至上世纪八十年代末,英国政府高度重视成人教育事业的发展,进行了一系列立法活动,对成人教育发展的性质、管理体制、课程设置、资金保障、办学主体等方面作出了明确规定,为这一时期的成人教育提供了充分的法律保障。
     (三)成教法律体系形成阶段
       随着20世纪60年代终身教育思想的兴起,许多国家出台了专门的终身学习政策,把终身学习作为一项重要的国家政策来推行。作为成人教育的发源地之一,英国也于上世纪90年代迎来了终身学习的大发展时期,成人教育理念的深化和实践的发展有力地推动了英国成人教育立法工作的快速发展,从此英国成教法律体系基本形成。
       20世纪90年代以来,与成人教育有关的正式法律法规主要有1992年的《继续教育和高等教育法》和2000年的《学习与技能法》。1992年颁布的《继续教育与高等教育法》规定了成人教育的经费管理、成人教育的供给机构和地方教育当局的职责变革等内容。20世纪90年代中期,英国负责技能政策的实行机构“学习和技能委员会”发表调查报告指出,英国存在严重的技能短缺问题,导致英国劳动生产力逊于美国等竞争对手,严重阻碍了英国经济的进一步发展。在此背景下,英国颁布了《学习与技能法》。该法规定成立“学习及技能顾问委员会”、“成人学习视察团”、建立“个人学习账户”等内容。该法的出台为英国推进终身学习,迈向学习型社会提供了坚实的基础。进入21世纪后,英国政府认为英国成人教育尚未充分发挥其潜能,导致英国的经济发展仍然面临着公民技能水平瓶颈的问题。为此,英国政府加快完善成人教育政策。2003年7月,英国教育大臣查尔斯·克拉克颁布成人教育白皮书《21世纪技能实现大家的潜能》,设定了包括改革政府资助的教育和培训体系、改革资质构架等一系列改革方案。2006年3月,英国政府教育与技能部颁布了《继续教育——提高技能并改善生活机会》的白皮书。该《继续教育白皮书》规定设立新的成人学习补助金,对满足特定条件的19岁至25岁年轻人进行免费教育,实行新的“学习者报告计划”,要求采取更加严格的措施提升继续教育的教学质量。总之,经过100多年漫长的成人教育立法过程,到20世纪90年代英国基本建立了一个较为完备的成人教育法律体系。


      二、英国成人教育立法的主要特点
      从某种意义上说,英国成人教育的立法史也是英国成人教育的发展史。纵观英国成人教育立法发展的基本历程,可以发现英国成人教育的立法具有以下主要特点:
      (一)把“全民性”、“平等性”作为立法活动的基本准则
英国政府认为,在以常识为基础的经济社会中,人力资本是实现经济繁荣,提高国家竞争力的关键因素,但是只靠一小部分精英是不可能的,必须全民(16岁后的全体)都参与到学习中来。因此,不管是1919年报告还是2000年的《学习与技能法》都反复强调成人教育的平等性和全纳性。《学习的时代》强调让更多的人参与到学习中来,包括失业的人、残疾人和学习有困难的人,甚至包括医院的住院患者。其中《巴特勒法案》更在其第七条、第四十二条、第四十二条具体规定了英国成人教育的对象及各地方教育当局为16岁以上者提供教育机会的职责。可见,终身教育和终身学习已作为公民的基本人权受到法律保障。
     (二)从法律上确定成人教育的地位及国家的管理体制
       英国在1919年《史密斯报告》中便确立了成人教育制度,在1944年《巴特勒法案》中确定了成人教育在国民教育体系中的地位。在成人教育的管理体制上,英国通过法律确立了地方分权管理的模式。在1944年英国议会颁布的《巴特勒法案》中把成人教育纳入国家教育体系之后,地方政府便成了各地成人教育活动的重要组织者和规划者。这种地方分权的管理模式有效地保证了成人教育课程能较好地反映和适应各个地方的成人对教育的多样化需求,但同时也导致了各地之间成人教育发展水平极不平衡。近年来,随着英国成人教育的改革与发展,中央政府加强了对成人教育的管理和控制,加强了与地方成人教育的合作,显现出成人教育管理的灵活性。英国的这种地方分权的成人教育行政管理体制既能较好的调动地方和有关各方面的积极性和主动性,又能保证国家对成教的宏观调控。
      (三)通过立法保证成人教育的经费来源
       充足的资金来源是成人教育发展的前提条件。英国政府对此问题高度重视,多次在立法中明确成人教育的经费问题。如1957年颁布的《继续教育条例》规定,政府有向工人教育协会开设的成人教育课程提供资助的责任;1992年颁布的《继续教育和高等教育法》规定继续教育拨款委员会负责继续教育的经费,继续教育的经费总数的3/4或4/5来自于该拨款委员会,并做到专款专用;2006年3月颁布的《继续教育——提高技能并改善生活机会》的白皮书规定设立新的成人学习补助金等等。英国不仅在制定成人教育法规时对成人教育的发展资金进行了规定,而且在相关法中也有类似的规定。1964年英国还在《工业培训法》中规定,“产业训练委员会”可向所属本系统的企业主征收训练费,这在法律上解决了长期以来阻碍产业训练发展的训练费用问题,大大提高了英国各企业参与成人教育的积极性。
     (四)依法设置成人教育管理机构以保证成人教育工作的顺利开展
       成人教育管理机构是发展成人教育的组织保证。英国在制定成人教育法规时,非常注重依法设立成人教育管理机构。如1964年颁布的《工业培训法》中规定,设置“产业训练委员会”,该机构由劳资双方代表和教育专家代表按定比例组成,这在法律上确保了政府对产业训练的宏观控制,保障了产业训练的有关各方在组织上的协调统一;1992年颁布的《继续教育和高等教育法案》规定设立继续教育拨款委员会和高等教育基金管理委员会,并明确了继续教育拨款委员会、高等教育基金管理委员会和地方教育主管部门之间的相互关系,为地方教育资源的高效使用和教育活动的有序开展提供了组织保障。


     三、英国成人教育法律体系建构对我国的借鉴
      (一)加快成人教育立法的步伐,完善成人教育的法律体系
      与英国相比,我国成人教育事业起步较晚,立法比较滞后,成人教育法律法规不健全。目前,我国的成人教育法律体系主要由宪法、教育法、国家有关成人教育的政策意见、地方的政策意见。综观我国的成人教育立法,不仅没有一部统一的、专门的成人教育法律,对成人教育的规定只是一些零碎的、浅显的规定,而且立法空白太多,内容严重滞后,缺乏协调性和前瞻性,关于成人教育工作的实施场所、经费保障、管理机构、学习资源等方面均缺乏相关规定。这样既不利于成人教育的可持续发展,也影响成人的学习积极性。借鉴英国发展成人教育的立法经验,我国在建构成人教育法律体系过程中,既要从宏观角度加强构建终身教育体系、创建学习化社会的法律保障,又要充分考虑各地区经济和社会发展的不平衡性,保持成人教育法律体系具有一定的灵活性和动态性,为各地各部门有针对性地制定地方性法规留有一定余地,以使成人教育法的功能实现最佳。
    (二)强化成人教育经费立法,保证成人教育的资金投入
      成人教育是传统学校教育向终身教育发展的新型教育制度,教育形式、层次多样,对象广泛,内容丰富,这些特点决定了成人教育需要充足的经费保障。纵观英国的成人教育立法历程,英国政府始终把提高国民素质、增强国家竞争力作为成人教育的发展目标,因此一直重视对成人教育的经费投入,并建立了严格规范的经费管理制度体系。可是我国现阶段成人教育经费投入严重不足,一些成人教育主管机构还把成人教育作为经济创收的途径,导致许多急需增强技能、提高素质的成人被挡在成人教育的大门之外,受教育权无法实现。因此,我国迫切需要加大对成人教育经费立法的力度,并把它作为我国成人教育立法的一个重点。
     (三)加强社会力量办学助学立法,发挥民间团体在成人教育发展中的重要作用
       在英国,除了大学积极参与发展成人教育外,劳工教育协会等民间组织也积极参与举办成人教育的各项活动。英国成人教育在组织、形式及种类上之所以如此复杂多样而又充满生机的一个重要原因之一,是其民间组织的积极参与。民间组织的参与既弥补了政府主办成人教育资源的不足,又推进了教育民主化进程,促进终身教育的开展。英国为了吸纳、保障社会力量办学助学制订了许多法律规范。如1992年颁布的《继续教育与高等教育法》规定,继续教育学院理事会成员中至少有一半是来自于本地区的工商业部门,代表地方权力机构的人员不得超过20%。通过立法保障工商业部门参与成人教育的监督管理机构,调动了工商业部门投资成人教育的积极性。英国绝大多数成人教育学院都与当地的工商业和用人单位紧密联系,既了解了用人单位的实际需求,也向用人单位和社会充分展示了成人教育学生的优势与素养。我国应借鉴英国这种做法,通过立法增强社会力量参与成人教育的意识,建立起教育部门与经济部门联合管理,产业界直接参与成人教育与培训的体制,约束和规范社会力量参与支撑成人教育的行为。
    (四)加强管理体制立法,建立科学的行政控制模式
      英国通过1944年《巴特勒法案》、1988年《教育改革法案》和1992年的《继续教育和高等教育法》确立了中央与地方分权合作的管理体制。法律在授予地方教育行政当局对成人教育的管理权的同时,也赋予学校在专业设置、招生、教学计划、课程设置等方面充分的自主权。英国的这种地方分权的成人教育行政管理体制既能较好的调动地方和有关各方面的积极性和主动性,又能保证国家对成教的宏观调控。长期以来,我国国家教育权为政府所全面享有,成人教育机构作为被管理者,在专业设置、课程设置、招生规模等重大问题上缺乏自主权。在市场经济体制下,政府对成人教育机构的这种官僚模式管理已不合时宜。近年来,我国没有停止过对成人教育改革的步伐,而事实上改革并没有达到预期的效果。成人教育改革并不是简单的放权或收权的问题,现在紧迫的问题是通过立法明确政府成人教育管理职能的社会定位,构建政府与成人教育发展的良性互动机制。
      借鉴英国的成人教育立法经验,进一步加快我国成人教育立法的步伐,已是势在必行。通过建立成人教育基本法律法规与制度体系,不但可以规范成人教育市场秩序,有效地解决和协调成人教育改革与发展中出现的各种问题和矛盾,为成人教育健康发展提供强力保障,而且将进一步扩大成人教育的社会影响,不断提高成人教育的社会服务能力。

(编辑单位:安徽财经大学)


 

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